I SA/Bd 295/11

I SA/Bd 295/11 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2011-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Izabela Najda-Ossowska
Leszek Kleczkowski
Zdzisław Pietrasik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
24 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Uzasadnienie
I SA/Bd 295/11
UZASADNIENIE
Pismem z dnia [...] września 2010 r. K. Ż. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. o umorzenie należności z tytułu składek motywując go trudną sytuacją osobistą i materialną.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne z tytułu odsetek za zwłokę za okres od [...]/2009 r. do [...]/2010 r. w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne z tytułu odsetek za zwłokę za okresy od [...]/2009 r. do [...]/2009 r. oraz od [...]/2010 r. do [...]/2010 r. w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu odsetek za zwłokę za okresy od [...]/2009 r. do [...]/2009 r. oraz od [...]/2010 r. do [...]/2010 r. w łącznej kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał na brak wystąpienia stanu całkowitej nieściągalności, a ponadto możliwość zawarcia umowy ratalnej obejmującej całe zadłużenia oraz odsetki za zwłokę dostosowane do możliwości płatniczych skarżącego. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Wskazano ponadto, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ wskazał także, iż decyzja w sprawie odmowy umorzenia zaległości oparta została na uznaniu administracyjnym.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że sytuacja finansowa i zawodowa, w jakiej się znajduje zagraża jej dalszej egzystencji. Równocześnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o umożliwienie spłaty należności w wysokości [...] zł w ratach, prośbę motywując brakiem środków finansowych na uregulowanie należności jednorazowo.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 powołanej ustawy istnieje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w sytuacjach określonych w tym przepisie, przy czym zasadniczą przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku dłużnika jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności. Jednocześnie, organ ponownie wskazał na treść przepisu art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy, zgodnie z treścią którego w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. W nawiązaniu do tego przepisu Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365 ze zm.) sprecyzował sytuacje uzasadniające umorzenie należności (§ 3 ust. 1). Organ wskazał także, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z zapisem art. 32 wspomnianej ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.
Organ rozpatrując przedstawione przez stronę argumenty pod kątem przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi - prowadzona jest skuteczna egzekucja z rachunku bankowego, a także istnieje możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Zatem nie znajduje tu zastosowanie zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 - bowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Organ wskazał, iż zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają, co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ich umorzenie zaś stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi.
Istotne znaczenie ma tutaj również to (podobnie jak w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.), że pobór odsetek za zwłokę, oprócz funkcji sankcyjnej stanowi również rekompensatę, wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą, opłacania składek. Tym samym, umorzenie odsetek za zwłokę, naruszałoby zasadę równego traktowania wszystkich płatników składek i przeczyłoby ochronie interesu ubezpieczonych. Co więcej, z postanowień art. 23 ust. 1 powołanej ustawy wynika obowiązek uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę - naliczonymi na zasadach i w wysokości określonej w ustawie – Ordynacja podatkowa. Natomiast Zakład zobowiązany jest rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2008 nr 78 poz. 465) do rozliczenia wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności (również tych nie uwzględniających odsetek za zwłokę) proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę.
Organ podniósł, iż z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kierując się uzyskiwanymi przez stronę dochodami należałoby przyjąć, że konkretyzuje się tutaj przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Jednakże podkreślić należy, że strona złożyła wniosek o układ ratalny, w świetle czego nie można wykluczyć spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości, by nie stanowiło to nadmiernego obciążenia budżetu domowego. Organ wskazał również, iż regulowanie zobowiązań publicznoprawnych jest priorytetowe. Zobowiązania publicznoprawne są ponadto uprzywilejowane przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi i jako takie powinny być spłacane w pierwszej kolejności.
Ponadto, podkreślenia wymaga to, że organ rentowy przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z przesłanek umorzenia nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, że decyzja co do umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Istota uznania w tym przypadku polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów; co oznacza, że organ może, lecz nie musi tego dokonać. Zakład ma zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia.
W ocenie organu w tak ustalonym stanie faktycznym nie wystąpiły również przesłanki do umorzenia należności zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a powoływanej już ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sytuacja finansowa skarżącego pozwala na spłatę zadłużenia w ratach dostosowanych do możliwości płatniczych zobowiązanego.
Na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze kierowanej do Sądu skarżąca wskazała, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych bezprawnie dokonał egzekucji należności z jej konta bankowego i kont klientów doprowadzając firmę do bankructwa. Wskazuje także, że organ łamie przepisy prawa. Ponadto skarżąca zarzuca, iż w decyzji organ pominął wnoszone przez nią argumenty oraz potraktował sprawę skarżącej instrumentalnie, nie biorąc pod uwagę istotnych faktów, kwestionuje ponadto oparcie decyzji na uznaniu administracyjnym. Skarżąca podkreśla ponadto, iż organ wydał decyzję bez ponownego rozpatrzenia, na co zdaniem skarżącej wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.)
Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07).
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a.
Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny".
Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w T. A. S., znajdują się także podpisy pracowników organu: Specjalisty A. J. oraz Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów J. Sz.
W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] lutego 2011 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2010 r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. B. P. oraz pracowników organu: Specjalistę A. J., Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów J. Sz. oraz Zastępcę Dyrektora A. S. Zatem, jak wynika z akt sprawy całe postępowanie w sprawie po wpłynięciu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do art. 10 K.p.a., skierowane do skarżącej z dnia [...] stycznia 2011 r.) prowadzili pracownicy, którzy brali udział przy wydaniu decyzji I instancji, m.in. Specjalista A. J., a tym samym na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.