I SA/BD 273/21

I SA/Bd 273/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /sprawozdawca/
Jarosław Szulc /przewodniczący/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1142/22 - Wyrok NSA z 2025-09-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Mrocza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Skarżąca zaskarżyła do tut. Sądu uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 2 lutego 2018 r. nr XLIII/356/2018 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkól, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Mrocza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2018, poz. 735), dalej jako: "uchwała". Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
1) w zakresie § 3 ust. 1 uchwały w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r.
o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203), dalej: "u.f.z.o.", poprzez ograniczenie prawa do otrzymania dotacji na tych uczniów placówki, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca, co jest niezgodne z art. 34 ust. 2 tej ustawy, gdyż przepis ten stanowi, że dotacja jest wypłacana na rzeczywistą liczbę uczniów, a więc na każdego ucznia będącego w danym miesiącu uczniem przedszkola, a więc także ucznia przyjętego do przedszkola i do niego uczęszczającego od innego dnia, niż pierwszy dzień roboczy danego miesiąca;
2) w zakresie § 3 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie na jednostkę obowiązku dołączenia do miesięcznej informacji o liczbie uczniów, oświadczeń rodziców lub opiekunów prawnych o ich miejscu zamieszkania, podczas gdy jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawa domagania się podania miejsca zamieszkania rodziców dzieci uczęszczających do danej placówki, a z punktu widzenia art. 51 ust. 3 ww. ustawy wystarczające jest wskazanie w miesięcznej informacji o liczbie uczniów, którzy uczniowie zamieszkują na terenie innej gminy, niż jednostka samorządu terytorialnego będąca organem dotującym, z pewnością z punktu widzenia art. 51 ust. 3 u.f.z.o. bezprzedmiotowe jest gromadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego jakichkolwiek oświadczeń od rodziców, w tym zwłaszcza, że pozostaje to niezgodne z przepisami o ochronie danych osobowych (RODO);
3) w zakresie § 3 ust. 6 uchwały, § 3 ust. 7, ust. 8 oraz ust. 9 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie na organ prowadzący szkołę lub placówkę wychowania przedszkolnego obowiązku załączenia do miesięcznej informacji o liczbie uczniów potwierdzonego za zgodność z oryginałem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, podczas gdy przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (w tym zwłaszcza art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 4 pkt 1) dają organowi dotującemu prawo do prowadzenia kontroli, w tym wglądu w dokumentację przebiegu nauczania, w tym orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, w żaden sposób jednak organ dotujący nie jest uprawniony do pozyskiwania i posiadania kopii tych dokumentów, albowiem z jednej strony w tym zakresie organ dotujący narusza przepisy o ochronie danych osobowych, z drugiej zaś strony należy mieć na uwadze, iż dokumenty te mają charakter danych wrażliwych, dotyczących konkretnego dziecka i winny być jedynie przez organ dotujący weryfikowane w ramach wglądu do dokumentacji przedszkola, a w żaden sposób nie powinny być powielane i przetwarzane w ramach Urzędu zapewniającego obsługę organu dotującego;
4) w zakresie § 4 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 4 do uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie na organ prowadzący jednostkę oświatową obowiązku rozliczenia dotacji w terminie do dnia 20 stycznia roku następnego po roku otrzymania dotacji, polegającego na wpisaniu
w tabelę wskazaną w załączniku nr 4 do uchwały wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazywanie dowodu księgowego, jego nazwy i numeru, nazwy oraz numeru dowodu zapłaty, daty zapłaty, który jest niezgodny z przepisami prawa materialnego i narusza następujące przepisy: art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 35 u.f.z.o.;
5) w zakresie § 4 ust. 6 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie, że roczne rozliczenie dotacji podlega zatwierdzeniu, podczas gdy przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przewidują instytucji "zatwierdzenia rocznego rozliczenia dotacji", a nadto przyjęcie, iż w terminie 21 dni od dnia wpływu rozliczenia, przed jego zatwierdzeniem, organ dotujący może zlecić skontrolowanie rozliczenia w całości lub w części, podczas gdy przeprowadzenie kontroli w terminie 21 dni od dnia wpływu rozliczenia chociażby z uwagi na konieczność przedłożenia upoważnienia i sporządzenia protokołu kontroli nie jest możliwe;
6) w zakresie § 4 ust. 7 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie, że na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków z dotacji, placówka oświatowa zobowiązana jest zamieścić opis o wskazanej w uchwale treści, podczas gdy uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie może nakładać obowiązku w zakresie czynienia adnotacji na dokumentach określonych adnotacji lub opisów, a ewentualna weryfikacja prawidłowości wykorzystania dotacji odbywa się poprzez wgląd w dokumentację finansową placówki, a zatem w dokumenty księgowe udostępnione przez kontrolowanego jako dokumentujące prawidłowość wykorzystania dotacji;
7) w zakresie § 5 ust. 6 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że kontroler zawiadamia placówkę oświatową
o rozpoczęciu kontroli nie później niż na 7 dni przed terminem jej rozpoczęcia, podczas gdy art. 36 ust. 3 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, iż kontrola może rozpocząć się po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozpoczęciu kontroli wraz
