I SA/Bd 286/24

I SA/Bd 286/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Ziołek
Tomasz Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 5, art. 252 ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 lutego 2024 r. nr SKO-92-468/23 w przedmiocie określenia kwoty dotacji nienależnie pobranej oraz pobranej w nadmiernej wysokości podlegających zwrotowi oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa [...] (dalej także Marszałek) orzekł, że kwota dotacji w wysokości [...] zł pobrana w nadmiernej wysokości przez [...] R. P. w J. (dalej także: Skarżący, Strona, Przedsiębiorca, przewoźnik) za okres od 1 stycznia do [...] r. oraz kwota dotacji w wysokości [...] zł pobrana nienależnie przez Stronę za okres od 1 stycznia do [...] r. podlega zwrotowi na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Przedsiębiorca realizował w 2018 r. usługi w postaci zbiorowego przewozu osób. Za świadczone usługi pobrał dotację do przewozów pasażerskich w komunikacji regularnej z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych. Kwota dotacji z tego tytułu wynosiła w 2018 r. [...] zł. W toku analizy biletów przedstawionych do rozliczeń celem otrzymania dotacji ujawniono sprzedaż biletów sprzedanych z ulgą ustawową obliczana od cen biletów niezgodnych z obowiązującymi cennikami. Organ wskazał, że dopłatami mogą być objęte wyłącznie bilety sprzedawane zgodnie z obowiązującymi cennikami zgłoszonymi organowi wydającemu zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W ocenie organu, skoro rzeczywista zapłata za bilety dokonywana była mniejsza niż wartość określona w cennikach nie sposób uznać, że sprzedaż następowała "według cen zgodnych z obowiązującymi cennikami". Kontrola przeprowadzona u przewoźnika wykazała, że sprzedawał on imienne bilety miesięczne ulgowe po cenach innych niż ceny określone w cenniku stanowiącym załącznik do umowy o udzielenie dotacji. Przewoźnik pobierając inną wartość za bilety miesięczne ulgowe niż w cenniku nie spełniał przesłanki ustawowej i nie był uprawniony do otrzymania dopłat do sprzedanych biletów. W konsekwencji otrzymane przez przewoźnika dopłaty uznać należy za udzielone bez podstawy prawnej, a więc nienależne. Ponadto w kontrolowanym okresie stwierdzono, że przewoźnik otrzymywał dopłaty do biletów jednorazowych, których sprzedaż była pozorna oraz biletów jednorazowych sprzedanych z ulgą ustawową obliczoną od zawyżonych cen biletów normalnych. Pozorna sprzedaż biletów dotyczyła biletów z ulgą ustawową. Organ ustalił, że w rzeczywistości nie było podróżujących, dla których sprzedawane były bilety, a usług nie wykonano. Zaewidencjonowanie przedmiotowej sprzedaży na bileterkach miało na celu jedynie uzyskanie dotacji z budżetu państwa do utraconych wpływów z tytułu honorowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów pasażerskich. Takie działanie przewoźnika doprowadziło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Organ w zakresie ustalonego stanu faktycznego wskazał na wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt II K 125/21, którym uznano R. P. za winnego przedłożenia nierzetelnego zestawienia sprzedaży biletów z ulgami ustawowymi w celu uzyskania dotacji z budżetu państwa. Wskazanym wyrokiem sąd zobowiązał Stronę do naprawienia szkody na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. przez zapłatę kwoty [...]zł.
W odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO, Kolegium, organ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że przewoźnik zawarł z Samorządem Województwa [...] umowę, w której określono zasady przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerów. Na podstawie umowy z dnia [...] r. przewoźnik mógł dochodzić dopłat na pokrycie strat poniesionych w wyniku sprzedaży biletów w komunikacji publicznej osobom uprawnionym do ulg ustawowych odpowiednio w roku 2018. Przewoźnik posiadał zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oraz stosował kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych. W umowie (§ 6 pkt 1) wskazano, że kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Umowa określa również sposób wyliczenia dopłaty. W aktach sprawy znajdują się cenniki, które przewoźnik stosował na trasach obsługiwanych w ramach wykonywanych przez niego przewozów regularnych tj. linii [...] oraz [...]. W cennikach przewoźnik podał cenę biletów jednorazowych oraz biletów miesięcznych. W cennikach zawarta została informacja o uprawnieniach do zakupów biletów ulgowych przez osoby uprawnione na podstawie ustawy z dnia [...] r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o ulgach handlowych przysługujących dzieciom, młodzieży i studentom. Cena biletu miesięcznego normalnego, w zależności od długości trasy, wynosiła od [...] zł do [...] zł, a cena biletu jednorazowego normalnego wynosiła od [...] zł do [...] zł. Dla linii [...] przez [...] cena biletu miesięcznego normalnego wynosiła od [...] zł do [...] zł, a cena biletu normalnego jednorazowego od [...] zł do [...] zł. Przywołane ceny stanowić powinny podstawę do określania ceny biletów z ulgami ustawowymi, które kupowane były przez osoby uprawnione.
Organ podał, że w sprawozdaniu z audytu, które włączone zostało do akt sprawy przez organ I instancji, wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że przewoźnik dokonywał sprzedaży biletów miesięcznych niezgodnie z obowiązującym cennikiem. Dotyczy to sytuacji, gdy cena biletu z ulgą ustawową powiększona o wartość dotacji, przyznaje na pokrycie strat z tego tytułu, nie odpowiada określonej w cenniku cenie biletu normalnego. W aktach sprawy, układzie tabelarycznym, przedstawiono zestawienie sprzedanych biletów miesięcznych, których cena przy uwzględnieniu przyznanej dotacji nie odpowiadała cenie biletu miesięcznego wynikającej z cennika. Bez znaczenie przy tym jest, czy cena biletu została zawyżona czy też zaniżona, ze szkodą dla przewoźnika. Z punktu widzenia odpowiedzialności za pobranie nienależnej dotacji jest to okoliczność prawnie indyferentna. W tym kontekście nie można przyjąć, że złożone przez przewoźnika wyjaśnienia powstałych rozbieżności między cenami biletów w cenniku, a faktyczną ceną sprzedaży zasługują na uwzględnienie. Na przewoźniku ciąży obowiązek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu sprzedaży, w szczególności poinstruowania kierowców dokonujących sprzedaży biletów o zasadach obowiązujących przy czynnościach tego rodzaju, jak również wykorzystywanie sprzętu i oprogramowania, które zapewni Przedsiębiorcy działanie zgodne z prawem.
Organ wskazując na okoliczność, że promocja cenowa wprowadzona przez przewoźnika dotyczyła mieszkańców powiatu inowrocławskiego oraz mając na uwadze, że kursy na wskazanych wyżej liniach odbywały się w granicach powiatu uznał, że promocją objęci byli wszyscy pasażerowie korzystający z usług przewoźnika. Potwierdzają to liczby sprzedanych biletów w poszczególnych miesiącach. W sytuacji, gdy wprowadzona przez przewoźnika ulga handlowa doprowadziła do tego, że wśród sprzedanych biletów normalnych dominowały bilety z ulgą handlową (promocja kwotowa), uznać należy, że doszło do zmiany cennika, w związku z czym również cena biletów ulgowych obliczana powinna być od ceny biletów normalnych sprzedawanych z promocją cenową.
Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, iż w 2018 roku przewoźnik sprzedawał bilety niezgodnie z obowiązującym cennikiem - dotyczy to zarówno biletów miesięcznych jak i biletów jednorazowych. Okoliczność ta wynika zarówno z audytu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w B. jak i analizy przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników organu I instancji. W ocenie organu, takie działanie Strony doprowadziło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w wyniku przyjęcia nieprawidłowej podstawy do obliczania ulg ustawowych. Przepis art. 8a ust. 3 ustawy z dnia [...] r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego – dalej: "u.u.u.p." – stanowiąc, iż kwotę dotacji stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi, zakłada, że podstawą obliczenia ulgi powinna być normalna cena biletu, za jaką osoba nieuprawniona do ulg korzysta z usług przewoźnika. Zdaniem organu, dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest kwota będąca różnicą pomiędzy kwotą pobranej dotacji a kwotą dotacji obliczonej na podstawie ceny tańszego biletu faktycznie stosowanego przez Stronę.
W ocenie organu odwoławczego, w toku postępowania wykazano, w sposób niebudzący wątpliwości, że przewoźnik dopuścił się pozornej sprzedaży biletów z ulgą ustawową. Zarówno zgromadzone sprawie dowody - zeznania kierowców w postępowaniu audytowym oraz sporządzone na potrzeby niniejszej sprawy zestawienia potwierdzają powyższą tezę. Z zeznań kierowców realizujących przewozy na liniach obsługiwanych przez przewoźnika wynika, że praktycznie niemożliwa jest sprzedaż biletów w seriach, przy zachowaniu obowiązku sprawdzenia dokumentu uprawniającego do ulgi, nabicia biletu na bileterkę, skasowania należności i wydania biletu. Kierowcy stwierdzili również, że w trakcie wykonywania kursów nie zdarzały się sytuacje, aby jednorazowo w przejazdu korzystało kilkadziesiąt osób uprawnionych do korzystania z biletów z ulgą ustawową. Zeznania kierowców były spójne i nie sposób odmówić im waloru wiarygodności. Ponadto o pozorności dokonywanych czynności świadczyć może fakt, że każdorazowo sprzedaż serii biletów z ulgą ustawową rejestrowana była przy użyciu jednej bileterki, jak również to, że sprzedaż biletów w seriach miała miejsce, w znacznej części, w przejazdach relacji I. ul. [...] - J. ul. [...] i J. ul. [...] - I. ul. [...].
Końcowo organ odniósł się do kwestii przedawnienia wskazują, że w sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania z tytułu dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, gdyż organ I instancji, stosownie do treści art. 70 § 1 pkt 1 w zw. z art. 70c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, pismem z dnia [...] r. zawiadomił Stronę o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z uwagi na wszczęcia przeciwko Skarżącemu postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe.
W skardze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie:
1) art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 w zw. z ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – dalej: "u.f.p." – przez ich błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, że dotacje uzyskane przez przewoźnika zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości i z tego tytułu podlegają zwrotowi do budżetu, podczas gdy pobrania nienależnego lub w nadmiernej wysokości nie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a jego ocena nie doprowadziła do ustalenia, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej lub że została otrzymana przez Skarżącego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania;
2) art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowaniu działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych poprzez uwzględnienie w wydanej decyzji dokumentacji pochodzącej z niezweryfikowanych czynności kontrolnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej konsekwentnie kwestionowanych przez Skarżącego w tym sprawozdania z dnia [...] r. oraz nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia 21 kwietnia 2023 r., a także z notatek służbowych pracowników Departamentu Transportu Urzędu Marszałkowskiego przy jednoczesnym nie przeprowadzeniu żadnych czynności, o których przeprowadzenie wnioskował Skarżący, a które to czynności są niezbędne do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego oraz pomimo uprzedniego niekwestionowania przez Marszałka Województwa prawidłowości rozliczenia dotacji w toku bieżącego nadzoru - nad prawidłowością wniosków i rozliczeń - prowadzonego zgodnie z umową zawartą w dniu [...] r.;
