I GSK 876/25

I GSK 876/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Go 225/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-03-20
I GZ 392/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-05
I SA/Go 226/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-03-20
I GZ 397/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Go 225/24 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 13 maja 2023 r. nr 9004-2024-0033 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz M. Ż. kwotę 6495 (sześć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Go 225/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M.Ż. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej Dyrektor OR ARiMR) z dnia 13 maja 2024 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 22 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ww. wniosku wyniosła 47,30 ha, w tym 39,28 ha do płatności do powierzchni upraw lnu.
Decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nr 0077-2020-001087 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. (dalej organ I instancji) przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Środki finansowe z tytułu płatności LN wypłacone zostały w dniach 19 listopada 2019 r. oraz 8 kwietnia 2020 r.
Dyrektor OR ARiMR decyzją z 23 marca 2022 r. o nr 9004-2022-0001/SN.OB, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji z 11 marca 2020 r. nr 0077-2020-001087 uznając, że przyznanie płatności LN do działki, na której znajduje się uprawa dwugatunkowa tj. len oleisty wraz z rzodkwią oleistą narusza przepisy art. 15 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1775, dalej zwana: ustawą o płatnościach). Powyższa decyzja nie była przedmiotem zaskarżenia do organu wyższej instancji.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. decyzją z 10 października 2022 r. o nr 0076-2022-000726 odmówił skarżącej przyznania płatności LN oraz w tym zakresie nałożył kwotę potrąceń w wysokości 22 355,82 zł a także przyznał, po zastosowaniu współczynnika korygującego: - płatność JPO w wysokości 22 055,17 zł; - płatność PZZ w wysokości 14 802,27 zł; - płatność RDST w wysokości 4 937,73 zł. Ponadto mocą ww. decyzji przyznano zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 461,95 zł. W następstwie rozpoznania odwołania, Dyrektor OR ARiMR decyzją z 4 maja 2023 r. nr 9004-2022-000279 orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia 4 maja 2023 r. Organ wywiódł skargę kasacyjną od tego wyroku do NSA.
Jednocześnie organ I instancji w dniu 2 października 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne wobec skarżącej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powodem wszczęcia postępowania był fakt, że wnioskodawczyni wypłacano płatność LN w kwocie 22 078,93 zł na mocy wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji nr 0077-2020-001087 z dnia 11 marca 2020 r. Natomiast z decyzji organu I instancji z dnia 10 października 2022 r. wynika, że odmówiono wnioskodawczyni przyznania płatności LN. Tym samym organ I instancji uznał, iż kwota płatności LN w wysokości 22 078,93 zł (różnica pomiędzy kwotą wypłaconą w oparciu o decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego (z dnia 11 marca 2020 r. nr 0077-2020-001087), a kwotą wynikającą z decyzji z dnia 10 października 2022 r. nr 0076-2022-000726) wypłacona skarżącej jest kwotą pobraną w nadmiernej wysokości, a wypłacone środki finansowe strona powinna zwrócić. W konsekwencji, decyzją z 9 lutego 2024 r. nr 0076-2022-002366 organ I instancji ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ww. wysokości.
W wyniku rozpoznania odwołania, w którym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie związania wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt I SA/Go 280/23, Dyrektor OR ARiMR decyzją z 13 maja 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego z 11 marca 2020 r. o nr 0077-2020-001087 sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzenie jej nieważności. Natomiast po ponownej weryfikacji wniosku, w dniu 10 października 2022 r. wydano stronie decyzję o nr 0076-2022-000726 w sprawie przyznania płatności na rok 2019, w której odmówiono przyznania płatności LN na rok 2019. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja ta jest ostateczna i w żadnym przypadku (tzn. ani przez organ odwoławczy ani sąd administracyjny) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym podzielił stanowisko organu I instancji, że część wypłaconych środków finansowych z tytułu płatności na rok 2019 (konkretnie płatność LN) została pobrana przez skarżącą nienależnie, a zatem konieczne było rozstrzygnięcie o ustaleniu jej zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maj 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199; dalej: ustawa o Agencji). Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności za rok 2019 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od tego, w ramach którego przyznano płatności w kwocie mniejszej niż pierwotnie wypłacona.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę skarżącej na ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR stwierdził, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kwota płatności, wypłacona na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona po wypłacie środków, jest kwotą pobraną nienależnie, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w sytuacji gdy nie zostało jeszcze zakończone postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie tej płatności. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Tym niemniej, organy obu instancji, udzieliły takiej samej odpowiedzi posługując się częściowo nieprawidłową argumentacją, bowiem pełnomocnik strony skarżącej słusznie zwrócił uwagę, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że decyzja z dnia 10 października 2022 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznająca m.in. płatność LN na rok 2019 w kwocie mniejszej niż przyznana i wypłacona na mocy pierwotnej decyzji z dnia 11 marca 2020 r. nr 0077-2020-001087 jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 10 października 2022 r. strona skarżąca złożyła odwołanie i z uwagi na uchylenie decyzji organu odwoławczego przez sąd prawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23, nie zostało ono rozpoznane do dnia wydania niniejszego wyroku. Nie można uznać, że w sprawie wydano ostateczną decyzję rozpoznającą wniosek skarżącej o przyznanie płatności.