z upoważnieniem;
8) w zakresie § 5 ust. 7 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie, że organowi dotującemu przysługuje prawo do przeprowadzenia kontroli w trybie natychmiastowym, podczas gdy przepisy ustawy
o finansowaniu zadań oświatowych nie przewidują instytucji "kontroli w trybie natychmiastowym", a zatem przepis uchwały w tym zakresie pozostaje niezgodny z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który stanowi, że kontrola może rozpocząć się po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozpoczęciu kontroli wraz z upoważnieniem;
9) w zakresie § 5 ust. 8 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie na kontrolowanego obowiązku zapewnienia warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz udostępnienia oddzielnego pomieszczenia, podczas gdy przepisy u.f.z.o. wskazują wyłącznie, że osoby upoważnione mają wyłącznie prawo wstępu na teren przedszkola lub szkoły (art. 36 ust. 2), w żadnym jednak zakresie nie przysługuje im prawo do zajęcia oddzielnego pomieszczenia w przedszkolu, nadto sprawne przeprowadzenie kontroli jest zadaniem kontrolujących, a nie kontrolowanego, co czyni zapis uchwały bezprzedmiotowym;
10) w zakresie § 5 ust. 9 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie, że w przypadku braku możliwości zapewnienia odpowiednich warunków w placówce, kontrolowany zobowiązany jest dostarczyć żądane przez kontrolerów dokumenty na adres wskazany przez kontrolującego
w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, iż wgląd do dokumentacji finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania w związku
z przekazaną dotacją odbywa się w placówce, a nie w siedzibie organu dotującego lub innym miejscu określonym przez organ kontrolujący, nadto należy mieć na uwadze, iż zapis uchwały powoduje, że nie jest zapewniona ochrona danych osobowych, w tym ochrona dokumentów, które stanowią tajemnicę danej jednostki systemu oświaty;
11) w zakresie § 5 ust. 13 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie, że kontroler może żądać wydania odpisów
i kserokopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane placówki oświatowe, w sytuacji gdy przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, że organowi kontrolującemu przysługuje prawo wglądu do dokumentacji finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania
w związku z przekazaną dotacją danego przedszkola lub szkoły, w żaden sposób nie dając organowi kontrolującemu uprawnienia do domagania się przekazania odpisów lub kserokopii określonych dokumentów;
12) w zakresie § 5 ust. 15 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie na kontrolowanego obowiązku sporządzania w trakcie kontroli obliczeń i zestawień, podczas gdy weryfikacja prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji pozostaje zadaniem organu kontrolującego, a zatem nie jest uprawnione przerzucanie na kontrolowanego obowiązków, jakie ma wykonać w toku kontroli organ kontrolujący, albowiem zadaniem kontrolowanego zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. jest udostępnienie wyłącznie dokumentacji przedszkola w zakresie dotyczącym prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały, § 3 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały, § 3 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, § 4 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 4 do uchwały, § 4 ust. 6 uchwały, § 4 ust. 7, § 5 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 13 oraz ust. 15 uchwały.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przytoczyła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mroczy wniosła o jej oddalenie
w całości. W uzasadnieniu wyjaśniła, że organ nadzoru w stosunku do przedmiotowej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. w dniu 12 lutego 2018 r. pod poz. 735 i weszła w życie w terminach przewidzianych w § 11 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Podstawą prawną dla uchwalenia zaskarżonej uchwały jest art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów Rada Miejska stwierdziła, że w praktyce liczbę uczniów w danym miesiącu organ prowadzący przekazuje do samorządu w formie comiesięcznej informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Forma tej informacji oraz termin i zasady jej przekazywania podlegają określeniu indywidualnie przez każdą z j.s.t. na podstawie uchwały, o której mowa w art. 38 u.f.z.o. Oznacza to, że o ile w jednej j.s.t. liczba uczniów do dotacji może być ustalona np. według stanu na pierwszy dzień roboczy każdego miesiąca i przekazywana do 7. dnia miesiąca, o tyle gdzie indziej będzie ona ustalana według stanu np. na 5. dzień danego miesiąca i przekazywana do 10. dnia miesiąca. Zdaniem organu, takie regulacje są prawidłowe i zgodne z ustawą, gdyż w art. 38 u.f.z.o. ustawodawca w tym wypadku udziela odpowiedniej delegacji jednostce samorządu terytorialnego. Organ podniósł, że także orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie wyraża stanowisko uznające swobodę regulacji dla jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu drugiego Rada podkreśliła, że art. 51 u.f.z.o. reguluje zasady pokrywania kosztów dotacji w przypadku uczniów niebędących mieszkańcami gmin dotujących przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego. W celu realizacji tych zasad konieczne jest uzyskanie przez organ dotujący informacji o miejscu zamieszkania uczniów. Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Nie ma możliwości uzyskania oświadczenia w przedmiocie miejsca zamieszkania dziecka od dziecka - ucznia danej placówki.
