I SA/Bd 307/06

I SA/Bd 307/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Leszek Kleczkowski
Mirella Łent
Teresa Liwacz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor sądowy Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości
Uzasadnienie
ASygn. akt I SA/Bd 307/06
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] 2005r Nr [...] – postan. [...] w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów zobowiązanego z dnia [...] 2005r. do wykonania tytułów wykonawczych Nr [...] i [...] w związku z prowadzoną wobec niego egzekucją administracyjną.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] i [...] wystawionego przez wierzyciela Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku zobowiązanego Zbigniewa B. w celu realizacji obowiązku określonego w tytułach wykonawczych jako odpłatność podwyższona za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.
Pismem z dnia [...] 2005r. Zbigniew B. złożył zarzuty do przedmiotowych tytułów wykonawczych oświadczając, iż jest to dług fikcyjny oraz bezpodstawny, ponieważ nie otrzymał żadnego dokumentu do zapłaty.
Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Nr [...]-postan. [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. uznał zarzuty wniesione przez zobowiązanego dotyczące tytułów wykonawczych Nr [...], [...] za bezzasadne.
W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wierzyciel wskazał, że parkowanie samochodu marki V. o nr rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania stwierdzono dwukrotnie w dniach: [...] 2004r. o godz. 10:39 przy ul. [...] oraz [..] 2004r. o godz. 9:30 przy ul. [...]. Kontrolujący o numerach legitymacji służbowej [..] i [..] wypisali zawiadomienia o obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty. W związku z nieuregulowaniem należności wynikając z przedmiotowych zawiadomień wysłano do Zbigniewa B. – z Wojewódzkiej Ewidencji Pojazdów wynika, iż jest właścicielem pojazdu marki V. o nr rejestracyjnym [...] – za pośrednictwem poczty przesyłką poleconą upomnienia o numerach [..] oraz [..]. Jak podkreślił Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w obydwu przypadkach powyższe przesyłki zostały dostarczone zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Na powyższe rozstrzygnięcie Zbigniew B. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W powyższym piśmie wskazał, że zajęcie wynagrodzenia było bezpodstawne i naruszyło jego godność osobistą poprzez ujawnienie danych osobowych. Ponadto podniósł, iż kontrolerzy o numerach legitymacji służbowej [...] i [...] nie mogą udowodnić, że pojazd V. o numerze rejestracyjnym [...] był w dniach [..] i [...] 2004r. zaparkowany w strefach płatnego parkowania.
Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że upomnienia w przedmiotowej sprawie zostały doręczone zobowiązanemu w sposób prawidłowy.
Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
• wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku,
• odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej,
• określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy,
• błąd co do osoby zobowiązanego,
• niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,
• niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego,
• brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1,
• zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,
• prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny,
• nie spełnienie wymogów określonych w art. 27.
Organ odwoławczy wskazał, iż powstanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej ma cechy charakterystyczne powstania zobowiązania podatkowego z mocy ustawy. Każdy kto znajdzie się w sytuacji określonej przez przepis rangi ustawowej - art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - czyli parkuje pojazd samochodowy na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, jest obowiązany do ponoszenia opłat. Obowiązek taki wynika wprost z ustawy a jego konkretyzacja nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast sam pobór i dokonanie obliczenia następuje w drodze czynności materialno - technicznej. Obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej następuje z chwilą zaistnienia zdarzenia, w tym wypadku parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania.
Inaczej natomiast zdaniem organu wygląda sytuacja w zakresie pobierania kar pieniężnych (opłaty dodatkowej) za brak opłacenia miejsca parkowania. W tej sytuacji należy przyjąć pogląd, że wymierzenie opłaty dodatkowej następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej i obowiązek ten nie powstaje z mocy samego prawa (ustawy). W przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje zasada, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym do kar pieniężnych, jeżeli wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisów prawa. Kary pieniężne z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach nie są nakładane w drodze decyzji lub postanowienia, a także wbrew stanowisku wierzyciela, obowiązek ich zapłacenia nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa, ponieważ treść przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie obliguje wprost kierowców do wnoszenia kar pieniężnych, a jedynie przewiduje ich pobieranie przez właściwe organy w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłat za parkowanie. Tak sformułowany przepis wskazuje zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., że obowiązek uiszczania kar pieniężnych nie został ustanowiony wprost w przepisach prawa, lecz powstaje dopiero z momentem nałożenia kary przez zarząd drogi, po uprzednim ustaleniu, iż opłata za parkowanie nie została wniesiona.
Organ odwoławczy podkreślił, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie tego obowiązku z mocy prawa, musiałby zamieścić w ustawie wyraźny przepis nakładający taki obowiązek na kierowców, analogiczny do obecnego art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym korzystający z drogi publicznej obowiązany jest do ponoszenia opłat za parkowanie. Obowiązek wnoszenia płat za parkowanie pojazdów dotyczy osób korzystających z dróg publicznych, a więc nie tylko właścicieli pojazdów, ale także innych jej użytkowników. Jeżeli zatem adresat obowiązku zapłaty kary pieniężnej zostaje ustalony dopiero po dokonaniu czynności wyjaśniających przez organ kontrolny, twierdzenie, iż wspomniany obowiązek powstaje z mocy prawa jest nieuprawniony i w rezultacie czego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało, że rozpatrując zażalenie Zbigniewa B. uwzględniło stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2005r. sygn. akt II SA/Bd 754/04.