Odwołując się do treści art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji sąd pierwszej instancji przyjął, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków występuje m.in. wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego (np. wyroki NSA z: 20.06.2017 r. sygn. akt II GSK 3745/15, 27.09.2017 r. sygn. akt II GSK 1302/17, z 17.11.2017 sygn. akt II GSK 308/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jedyną podstawą wypłaty pomocy w postaci płatności była decyzja administracyjna o przyznaniu płatności, tj. decyzja z dnia 11 marca 2020 r. nr 0077-2020-001087. Decyzja ta została jednak prawomocnie, z mocą wsteczną, wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją nr 9004-2022-0001/SN.OB. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym nie ma decyzji, która stanowiła podstawę do wypłaty skarżącej w dniach 19 listopada 2019 r. oraz 8 kwietnia 2020 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym środki te należy uznać za pobrane pomimo tego, że płatność nie została przyznana. W ocenie sądu pierwszej instancji środki te należy uznać za pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa, polegającego na ich wypłacie, pomimo nieprzyznania płatności. Dla konieczności uznania płatności za pobraną nienależnie, bez znaczenia pozostaje kwestia tego czy wypłata nastąpiła w sytuacji gdy: strona w ogóle nie wystąpiła o przyznanie płatności, decyzja przyznająca płatność została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy też wniosek o przyznanie płatności nie został jeszcze ostatecznie rozpoznany. Istotne jest to, że środki te były nienależne z uwagi na brak podstawy prawnej. Ma zatem do nich zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w brzmieniu istotnym w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że w ostatniej z wyżej wymienionych sytuacji organ może wydać decyzję w przedmiocie zwrotu środków, przed zakończeniem postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Przyszłe i niepewne zdarzenie w postaci wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, nie uzasadnia możliwości dysponowania przez bliżej nieokreślony czas nienależnymi albo jeszcze nienależnymi środkami publicznymi, tym bardziej, że możliwość dochodzenia ich zwrotu ograniczona jest terminem przedawnienia. Dopiero po wydaniu decyzji przyznającej płatność, akt ten będzie podstawą do jej wypłaty, sprecyzowanej co do rodzaju i wysokości. Z uwagi na powyższe za niezasadne należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR.
Zdaniem sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23 sąd odniósł się do kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tj. tego czy zgromadzone w sprawie dowody są wystarczającego do uznania, że jest ona nienależna. Orzeczenie to nie dotyczyło jednak tego, czy płatność wypłacona na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego jest płatnością pobraną nienależnie. Tym samym wyrażona we wspomnianym wyroku ocena prawna nie wiązała organów w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie innych przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w zakresie, w jakim powołany przepis stanowi o związaniu organu wyrokiem tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt: I SA/Go 280/23, którym uchylono w całości decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 4 maja 2023 r. nr 9004-2022-0279 w sprawie przyznania w zmniejszonej wysokości płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019;
b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199; dalej: ustawa o Agencji) poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji oceny przez organ, że część środków finansowych z tytułu płatności do powierzchni upraw lnu (dalej: płatność LN) na rok 2019 została pobrana przez skarżącą kasacyjnie w nadmiernej wysokości i w konsekwencji konieczność ustalenia zwrotu płatności pobranych przez skarżącą kasacyjnie na rok 2019 na mocy decyzji nr 0077-2020-001087 wyeliminowanej z obrotu prawnego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., ewentualnie w razie uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez NSA. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarżąca oparła zarzuty skargi kasacyjnej jedynie na postawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a czyli naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie, na etapie skargi kasacyjnej, sprowadzała się do dwóch kwestii – czy organy ARiMR a w konsekwencji również sąd pierwszej instancji były związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23, wydanym w przedmiocie oceny legalności decyzji Dyrektora OR ARiMR w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok (zarzut z pkt a petitum skargi kasacyjnej) oraz czy organy, w przeprowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR postępowaniu zwrotowym prawidłowo wykazały, że skarżąca pobrała płatności w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji zachodziły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji (zarzut z pkt b petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, CBOSA).