3) art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięciu wniosków dowodowych Skarżącego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że Skarżący pobrał w nadmiernej wysokości dotację w kwocie [...]zł oraz nienależnie dotację w wysokości [...] zł opartym jedynie o dowolną ocenę co do rzekomej pozorności transakcji, która nie znajduje oparcia w dokumentacji sporządzonej w związku z rozliczeniem dotacji ani w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a wcześniej przez Marszałka Województwa;
4) art. 78 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu i nienależytym rozpoznaniu twierdzeń, oświadczeń oraz dowodów i wniosków dowodowych złożonych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego w tym w piśmie z dnia [...] r. stanowiącym zastrzeżenia i wyjaśnienia oraz wnioski dowodowe oraz w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] r., a także składanych przez Skarżącego w postępowaniu audytowym prowadzonym przez pracowników Izby Administracji Skarbowej - co do wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków, zwrócenia się do organów i instytucji o podanie informacji niezbędnych do ustalenia okoliczności związanych z wykonywaniem przez przewozu oraz dowodów z dwóch opinii biegłych to jest:
. z zakresu funkcjonowania urządzeń fiskalnych na okoliczność prawidłowości działania kas fiskalnych, przy użyciu których ewidencjonowano sprzedaż biletów indywidualnych w autobusach Skarżącego w okresie od stycznia do grudnia 2018 r. oraz
. z zakresu rachunkowości w przedmiocie prowadzonej przez Skarżącego w okresie od stycznia do grudnia 2018 r. działalności w zakresie rozliczenia wobec Urzędu Marszałkowskiego dotacji z tytułu ulg ustawowych przy sprzedaży biletów w przewozach osób oraz w zakresie prawidłowości i rzetelności wyliczeń stanowiących podstawę ustaleń zawartych w protokole z badania i analizy dokumentów z dnia [...] r. a także co do prawidłowości przyjętej przez kontrolujących metodologii rozliczenia w zakresie "bardzo krótkich" odstępów czasu stanowiących kryterium uznania, że dana sprzedaż miała być pozorna;
5) art. 81 i art. 77 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia zawarte w sprawozdaniu sporządzonym podczas postępowania audytowego prowadzonego przez inny podmiot tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w sytuacji, gdy Skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania z całokształtem tego materiału dowodowego oraz nie miał możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniach świadków w tym kierowców, a ustalenia w tym zakresie zostały przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a uprzednio przez Marszałka Województwa jako podstawę ustaleń pomimo ich konsekwentnego kwestionowania przez Skarżącego;
6) art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady legalności działania organów administracji poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarówno od strony faktycznej jak i prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz właściwe zapoznanie się z motywami działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikające z powołania się na nieprawomocne rozstrzygnięcie sądu karnego oraz niewskazanie w jaki sposób oraz na podstawie jakich konkretnie czynności dowodowych - jeżeli nie wyłącznie w oparciu o odmienne ustalenia audytujących z Izby Administracji Skarbowej uzupełnione o notatki służbowe pracowników Urzędu Marszałkowskiego - Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ustalenia kwot dotacji, które uznało za pobrane w nadmiernej wysokości i pobrane nienależnie oraz jakie kryteria dla oceny zasadności zwrotu wybranych dotacji przyjęło skoro nie zostały zakwestionowane dotacje w pełnej wysokości, w szczególności poprzez: brak podania danych co do kwot dotacji w ujęciu miesięcznym jakich przewoźnik domagał się do zwrotu i jakich kwot uzyskał, a także których dopłat dotyczących konkretnie wskazanych biletów miesięcznych i biletów indywidualnych zwrot dotacji zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji oraz niewskazanie uzasadnienia dla przyjęcia rzekomej pozorności sprzedaży biletów bez wskazania ilu i których biletów miałoby to dotyczyć, oraz w jakich okolicznościach miało dojść do rzekomej pozorności transakcji w sytuacji gdy bilety zostały sprzedane a podatek z tytułu transakcji i osiągniętego z tego tytułu przychodu został należycie przez Skarżącego uiszczony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była zasadność określenia Stronie do zwrotu wraz z odsetkami dotacji pobranej nienależnie oraz pobranej w nadmiernej wysokości za 2018 r. w kwotach odpowiednio: [...] zł oraz [...] zł.
Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy Skarżący zawarł z Województwem [...] (Województwo) umowę dotyczącą określenia zasad przekazywania w 2018 r. mu jako przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe regularne przewozy osób dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Umowa ta została zawarta w dniu [...] r. na czas określony od 1 stycznia do [...] r. Podstawą do zawarcia umowy są przepisy ustawy z dnia [...] r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Wypłaty środków dotacyjnych obwarowane są obowiązkami nałożonymi na przewoźnika umową. Obowiązki wyszczególniono w § 4 umowy, zgodnie z którym przewoźnik zobowiązał się m. in. do: przestrzegania przepisów ustawy Prawo przewozowe i ustawy o transporcie drogowym (pkt 11), poddawania się w każdym czasie kontroli prowadzonej przez upoważnionego przez Marszałka Województwa pracownika, w zakresie realizacji postanowień umowy (pkt 14). W § 7 ust. 2 umowy zastrzeżono, że dopłata przysługuje temu przewoźnikowi, który wykonał przewóz. Jednocześnie postanowieniem zawartym w § 9 ust. 6 Województwo zastrzegło prawo dokonania weryfikacji wysokości wnioskowanej dopłaty wynikającej ze złożonego przez przewoźnika wniosku o dopłatę.
Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził postępowanie w związku z audytem przeprowadzonym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi przez Skarżącego w 2018 r. przeznaczonymi na dofinansowanie do ulgowych przejazdów osób korzystających z autobusowego transportu zbiorowego.
Z ustaleń dokonanych przez organy wynika, że Skarżący w okresie objętym postępowaniem dokonywał sprzedaży imiennych biletów miesięcznych z ulgą ustawową obliczoną od cen biletów niezgodnych z obowiązującymi cennikami. Jak zasadnie wskazał organ art. 8a ust. 4 u.u.u.p. przewiduje, że uprawnienie do otrzymywania dopłat do krajowych przewozów autobusowych z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, nabywa przewoźnik, który:
1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] r. o transporcie drogowym – dalej: "u.t.d.";
2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;
3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.
Z przepisów art. 18b ust. 1 pkt 4 i 6 oraz ust. 2 pkt 4 u.t.d., odnoszących się do zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wynikają następujące reguły wykonywania takich przewozów:
. należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących;
. cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych: a) określone na podstawie odrębnych ustaw, a w szczególności ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, b) wynikających z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanowił te ulgi, ustalił z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg;
. podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów.
Zasady te zostały przez Skarżącego naruszone, bowiem nie sprzedawał on osobom fizycznym bilety niezgodnie z obowiązującymi cennikami.
Kontrola przeprowadzona u przewoźnika oraz ustalenia postępowania przeprowadzonego przez Marszałka Województwa wykazały (por. k. 544-555 akt admin.), że Skarżący sprzedawał imienne bilety miesięczne ulgowe po cenach innych niż ceny określone w cenniku stanowiącym załącznik do umowy o udzielenie dotacji. Okoliczność, że Skarżący nie skorygował ceny nominalnej biletów, a pobierał za wydane bilety opłatę niższą doprowadziła w efekcie do zmiany ceny biletów. O zmianie takiej wbrew umowie przewoźnik nie poinformował dotującego (por. § 4 pkt 7 umowy z dnia [...] r.). Zdaniem Sądu pobieranie przez przewoźnika niższych opłat za bilety od tych zawartych w cenniku stanowiącym załącznik do umowy z Województwem uzasadnia uznanie dotacji za nienależnie pobraną. Oferowanie do sprzedaży biletów w cenach innych, niższych niż te, które deklarowano w załączniku do umowy o dotację, jest bowiem działaniem niezgodnym z umową. W szczególności za taką argumentacją przemawia okoliczność, że w sytuacji praktykowania przez przewoźnika sprzedaży biletów poniżej cen taryfowych brak jest możliwości oceny skali tego zjawiska i ustalenia rzeczywistego uszczerbku w funduszach publicznych przekazanych w ramach dotacji.