Odnośnie do zarzutu trzeciego Rada stwierdziła, że uregulowania zawarte
w zaskarżonych przepisach uchwały - § 3 ust. 6, 7, 8, 9 - mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej przyznanej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. do ustalenia trybu udzielania
i rozliczania dotacji. W tym zakresie organ dotujący posiada zezwolenie na przetwarzanie danych osobowych uczniów. Mieści się to w zakresie danych, który to zakres rada gminy może określić na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Składanie tych dokumentów związane jest z udzielaniem i rozliczaniem dotacji, a nie kontrolą udzielenia dotacji. Jest to uzasadnione, zważywszy na to, że środki dotacji pochodzą z budżetu gminy i powinny być wydatkowane zgodnie z celem na jaki są przekazywane.
Odnosząc się do zarzutu czwartego organ podniósł, że art. 35 ust. 1 u.f.z.o. bardzo precyzyjnie reguluje, na co mogą być wykorzystane dotacje i jest to katalog zamknięty. Przywoływany już art. 38 ust. 1 u.f.z.o., który stanowi delegację ustawową, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pozostawia ustalenie zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania. Organ zauważył, że kwestia czy zakres danych obejmować może szczegółowe wskazanie wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazanie rodzaju dokumentu, była już również przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Ocenę bardzo podobnych zapisów przeprowadził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 74/20, który przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych wojewódzkich sądów administracyjnych.
W zakresie zarzutu piątego Rada podniosła, że przewidziane w § 4 ust. 6 zatwierdzenie rocznego rozliczenia z wykorzystania dotacji jest elementem trybu udzielenia i rozliczania dotacji, który to tryb samodzielnie ma prawo uregulować organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, działając na podstawie delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Odnośnie zarzutu szóstego organ stwierdził, że zapis § 4 ust. 7 skarżonej uchwały nie narusza zasad prowadzenia ewidencji rachunkowych, jakie zostały przewidziane w innych aktach prawnych. Ustawa bowiem precyzyjnie określa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., na co mogą być wykorzystane dotacje, a organowi dotującemu przyznaje prawo kontroli. W tym zakresie organ powołał się na wyrok z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 74/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów Rada Miejska zauważyła, że wszystkie dotyczą § 5 zaskarżonej uchwały, który określa tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Podkreśliła, że § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały obejmuje swoją regulacją zupełnie inną kwestię niż art. 36 ust. 3 u.f.z.o.,
z którym rzekomo ma być sprzeczny. Zaskarżony przepis określa termin, w którym kontrolujący zawiadamia kontrolowaną placówkę oświatową o zamiarze przeprowadzenia kontroli, natomiast art. 36 ust. 3 u.f.z.o. określa termin, w jakim przedszkole bądź inna placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3. Kontrola prowadzona na podstawie przepisów u.f.z.o. nie wyczerpuje zwrócenia się o udostępnienie dokumentacji. Zdaniem Rady, Skarżąca bezpodstawnie utożsamia te pojęcia. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Podobnie w ocenie organu, zarzut dotyczący § 5 ust. 7 uchwały oparty jest na bezpodstawnym utożsamieniu pojęcia "udostępnienie dokumentacji" ze "zleceniem kontroli".
W tym kontekście, zdaniem Rady Miejskiej, nie ma podstaw do uznania za niezgodne z przepisami u.f.z.o. przepisów § 5 ust. 8, 9 i 13 zaskarżonej uchwały. Odnośnie prawa do otrzymywania kserokopii przez kontrolującego, organ powołał się na wyrok z dnia 13 listopada 2020 r. I SA/Lu 321/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W ocenie Rady, bezzasadny jest także zarzut obejmujący przepis § 5 ust. 15, jakby rada gminy nie posiadała kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do sporządzania w trakcie prowadzonej kontroli wyliczeń lub zestawień.
Zdaniem Rady Miejskiej, żaden z przywołanych powyżej zapisów uchwały, stanowiący przedmiot zarzutów Skarżącej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę wniesionej przez organ oraz podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
I. Skarga jest niezasadna. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] września 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a tym samym wniosek Skarżącej o przeprowadzenie rozprawy zdalnej nie został uwzględniony. Niemniej jednak należy podać, że Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Skarżąca z prawa do wypowiedzenia się skorzystała składając pismo nazwane "Replika do odpowiedzi na skargę".
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Nr XLIII/356/2018 Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gmina Mrocza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2018 r. poz. 735). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203). Skarżąca zarzuciła przepisom uchwały naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2, art. 35, art. 36 ust. 2-3 i art. 38 ust. 1, art. 51 ust. 3 u.f.z.o. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji. Wskazując na powyższe uchybienia i mając na uwadze postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały, § 3 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały, § 3 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, § 4 ust. 4 uchwały w zw. z załącznikiem nr 4 do uchwały, § 4 ust. 6 uchwały, § 4 ust. 7, § 5 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 13 oraz ust. 15 uchwały.