Wskazać przede wszystkim należy, że płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych.
Mając powyższe na względzie, nie można zgodzić się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie organy jak i sąd pierwszej instancji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23 zapadł w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 r., a zatem w odrębnym postępowaniu niż niniejsze. Tym samym ocena prawna wyrażona w ww. orzeczeniu nie wiązała na podstawie art. 153 p.p.s.a. organów jak i sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, co w konsekwencji oznacza, że zarzut podniesiony w pkt a petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.
Zasadny okazał się natomiast drugi z zarzutów procesowych – naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji.
W świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżącej została przyznana i wypłacona płatność na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. z 11 marca 2020 r. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji Dyrektora OR ARiMR z 23 marca 2022 r. stwierdzającej jej nieważność jako rażąco naruszającej prawo. Następnie nieostateczną decyzją organu I instancji z 10 października 2022 r. przyznano skarżącej wnioskowaną płatność pomniejszoną o kwotę 22 078,93 zł. Na tej podstawie, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organ I instancji decyzją z 9 lutego 2024 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 22 078,93 zł, zaś Dyrektor OR ARiMR decyzją z 13 maja 2024 r. utrzymał ją w mocy. Co istotne w uzasadnieniu wydanych decyzji organy ARiMR nie przeprowadziły własnych ustaleń odnoszących się do płatności pobranych w wysokości wyższej od należnej, opierając się w tym zakresie na ostatecznej (w ich ocenie) decyzji organu I instancji z 10 października 2022 r.
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że skoro w obrocie prawnym nie mamy decyzji przyznającej płatność, wypłacone skarżącej w dniach 19 listopada 2019 r. i 8 kwietnia 2020 r. środki należy uznać za pobrane nienależnie. Błędnie jednak przyjął sąd pierwszej instancji, że powyższe jest wystarczające do wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, uznając że w przeprowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji postępowaniu zwrotowym organy ARiMR prawidłowo określiły kwotę płatności pobranych przez skarżącą w wysokości wyższej od należnej. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem tego postępowania jest nie tylko ustalenie czy doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania płatności ale również określenie wysokości nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.
Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Tak więc sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.
Niewątpliwie, skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z płatnościami pobranymi nienależnie (na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z 11 marca 2020 r.) istnieje możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu takich płatności, jednakże obowiązkiem organu w tak prowadzonym postępowaniu jest bezsporne ustalenie jaka kwota płatności jest należna skarżącej a jaka nie. Przy braku ostatecznej decyzji przyznającej płatność jest to znacznie utrudnione, a wręcz niemożliwe. Brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji przyznającej płatność nie pozwala na określenie jaka część wypłaconych skarżącej płatności jest nienależna. W niniejszej sprawie organy ARiMR ustalając wysokość nienależnie pobranej płatności, na co prawidłowo zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, oparły się na decyzji organu I instancji z 10 października 2022 r. przyznającej skarżącej płatność pomniejszoną o kwotę 22 078,93 zł, która to decyzja nie była ostateczna a zatem nie mogła stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Oznacza to, że w istocie w sprawie nie wiemy jaka część wypłaconej skarżącej płatności jest należna a jaka nienależna, nie można zatem określić jej wysokości. Zgodzić się zatem należało ze skarżącą, że zaskarżona decyzja Dyrektora OR ARiMR była przedwczesna, bowiem na podstawie akt sprawy nie można ustalić dlaczego akurat kwota 22 078,93 zł została uznana przez organ za pobraną przez skarżącą w wysokości wyższej od należnej.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor OR ARiMR powinien, biorąc pod uwagę zawartą powyżej ocenę prawną, jednoznacznie i w sposób niewątpliwy ustalić jaka kwota płatności jest należna skarżącej. Ta powinna wynikać z ostatecznej decyzji przyznającej płatność skarżącej, bowiem to właśnie decyzja przyznająca płatność stanowi podstawę prawną do wypłaty beneficjentowi należnej płatności.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Ponieważ zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi skarżącej na zaskarżoną decyzję, skarga została uznana za zasadną, co skutkowało jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia 13 maja 2024 r. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego opiera się o treść art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. na które złożył się wpis od skargi (663 zł), wpis od skargi kasacyjnej (332 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia do wyroku oddalającego skargę (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego za reprezentowanie skarżącej przed sądem pierwszej instancji (3600 zł) oraz w postępowaniu kasacyjnym (1800 zł).