Ponadto ustalono, że Skarżący oferował bilety jednorazowe normalne oraz bilety jednorazowe promocją kwotową (w cenie niższej niż bilety normalne). Jednocześnie cena biletów ulgowych była ustalana w odniesieniu do ceny biletu normalnego, w cenie których nie uwzględniano obniżki ceny wynikającej z promocji kwotowej. Organ podkreślił, że bilety z promocją kwotową były biletami dostępnymi dla każdego pasażera, a nie dla określonej kategorii klientów, którzy spełnialiby określone warunki dodatkowe. Ponadto pasażerowie nabywający bilet jednorazowy z promocją kwotową otrzymywali usługę identyczną, jak nabywający bilet normalny (bez ulgi). Jak wykazano w postępowaniu w okresie obowiązywania promocji bilety z promocją handlową stanowiły 91% wszystkich biletów ogólnodostępnych. Mając powyższe na uwadze, mając na względzie fakt, że dopłaty do biletów ulgowych stanowią swego rodzaju rekompensatę dla przewoźnika obowiązanego uwzględniać ustawowe ulgi w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego, organ prawidłowo uznał, że podstawą obliczenia kwoty dopłat do biletów ulgowych powinna być cena biletu jednorazowego z promocją kwotową.
Zgodnie z art. 8a ust. 3 u.u.u.p., kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2, stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Skarżący niewątpliwie pobrał dotację w zawyżonej kwocie. Początkowa wartość biletów winna być bowiem ustalona jako rzeczywista początkowa wartość sprzedaży.
Jednocześnie organy na podstawie analizy stwierdziły ewidencjonowanie sprzedaży biletów z ulgą ustawową w seriach (od 9 do 48 szt.), przy czym z ewidencji tych wynikało, że sprzedaż jednego biletu – w serii – trwała mniej niż 10 sekund. Z dokonanych ustaleń wynika, że sprzedaż biletów w serii miała miejsce na początku lub na końcu kursu. Z reguły odbywało się to około 30 minut po godzinie rozpoczęcia kursu. Organ zwrócił uwagę, że w seriach nie sprzedawano biletów innych niż bilety ulgowe z ulgą ustawową dla osób uprawnionych. Każda seria biletów była zaewidencjonowana tylko i wyłącznie na jednej kasie zamontowanej w autobusie. W toku analizy ustalono, że kierowca działający w imieniu przewoźnika nie mógł dokonać sprzedaży biletu z uwzględnieniem wszystkich niezbędnych czynności ("nabicie" biletu na kasę fiskalną, wydrukowanie biletu, pobranie należności, sprawdzenie dokumentów uprawniających do ulgi, wydanie ewentualnej reszty) w czasie krótszym niż 10 sekund. Z zeznań przesłuchanych kierowców (R. K., J. C., W. S., J. L., G. U., J. F.) autobusów wynika, że w 2018 r. z przewozów nie korzystały większe niż 10-osobowe grupy pasażerów z uprawnieniami do ulg ustawowych, a ponadto nie jest w rzeczywistości możliwe wykonanie wszystkich czynności związanych ze sprzedażą biletu (zwłaszcza ulgowego, co wiąże się z weryfikacją uprawnień) w czasie krótszym niż 10 sekund. Za taką oceną przemawiają też okoliczności podnoszone przez świadków, że osobami korzystającymi z ulg w przewozach są w dominującej liczbie dzieci oraz niepełnosprawni częstokroć z trudnościami w poruszaniu się (przemieszczanie się w pojeździe, zajęcie miejsca). Zasadnie zatem przyjęto, że przewoźnik zaewidencjonował sprzeda biletów, która nie miała miejsca w rzeczywistości i nie była związana z faktycznym dokonaniem przewozu.