W odpowiedzi na przedmiotowe rozstrzygnięcie Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich Komunikacji Publicznej pismem z dnia [...] 2005r. zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w B. z wnioskiem o zbadanie legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [..] 2005r. Nr [...] oraz o złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w celu uchylenia w/w postanowienia w całości lub stwierdzenia jego nieważności.
Pismem z dnia [..] 2006r. Prokurator Okręgowy w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy na przedmiotowe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Powyższemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej za brak opłacenia miejsca parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w obszarze płatnego parkowania i jej wymierzenie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej i tym samym nie powstaje z mocy samego prawa (ustawy), a tym samym stwierdzenie nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez Zbigniewa B., która podlegałaby egzekucji.
W uzasadnieniu przedmiotowej skargi Prokurator Okręgowy wskazał, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczące wykładni przedmiotowej normy prawnej pozostaje w sprzeczności zarówno ze stanowiskiem doktryny jak również judykatury, czego przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt FSK 2580/04. W oparciu o przedmiotowy wyrok Prokurator Okręgowy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej powstał z mocy samego prawa. Ponadto podniósł, że kwestionuje zaskarżone postanowienie, bowiem oparte jest ono na założeniu o konieczności poprzedzenia pobrania opłaty dodatkowej wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 1999r. sygn. akt IV SA 2546/098 stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Zdaniem Sądu decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienie w formie decyzji prawo nie przewiduje jest decyzją wadliwą, jako wydana bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem należy stwierdzić, że narusza ono prawo.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy egzekucja opłat dodatkowych może być prowadzona bezpośrednio na podstawie przepisów prawa, czy też konieczne jest w tym zakresie wydanie decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu kwestionowany obowiązek zapłaty kary pieniężnej wynika z przepisów prawa.
Z treści art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej, a także inne należności pieniężne, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.
Artykuł 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.
Z powyższego przepisu wynika, iż z uwagi na źródło powstania, obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej można podzielić na takie, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów oraz obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Ten ostatni przypadek odnosi się do sytuacji, gdy obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, bez potrzeby ich konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego.
Przepisy prawa, z których wynikają bezpośrednio obowiązki to przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art.87 - 94 Konstytucji RP. Akty powszechnie obowiązującego prawa charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, instytucji i organizacji publicznych i prywatnych. Powszechność obowiązywania ma więc charakter podmiotowy, bez względu na jego zakres przestrzenny - obszar całego państwa czy też obszar działania organów stanowiących prawo miejscowe (por. Konstytycje Rzeczpospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku pod red. J. Bocia Wrocław 1998, s.155-156).
Zgodnie z art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa są m.in: ustawy oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji, stanowiący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawi i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Z treści art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika, iż korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.
Natomiast art. 13f cyt. ustawy stanowi, iż za nieuiszczenie opłat o których mowa wyżej pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi.
W dniu [...] 2003r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Województwa [..] Nr [..], poz.[..] ze zm.).W W rozdziale 3 tej uchwały zatytułowanym "Sankcje za niewłaściwe parkowanie w SPP" w §13 postanowiono, że za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł. Opłatę dodatkową pobiera się w przypadku stwierdzenia, że w pojeździe nie wyłożono ważnego biletu, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania w SPP bez opłaty. Zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia kontroler SPP i umieszcza je za wycieraczką samochodu. Opłatę dodatkową uiszcza się w biurze SPP lub przelewem na konto Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. W przypadku uiszczenia opłaty dodatkowej w biurze SPP, w dniu wystawienia zawiadomienia lub w najbliższym dniu roboczym po tym dniu – opłatę pobiera się w wysokości 30 zł.
Zdaniem Sądu analiza powyższych regulacji wskazuje, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej uregulowany jest bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wszystkie istotne elementy tego obowiązku zostały określone w tych przepisach. Określono w nich adresata obowiązku (korzystający z drogi publicznej w zakresie parkowania w strefie płatnego parkowania), zachowanie skutkujące uiszczeniem kary (nieuiszcznie opłaty za parkowanie), podmiot uprawniony do pobierania opłaty dodatkowej (zarząd drogi lub zarządca drogi), a także wysokość opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych).
Ze wskazanych uregulowań nie wynika, aby wymiaru kary za nieuiszczanie opłat dokonywano w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Przepisy nie zawierają procedur, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Obowiązek na korzystających z dróg publicznych został nałożony bezpośrednio na podstawie przepisu prawa i podlega egzekucji na podstawie art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy publiczne mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Należy zauważyć, że podobny pogląd w tej sprawie wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., I SA/Bd 257/04 oraz NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., FSK 2580/04. Wprawdzie wyroki te zapadły na podstawie stanu prawnego obowiązującego przed dniem 24 listopada 2003 r., jednakże w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zachowały aktualności także pod rządami obecnie obowiązujących przepisów.
Z tych przyczyn w ocenie Sądu naruszony został art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.