Ogólnie rzecz ujmując Skarżąca uważa, że uchwałodawca przekroczył upoważnienie do wydania wymienionych regulacji.
II. W pierwszej kolejności podać należy, że na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia
w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 36 ust. 1-3 tej ustawy:
1) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie
z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;
2) osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji;
3) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
W ocenie Sądu, skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji.
W niniejszej sprawie pod adresem § 3 ust. 1 uchwały podniesiono zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Kwestionowany § 3 ust. 1 uchwały stanowi: "Organ prowadzący placówki oświatowe, o których mowa w § 1, składa w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, a w miesiącu grudniu do 5 dnia miesiąca, do GZOO informację o faktycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych - odpowiednio niepublicznej placówki wychowania przedszkolnego, niepublicznej szkoły realizującej obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, na których przysługuje dotacja udzielana w trybie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca." Skarżąca uważa, że przepis ten narusza prawo, ponieważ ogranicza prawo do otrzymania dotacji na tych uczniów placówki, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca. Zdaniem Skarżącej jest to niezgodne z art. 34 ust. 2 u.f.z.o., gdyż przepis ten stanowi, że dotacja jest wypłacana na rzeczywistą liczbę uczniów, a więc na każdego ucznia będącego w danym miesiącu uczniem przedszkola, a więc także ucznia przyjętego do przedszkola i do niego uczęszczającego od innego dnia, niż pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. Innymi słowy, Skarżąca kwestionuje to, że dotacja w danym miesiącu nie przysługuje na dziecko, które rozpoczęło naukę w przedszkolu później niż w pierwszym dniu miesiąca, ponieważ jest "pominięte" w informacji.
Odnosząc się do powyższego, Sąd nie podziela tego zarzutu. Zdaniem Sądu, obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1, który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.f.z.o., dotacje przekazywane są "na każde dziecko (...), ucznia, wychowanka" itd. Jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 451/20 nie można z tego wywodzić, że przepis przyjmujący pewne sztywne zasady raportowania o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola narusza wymienione przepisy ustawy. Dotację przekazuje się co miesiąc, zatem racjonalnym jest, aby co miesiąc podawać liczbę dzieci na określony dzień. Przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w szczególności wskazujący pierwszy dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Kwestionowany przepis uchwały równie dobrze może działać na korzyść, a nie na niekorzyść Skarżącej – może się bowiem zdarzyć, że dziecko uczęszczające do przedszkola w pierwszym roboczym dniu miesiąca, przestanie do niego uczęszczać niedługo potem. Skarżąca koncentruje się na sytuacji odwrotnej, przy czym dostrzeganą przez siebie wadliwość wyraża in abstracto, nie powołując się na żadną konkretną sytuację. Sąd, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej argumenty prawne, jest zdania, że nie ma podstaw do tego, aby uznać przepisy § 3 ust. 1 uchwały za naruszające prawo. Kwestionowany § 3 ust. 1 uchwały jest uszczegółowieniem trybu udzielania dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14). Przyjęte rozwiązanie nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji. Dodać można, że na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów podobne stanowisko zajął m.in. WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 23 października 2013 r., III SA/Lu 585/13.
Sąd nie podziela również zarzutu, że użyte w § 3 ust. 1 pojęcie "dzień roboczy" jest niejasne. Skarżąca uważa, że uchwała powinna to pojęcie zdefiniować. Sąd nie podziela obaw Skarżącej co do wskazywanej przez nią niejasności terminologicznej i nie dostrzega potrzeby zdefiniowania pojęcia "dzień roboczy". Wprawdzie pojęcie to jest pojęciem języka potocznego, co jednak samo w sobie nie powoduje niejasności, powszechne rozumienie tego pojęcia nie nastręcza trudności. Skarżąca podaje mało przekonujący argument, a mianowicie taki, że niejasność pojawi się, gdy pierwszy dzień miesiąca wypadnie np. w dzień taki jak poniedziałek – kiedy to jednak przedszkole jest nieczynne z powodu przerwy technicznej. Sąd po pierwsze nie dostrzega tu wątpliwości interpretacyjnej co do pojęcia "dzień roboczy", a po drugie – niejako ubocznie należy odnotować, że Skarżąca nie powołała się na swój konkretny zagrożony czy już naruszony interes przejawiający się w tym, że taka sytuacja (i zarazem niejasność) miała bądź ma w stosunku do niej miejsce.
Nieuprawniony jest także zarzut niezgodności § 3 ust. 4 uchwały (w związku z załącznikiem nr 3 do uchwały) z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Przepis ten stanowi, że: "W przypadku przyjęcia ucznia z innej gminy, organ prowadzący placówkę załącza do miesięcznej informacji, o której mowa w ust. 1, oświadczenie rodzica lub opiekuna prawnego o miejscu zamieszkania, według wzoru określonego w załączniku nr 3 do uchwały. Do 30 września organ prowadzący placówki oświatowe składa ww. oświadczenia dla wszystkich uczniów zamieszkałych poza Gminą Mrocza. W tym kontekście Skarżąca podnosi, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawa domagać się podania miejsca zamieszkania rodziców dzieci uczęszczających do danej placówki, przy tym powołuje się na art. 51 ust. 3 u.f.z.o. oraz o ochronie danych osobowych. Odnosząc się do tego podnieść należy, że podanie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów mieści się w granicach ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Dla zweryfikowania zasadności udzielania dotacji w przypadku uczniów niebędących mieszkańcami gmin konieczne jest ustalenia miejsca zamieszkania dziecka. W związku z tym, trafne jest powołanie się przez organ na art. 26 kodeksu cywilnego (domicilium dziecka) stanowiący:
"§ 1. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
§ 2. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy."
Mają na uwadze powyższą regulację należy stwierdzić, że poprzez ustalenie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów uzyskuje się adres ucznia niebędącego mieszkańcem Gminy Mrocza. W celu faktycznego uczęszczania ucznia do szkoły może też być konieczność uzyskania choćby wyjaśnień jego rodziców/opiekunów w powyższym zakresie. Właśnie podanie miejsca zamieszkania rodziców/opiekunów służy także pewnej ochronie uczniów, którzy pozostają pod ich opieką, a konieczne informacje ich dotyczące, organ będzie uzyskiwał od rodziców/opiekunów, a nie od uczniów. Stąd uzasadnione jest uzyskanie adresu rodziców/dzieci. W konsekwencji z tych samych względów niezasadny jest też zarzut naruszenia ww. przepisów prawa poprzez ustanowienie załącznika nr 3 stanowiącego wzór takiego oświadczenia o miejscu zamieszkania.
Nieuprawniony jest także zarzut niezgodności z prawem § 3 ust. 6, 7, 8 i 9 oraz § 5 ust. 13 uchwały z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Według postanowień § 3 ust. 6, 7, 8 i 9 uchwały:
"6. W przypadku przyjęcia ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, organ prowadzący szkołę lub placówkę wychowania przedszkolnego, załącza do miesięcznej informacji, o której mowa w ust. 1, potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię tego orzeczenia.
7. W przypadku przyjęcia dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju, organ prowadzący placówkę wychowania przedszkolnego, załącza do miesięcznej informacji, o której mowa w ust. 1, potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju.
8. W przypadku przyjęcia ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organ prowadzący placówkę wychowania przedszkolnego lub szkołę, załącza do miesięcznej informacji, o której mowa w ust. 1, potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię tego orzeczenia.
9. Do 30 września organ prowadzący placówkę oświatową do informacji, o której mowa w ust. 1 załącza potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie aktualnych orzeczeń, o których mowa w ust. 6 i 8 oraz opinii, o których mowa w ust. 7."
Z kolei stosownie do § 5 ust. 13 uchwały: "Kontroler może żądać wydania odpisów i kserokopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem oraz udzielenia wyjaśnień na piśmie."
Zdaniem Skarżącej, przepisy te naruszają art. 36 ust. 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o., bowiem organ dotujący nie jest uprawniony do pozyskiwania i posiadania kopii tych dokumentów, organ dotujący ma jedynie prawo wglądu do dokumentacji, a nie jej powielania i przetwarzania. Wskazane dokumenty służą weryfikacji zasadności i wysokości udzielanej i rozliczanej dotacji. Zdaniem Sądu, dla wiarygodności dokumentu organ ma prawo domagać się jego kserokopii i to potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Nie jest nadzwyczajnym obowiązkiem domaganie się, aby przedkładana kopia dokumentu była potwierdzona za zgodność z oryginałem, skoro pochodzi ona od beneficjenta. Nie wystarczy wgląd do dokumentu czy jego opisanie, bowiem niewątpliwie uzyskanie jego kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem i to przez beneficjenta, zapobiega ewentualnym sporom jakie mogą w przyszłości wyniknąć, gdy organ będzie odwoływał się wyłącznie do swoich spostrzeżeń na skutek uzyskania tylko wglądu do dokumentu. Właśnie pozyskanie kopii dokumentu i to potwierdzonej za zgodność jej z oryginałem wyklucza późniejsze spory co do treści dokumentu. Zwalnia też podmiot dotowany od przedkładania go kolejny raz organowi bez uzasadnionej przyczyny, skoro organ dysponuje niewątpliwie wiarygodnym dowodem w postaci kserokopii dokumentu i to potwierdzonego przez samego beneficjenta (osobę przez niego upoważnioną).
Kolejnym kwestionowanym przepisem uchwały jest § 4 ust. 4 (wraz z towarzyszącym mu załącznikiem nr 4) i ust. 6 stosownie do których:
"4. Wzór rozliczenia dotacji, zawierający zakres danych podawanych w rozliczeniu, stanowi załącznik nr 4 do uchwały."
"6. Poprawnie sporządzone roczne rozliczenie z wykorzystania dotacji podlega zatwierdzeniu przez organ dotujący w terminie 21 dni od dnia wpływu rozliczenia. Przed zatwierdzeniem rocznego rozliczenia organ dotujący może zlecić skontrolowanie rozliczenia w całości lub części."
Skarżąca dostrzega sprzeczność z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez zobowiązanie do rocznego rozliczenia dotacji do dnia 20 stycznia - przez wpisanie w tabelę wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazywanie rodzaju dokumentu, numeru faktury, poszczególnej listy płac wraz z umową z danym, jak się wydaje pracownikiem, a tym samym, jak się wydaje również danymi osobowymi tego pracownika wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych. Zdaniem Skarżącej powoduje to, że funkcja kontroli dotacji zostaje zastąpiona rozliczeniem dotacji. Szczególnie, że osoba zobowiązana jest do dokonania tego rozliczenia, a zatem wpisania często kilkuset dokumentów w formularzu w terminie de facto ok. 10 dni roboczych.
Sąd tego zarzutu nie uważa za zasadny.
Należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych lub ustawy o finansach publicznych. I tak w wyroku z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt: I OSK 672/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "(...) za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji". Sąd w obecnym składzie ww. pogląd podziela i stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie tak nie jest. Nie można podzielić zarzutów Skarżącej, że kwestionowany przepis § 4 ust. 4 (oraz załącznik nr 4) wykracza poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej. Zarzut, że kontrola wykorzystania zostanie zastąpiona przez rozliczenie dotacji, zdaniem Sądu jest nieuprawniony. Skoro Miasto ma zarówno ustawowe kompetencje do ustalania zasad rozliczania dotacji, jak i do kontrolowania jej wykorzystania, to nie ma znaczenia, w ramach którego uprawnienia oczekuje dostarczenia określonych informacji. Samo wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust. 1 ustawy - zdaniem Sądu - mieści w sobie prawo domagania się informacji nie tylko o charakterze globalnym, ale i informacji na tyle szczegółowych, aby możliwa była ocena co do prawidłowości rozliczania dotacji. Jak trafnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 277/21, nie tylko kontrola temu służy – sztuczne byłoby "szufladkowanie" uprawnień gminy, która jako podmiot udzielający dotacji musi wszak czuwać nad jej prawidłowym wykorzystaniem. Sąd dostrzega, że kwestionowany przepis nakłada na dotowaną jednostkę obowiązki, nie można jednak uznać, aby były one zbędne, nadmierne lub aby wykraczały poza ustawowe upoważnienie przyznane radzie gminy. Argument, że osoba zobowiązana do dokonania tego rozliczenia będzie musiała wpisać kilkaset dokumentów w formularzu w terminie de facto ok. 10 dni roboczych – jest zupełną pomyłką, z niczego bowiem nie wynika, że wydatki całego roku, jednostka może zacząć wpisywać do formularza rozliczenia dotacji dopiero po 1 stycznia kolejnego roku, a tylko w takiej sytuacji rzeczywiście jednostka miałaby na to 2 tygodnie (aby zdążyć do 20 stycznia). Wydatki dokonywane są przez cały rok, dowody księgowe i umowy spływają cały rok, nie zachodzi zatem konieczność przygotowania całego rozliczenia w tak krótkim okresie, jak to wskazuje Skarżąca.
Jeżeli rozliczenie pochodzi od jednostki dotującej, to niezrozumiałe jest jakie to przeszkody uniemożliwiają dokonanie tak prostej czynności jak jego zatwierdzenie przez uprawnioną osobę.
Odnośnie do postanowienia dotyczącego skontrolowania przez organ rozliczenia dotacji, podnieść należy, że termin 21 dni dotyczy "zlecenia" skontrolowania w tym terminie, a nie przeprowadzenia kontroli w terminie 21 dni. Stąd zarzut, że w podanym 21-dniowym terminie organ nie jest w stanie przeprowadzić kontroli jest nieuprawniony, bowiem termin ten nie odnosi się do trwania kontroli, lecz jej "zlecenia".
Kolejny kwestionowany przepis to § 4 ust. 7 uchwały, zgodnie z którym: "Na dokumentach finansowych ze środków z dotacji, placówka oświatowa zobowiązana jest zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Gminy Mrocza w kwocie ... zł, słownie...zł. Dotyczy:..(nazwa dotowanej jednostki oświatowej) oraz datę i podpis organu prowadzącego/osoby upoważnionej." Sąd nie podziela zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu. W wielu wyrokach sądów administracyjnych zajęto podobne stanowisko, m.in. w wyrokach NSA z 8 kwietnia 2021 r., I GSK 1833/18 i z 10 marca 2015 r., II GSK 261/14. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w nich pogląd, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji w prosty dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością przydzielania, rozliczania i wydatkowania kwot dotacji. Zdaniem Sądu użyteczne jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie. Należy zresztą zauważyć, że w treści uchwały nie przewidziano żadnych negatywnych dla beneficjenta skutków niezastosowania się do wymogu opisywania dokumentów nałożonego przez § 4 ust. 7 uchwały, co potwierdza pogląd Sądu o tym, że kwestionowany przepis nie narusza interesu Skarżącej. Z kolei Skarżąca nie wskazuje, że jej uprawnienia do otrzymania dotacji są naruszone z powodu istnienia kwestionowanego wymogu albo że spotkała się z problemem w rozliczeniu dotacji za ubiegłe okresy z tego powodu, że nie dokonała wymaganego opisu dokumentów księgowych (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 277/21).
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym skargę, przez wskazane zapisy uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie narzuca organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, gdyż szczegółowe opisywanie dokumentów łączy jedynie z trybem i sposobem kontroli rozliczenia dotacji, z przygotowaniem jej pod kontrolę prawidłowości udzielenia i rozliczenia dotacji.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 czerwca 2014 r., II GSK 503/13, jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel. Dodać należy, że wprowadzenie luzu co do zapisów uchwał jest podyktowane konkretnymi potrzebami, jakie ujawniają się w praktyce, co czyni je uzasadnionymi i wręcz koniecznymi. Kontrole, wykazując szereg nieprawidłowości w działaniach szkół i przedszkoli niepublicznych, potwierdzają konieczność doprecyzowania zapisów zwłaszcza w kontekście działań kontrolnych. Wskazując na liczne nadużycia ze strony niektórych beneficjentów, a także brak współpracy na etapie podejmowanych czynności kontrolnych, organ ma prawo uszczelniać system kontroli i takie działanie nie narusza prawa. Niewątpliwie operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji są tymi, które są istotne dla oceny poprawności rozliczenia i wykorzystania środków publicznych. W konsekwencji treść przyjętych przepisów przez Radę mieści się zatem w zapisie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Kolejnymi kwestionowanymi przepisami są § 5 ust. 6 i 7 uchwały, zgodnie z którymi:
"6. O zamiarze przeprowadzenia kontroli, kontroler zawiadamia kontrolowaną placówkę oświatową telefonicznie lub pisemnie - nie później niż na 7 dni przed terminem rozpoczęcia kontroli.
7. Burmistrz Miasta i Gminy Mrocza ma prawo do zlecenia kontroli w trybie natychmiastowym z pominięciem terminu o którym mowa w ust. 6, jeśli czynności kontrolne są niezbędne dla zabezpieczenia dowodów stanowiących podstawę wykluczenia pobrania dotacji nienależnej lub w nadmiernej wysokości."
Skarżąca podnosi, że nie jest dopuszczalne zawiadamianie na 7 dni o terminie kontroli, a tym bardziej zlecanie jej w trybie natychmiastowym i w tym kontekście powołuje się na art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Zgodnie z tym przepisem "Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji."
Odnosząc się do postawionego zarzutu, rację należy przyznać organowi, że wskazany przepis nie stanowi i nie odnosi się do terminu zawiadomienia o kontroli, lecz do terminu udostępnienia dokumentów. Sąd podkreśla, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. W związku z tym prawo do przeprowadzania kontroli z uprzednim 7-dniowym wyprzedzeniem nie narusza wskazanego przepisu u.f.z.o. Trudno też doszukiwać się naruszenia prawa w ustanowieniu regulacji umożliwiającej organowi podjęcie czynności kontrolnych bez uprzedzenia "jeżeli jest to niezbędne do zabezpieczenia dokumentów (...)." W sytuacji np. niszczenia dokumentów, nie można wymagać od organu, aby biernie oczekiwał 14 dni na ich udostępnienie albo 7 dni oczekiwał na uruchomienie czynności kontrolnych. Po upływie terminu 7-dniowego może dojść do sytuacji, w której nie będzie już do dostępu do dokumentów źródłowych.
Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ustanowienie postanowień § 5 ust. 8 i 9 uchwały, stosownie do których:
"8. Organ prowadzący placówkę oświatową jest zobowiązany do zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w tym niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów, terminowego udzielania wyjaśnień oraz w miarę możliwości do udostępnienia oddzielnego pomieszczenia umożliwiającego sprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych.
9. W przypadku braku możliwości zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli organ prowadzący placówkę oświatową dostarcza żądane przez kontrolerów dokumenty na adres wskazany przez kontrolującego."
Podkreślić należy, że w ust. 8 uchwały wyraźnie zawarto zwrot o udostępnieniu "w miarę możliwości" oddzielnego pomieszczenia umożliwiającego sprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że nie zawarto w uchwale bezwzględnego obowiązku udostępnienia odrębnego pomieszczenia, lecz wyłącznie wtedy, gdy jednostka dysponuje obiektywnie takimi możliwościami lokalowymi. Co więcej z § 5 ust. 9 uchwały wprost wynika, że w przypadku braku takich możliwości, istnieje wyłącznie obowiązek dostarczenia dokumentów na adres wskazany przez kontrolujących. Przyjęcie stanowiska Skarżącej prowadziłoby do sytuacji, w której beneficjent nie udostępnia ani pomieszczenia, ani nie dostarcza dokumentów. W konsekwencji uniemożliwione byłoby przeprowadzenie kontroli. Organ ma prawo do skontrolowania przydzielenia, rozliczenia i wykorzystania dotacji bądź w siedzibie podmiotu dotowanego bądź w pomieszczeniu wskazanym przez organ. Jeżeli podmiot dotowany takim lokalem nie dysponuje, to oczywistym jest, że go nie udostępni.
Podobnie za niezasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia prawa § 5 ust. 8 (w tej części, w której odnosi się do przedłożenia dokumentów, terminowego udzielania wyjaśnień) i ust. 15 (stanowiącego o udzielaniu wyjaśnień, sporządzaniu obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji). Ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. posłużył się pojęciami "tryb" oraz "sposób", które to pojęcia są ogólne, czyli bardzo szerokie. Oba sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 9 lipca 2020 r., VIII SA/Wa 43/20, zgodnie z którym w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Ponadto z przepisów art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, ale również żądanie udzielania wyjaśnień, informacji w tym pisemnych oraz wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych.
III. Podsumowując rozważane zagadnienia, tut. Sąd zauważa, że uchwałodawca w kwestionowanych przez Skarżącą przepisach uchwały nie określa konsekwencji braku np. zamieszczenia na dokumentach finansowych wymaganej adnotacji, czy nie przedłożenia zestawienia. Podkreślić należy, że np. brak prowadzenia dokumentacji w ściśle określony kwestionowanymi przepisami sposób nie może automatycznie być podstawą (przesłanką) do stwierdzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykorzystania dotacji w sposób niezgodny z u.f.z.o. Stosownie bowiem do art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ) - dalej: "u.f.p.", dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Powyższe wskazuje, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). Natomiast kontrolowana jest decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji, która ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020r., I GSK 278/18). Ponownie należy wskazać na to, że zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o., w którym odwołano się do takich pojęć jak "tryb" czy "sposób", jest na tyle ogólny, że chcąc skutecznie zakwestionować prawo Rady Gminy do wskazanego ustalenia, należałoby wykazać, że zapisu dokonano w innym celu niż kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Jeszcze raz należy wyjaśnić, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Ponadto trzeba wskazać, że kontrola z samego założenia wiąże się z pewnymi uciążliwościami w funkcjonowaniu podmiotów kontrolowanych, ale nie sposób też zapominać, że przyznanie dotacji tworzy po stronie beneficjenta pewne obowiązki, do których zaliczyć należy właśnie poddanie się kontroli. Okoliczność pobrania dotacji, to nie tylko czynność przekazania dotacji na rachunek bankowy, ale proces, który rozpoczyna się złożeniem informacji o faktycznej liczbie uczniów (konkretyzacji planowanej liczby uczniów), jej analizą i weryfikacją w oparciu o dane o uczniach zarejestrowane w systemie informatycznym udostępnionym podmiotom dotowanym, ewentualną korektą informacji o faktycznej liczbie uczniów, obliczeniem kwoty dotacji w oparciu o obowiązującą stawkę dotacji, a wreszcie dokonaniem przelewu dotacji na rachunek bankowy szkoły. Tym samym, jeżeli ustalenia kontroli polegającej na sprawdzeniu spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych są inne, niż prognoza szkoły o faktycznej liczbie uczniów, mogą one spowodować dokonanie korekty informacji o faktycznej liczbie uczniów. Poza tym, skoro dotacja ma charakter roczny, a jej wypłata następuje – zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. – w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia) – to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznanych dotacji na bieżąco. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), to celowe jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (por wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 40/16 i II GSK 1147/13).
Dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna – art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (zob. np. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 344/17).
Reasumując – w ocenie tut. Sądu – zaskarżona uchwała nie narusza prawa i wręcz sprzyja bieżącemu monitorowaniu przyznawanej dotacji. Organ dzięki przyjętym rozwiązaniom ma instrumenty do bieżącego reagowania na nieprawidłowości w pobieraniu dotacji oraz jej rozliczeniu. Stąd także Skarżąca powinna być zainteresowana, aby pobierana przez nią dotacja była w należnej wysokości i to od początku jej udzielania. W związku z tym niezrozumiałe jest, że nie zależy jej na współdziałaniu z organem już na etapie przyznawania i rozliczania dotacji na bieżąco, lecz domaga się w swej argumentacji wręcz zwłoki w korzystaniu przez organ z pewnych rozwiązań, które mogą wyeliminować błędy i tym samym zapobiec późniejszemu zwrotowi dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem nie ma racji Skarżąca zarzucając przepisom uchwały niezgodność ze wskazanymi w skardze i piśmie procesowym przepisami u.f.z.o. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
IV. W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie odpowiada przepisom prawa, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.