Zarzuty skargi koncentrują się na kwestiach związanych z prawidłowością przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania. W ocenie Sądu organ zgromadził w sprawie obszerny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Prezentując logiczną, wspartą okolicznościami sprawy argumentację, organ wykazał w decyzji bezpodstawność twierdzeń Strony. Okoliczność, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest dla Skarżącego niekorzystna i odmienna od jego oczekiwań nie oznacza, że decyzja będąca przedmiotem skargi jest nieprawidłowa. Podniesiony przez Skarżącego zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. W ocenie Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Nadto Kolegium w uzasadnieniu decyzji przytoczyło zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazując na ich treść odwołało się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy. Z kolei Skarżący kwestionując dokonaną ocenę nie podważył ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydano decyzję. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wskazanych już ustaleń faktycznych, lecz stanowią polemikę z dokonaną przez organ oceną ustalonych okoliczności. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że postępowanie w sprawie określenia i zwrotu dotacji było przeprowadzone w następstwie przekazania Marszałkowi Województwa przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. sprawozdania z dnia [...] r. z przeprowadzonego audytu wykorzystania środków publicznych. W toku prowadzonego postępowania stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. (zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przy czym w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny) organ zgromadził materiał dowodowy w postaci dokumentacji zebranej w trakcie audytu włączony do akt sprawy postanowieniem z dnia [...] r., materiałów pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w I., wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia 21 kwietnia 2023 r. Zostały one jednak ocenione przez organy w sposób prawidłowy. Zgodzić się należy ze Skarżącym, że nieprawomocny wyrok sądu karnego nie wiąże organu administracji w prowadzonym postępowaniu, niemniej jednak może on podlegać ocenie organu w powiązaniu z innymi zebranymi materiałami w sprawie, co też miało w sprawie miejsce.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut oparcia się na materiałach z audytu przeprowadzonego przez inny podmiot, czyli Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w sytuacji, gdy Skarżący nie mógł się zapoznać z całokształtem materiału dowodowego oraz nie miał możliwości udziału w przesłuchaniu świadków – kierowców. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] r. Marszałek Województwa wskazał Stronie na możliwość zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz zapewnił jej realizację prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Należy jednak zauważyć, że postępowania w przedmiocie audytu w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi są prowadzone w oparciu o przepisy ustaw: z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) oraz z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W zakresie postępowania dowodowego art. 98 pkt 2 ustawy o KAS stanowi w zakresie nieregulowanym w rozdziale 2 działu V tej ustawy do audytu stosuje się odpowiednio przepisy art. 12, art. 143, art. 180-181a, art. 193a-197, art. 199 oraz działu IV rozdziałów 2, 3a, 5, 6, 9, z wyjątkiem art. 171a, oraz rozdziałów 22 i 23 Ordynacji podatkowej, a w zakresie audytu, o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2-7 - również przepisy działu IV rozdziałów 14 i 16 Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że w toku czynności audytowych nie zawiadamia się strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, a także nie wyznacza się terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Ograniczony zakres odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu podatkowym w odniesieniu do czynności audytowych przeprowadzonych przez pracowników Izby Administracji Skarbowej uzasadnionych jest tym, że nie ma ono charakteru jurysdykcyjnego, zaś sprawozdanie z audytu nie jest rozstrzygnięciem w sprawie, ale stanowi jeden z dowodów w postępowaniu w przedmiocie określenia kwoty dotacji.
Należy jednak wskazać, że w aktach sprawy znajdują się protokoły przesłuchań kierowców autobusów, które zostały ocenione przez organy w postępowaniu, co znalazło wyraz w treści uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach.
