III SA/WA 2816/06

III SA/Wa 2816/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alojzy Skrodzki /sprawozdawca/
Jolanta Sokołowska /przewodniczący/
Małgorzata Długosz-Szyjko
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko,, asesor WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
M Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej K.p.a) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Zakładem) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą J. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ZUS. We wniosku powołał się na trudną sytuację materialną rodziny oraz fakt leczenia się [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zakład odmówił umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu przytoczył brzmienie art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm. zwana dalej "u.s.u.s."). Ponadto Zakład wskazał, iż obecny brak możliwości zapłaty składek nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, ponieważ składki mogą być dochodzone w okresie 10 lat. Zakład wskazał, iż należności mogą być zabezpieczone hipoteką lub zastawem.
Z powyższą decyzją skarżący się nie zgodził i wniósł do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku ponownie wskazał, iż leczy się [...] w związku z czym ponosi wydatki na lekarstwa. Podniósł również, iż w kwietniu 2006 r. jego syn przeszedł skomplikowaną operacje [...], w związku z czym po wyjściu ze szpitala obowiązany był jeździć na rehabilitację. Jako dowody potwierdzające powyższy stan skarżący załączył kartę informacyjną ze szpitala w J. oraz dokument z [...] listopada 2005 r. wystawiony przez biegłego sądowego specjalistę psychiatrę, potwierdzający chorobę Skarżącego.
Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu odmówił umorzenia zaległości. W uzasadnieniu wskazał, iż powołana przez skarżącego argumentacja jest już znana i nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wskazał na przesłanki umorzenia zawarte w art. 28 ust 3 u.s.u.s. i stwierdził, że w niniejszej sprawie żadna z wymienionych okoliczności nie występuje. Podniósł ponadto, iż obecny brak możliwości zapłaty nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Prezes wskazał przy tym, iż istotne są również instytucje zawieszania oraz przerwania biegu przedawnienia także unormowane w tymże artykule.
Prezes ZUS wskazał, iż nie występują również okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (DZ.U. Nr 141, poz. 1365).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Zgodnie z art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od tej decyzji na podstawie art.83 ust. 4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 Kpa. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".
Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie ogranicza się praktycznie do podania art. 28 ust. 1 i ust. 3a) u.s.u.s. Organ nie odniósł się szczegółowo do warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach odnosząc je do konkretnych warunków Skarżącego. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki zawarte w cyt. przepisach oraz wskazanie na okres przedawnienia i możliwości dokonania zabezpieczenia należnych składek na ruchomościach lub nieruchomościach dowodzi, że Prezes ZUS nie uwzględnił choroby skarżącego, która wpływa na możliwości zarobkowania. Pominął istotne stwierdzenia zawarte w opinii biegłego psychiatry dostarczonej przez skarżącego o trudnej sytuacji skarżącego oraz jego rodziny. Prezes pominął także fakt leczenia się syna Skarżącego. Organ nie oceniał tym samym sytuacji wnioskodawcy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Sąd zauważa, że Skarżący w swoim wniosku w szczególności odwołuje się do podstawy umorzenia - art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., jaką jest choroba, do czego organ w żaden sposób się nie ustosunkował, mimo, że skarżący na każdym etapie postępowania powołuje się na ten fakt. Organ nie ustosunkował się do tej kwestii, a winien był rozważyć jaki wpływ przedmiotowa choroba ma na potencjalną możliwość spłaty zadłużenia przez Skarżącego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło też analizy złożonych przez Skarżącą dokumentów, jak też pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, majątku, jakim dysponuje, możliwości zarobkowych (z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i zdrowotnej) i porównania go z podstawowymi potrzebami (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, podstawowe dobra kultury). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, iż zebrany w sprawie materiał nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległości, jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie, jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną Kpa.
Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma ona prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 Kpa, co skutkowało uchyleniem decyzji.
Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 Kpa, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organ II instancji powtórzył uzasadnienie będące podstawą decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu stanowi to o przekroczeniu przez organ granic prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).
W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do jego zarzutów i do dokumentów złożonych do akt sprawy.
Ponadto w myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa.
Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organ z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji.
Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło.
Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).
Zarządzenie z dnia 18 grudnia 2006 r.
1) doręczyć organowi i stronie przeciwnej,
2) pouczyć o możliwości, trybie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej,
3) aa.