Ponadto zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Tym samym uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Uwzględnienie żądania strony zależy więc od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje wyłącznie przedłużenie postępowania czy zwiększenie kosztów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1768/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym kontekście należy wskazać, że w aktach sprawy, w tym materiałach z przeprowadzonego audytu znajdują się protokoły zeznań świadków, kierowców autobusów, a Skarżący mógł się z nimi zapoznać i do nich odnieść kwestionując ich treść i wskazując na okoliczności podważające ich prawdziwość. Ponawianie tych zeznań było zbędne.
Odnośnie innych wniosków dowodowych Marszałek Województwa w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że formułując wnioski dowodowe Strona nie wskazała jakie istotne okoliczności miały zostać wykazane przeprowadzonymi dowodami. Odnosząc się do tych wniosków należy zauważyć, że np. dowód z opinii biegłych na okoliczność serwisowania i prawidłowości funkcjonowania kas rejestrujących nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż po pierwsze w aktach znajdują się kserokopie książek serwisowych zawierających stosowne wpisy potwierdzające wykonanie czynności serwisowych nie wskazujących na wadliwe działanie urządzeń, po drugie ewidencjonowanie serii biletów ulgowych (jak wykazano 10-48 szt.) w świetle spójnych zeznań kierowców nie miało miejsca – zwłaszcza, gdyby miało w odniesieniu do jednego biletu trwać poniżej 10 sekund. Podobnie nawiązując do innych wniosków dowodowych potwierdzenie faktu realizacji przewozów grupowych przez pracowników Szkoły Podstawowej w J. nie ma związku z wykazanymi nieprawidłowościami (także w okresie wakacyjnym) i ich skalą. Ponadto trudno przyjąć, aby pracownicy szkoły podstawowej mogli się wypowiedzieć na temat ewidencjonowania sprzedaży biletów uczniom Gimnazjum w J.. Podkreślić również należy, że ewidencjonowania jednorazowych biletów dokonywali kierowcy.
Z kolei podany przez Skarżącego zakres dowodu z opinii biegłego z dziedziny rachunkowości nie wskazuje, że chodzi o uzyskanie wiadomości specjalnych z tej dziedziny prowadzących w istocie do podważenia ustaleń dokonanych w oparciu o zeznania kierowców. Dotyczy on jak wyżej wskazano ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w niniejszej sprawie np. co do odstępów czasu pomiędzy sprzedanymi biletami w seriach.
Jak zasadnie stwierdziło SKO wydając zaskarżoną decyzję Marszałek Województwa, nie odniósł się bezkrytycznie do dokumentów przekazanych przez Izbę Administracji Skarbowej w B., ale poczynił własne ustalenia dotyczące ustalenia kwoty dotacji pobranej nienależnie albo w nadmiernej wysokości. Ustalenia te zostały prawidłowo udokumentowane w postaci adnotacji w aktach sprawy w oparciu o analizy dokumentów istotnych dla sprawy (zestawienia biletów). Organ I instancji wyjaśnił różnice pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organy administracji skarbowej oraz ustaleniami wynikającymi z analizy dokumentów wykonanych przez pracowników organu zarówno w piśmie stanowiącym odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia oraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Oceny te podzielił organ odwoławczy.
Ponadto należy wskazać, że kwoty wyliczeń znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i szczegółowe rozbijanie na poszczególne okresy miesięczne w zaskarżonej decyzji Kolegium nie było potrzebne w sytuacji gdy organ ten podzielił oceny dokonane przez Marszałka Województwa, a przedmiotem sprawy jest kwota dotacji pobranej nienależnie oraz w nadmiernej wysokości w odniesieniu do roku 2018.
Wobec powyższego jako uzasadnione należy uznać stanowisko organu, że w świetle art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. miało miejsce miało miejsce pobranie dotacji w określonych kwotach nienależnie oraz w nadmiernej wysokości, co wiąże się z obowiązkiem ich zwrotu wraz z odsetkami stosownie do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.f.p.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
J. Ziołek T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz