I SA/Bd 201/19

I SA/Bd 201/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2019-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Szulc /przewodniczący sprawozdawca/
Mirella Łent
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1887/19 - Wyrok NSA z 2020-05-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1265
art. 109i ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019r. sprawy ze skargi Fundacji "Sz." w Ł. na czynność Wojewody [...] w przedmiocie odrzucenia oferty 1. stwierdza bezskuteczność czynności odrzucenia oferty w postępowaniu konkursowym, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Fundacji "Sz." w Ł. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
I SA/Bd 201/19
UZASADNIENIE
W dniu [...] stycznia 2019r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynęła oferta: konkursowa "Maluch +" 2019 (moduł 3 - dla podmiotów innych niż jednostki samorządu terytorialnego) złożona przez Fundację "S. " (Fundacja/skarżąca), reprezentowaną przez I. P. - P. Zarządu, dotycząca utworzenia 45 nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku sensorycznym "S. " w S..
Wojewoda dokonał analizy dokumentacji złożonej oferty w oparciu o regulacje zawarte w "Resortowym programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2019" (dalej: "Program"). Pomimo spełnienia wymogów formalnych określonych w programie ofertę zaopiniowano negatywnie w związku ze złożonym do prokuratury zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa poprzez przerobienie umowy, jaka miała zostać zawarta w ramach Programu "Maluch +" 2018, a następnie przedłożenie tego dokumentu jako mającego znaczenie w uzyskaniu dofinansowania udzielonego ze środków publicznych. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda w oparciu o pkt. 8.3 Programu "Maluch +" 2019 wraz z wykazem ofert zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach Programu "Maluch +" 2019 przekazał do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej listę ofert odrzuconych, w tym ofertę Fundacji "[...]". Po zaakceptowaniu przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przedmiotowej listy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w pkt. 8.3 Programu, została ona opublikowana wraz z informacją o przyczynie odrzucenia oferty.
Pismem z dnia [...] marca 2019r. Fundacja złożyła za pośrednictwem organu skargę do tut. Sądu na czynność Wojewody - informację z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odrzucenia oferty w postępowaniu konkursowym "Maluch +" 2019, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącej, a także stwierdzenie nieważności zaskarżonego Programu w części obejmującej pkt 6.1.6 tiret szósty oraz pkt 6.1.6 tiret siódmy, z uwagi na niezgodność tych regulacji z prawem i stwierdzenie że w tym zakresie Program nie podlega wykonaniu. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie:
- postanowień pkt 6.1.6 tiret szóste Programu przez niezastosowanie się do dyrektywy tam zawartej mówiącej o tym, że Wojewoda może wykluczyć z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym beneficjenta gdy (...) prowadzone jest w stosunku do beneficjenta postępowanie karne w zakresie art. 297 Kodeksu karnego dotyczące obecnej edycji i poprzednich edycji Programu;
- postanowień pkt 6.1.6 tiret szóste Programu poprzez nieuprawnione rozszerzenie katalogu zamkniętego przyczyn wykluczenia przez Wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym na prowadzone w stosunku do beneficjenta postępowanie karne w sprawie art. 270 Kodeksu karnego;
- postanowień pkt 8.3 Programu w zakresie wymogu, które przewidują określone przesłanki odrzucenia projektu, z których żadna nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;
- art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez umieszczenie zapisów w pkt 6.1.6 tiret szósty Programu niezgodnych z zasadą domniemania niewinności;
- art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez umieszczenie zapisów w pkt 6.1.6 tiret siódmy Programu określających pięcioletni termin wykluczenia z możliwości otrzymania kolejnych dotacji.
W uzasadnieniu skarżąca przywołała odpowiednie przepisy zawarte w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265) oraz ustawie z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz.U. z 2019 r. poz. 409). Wskazała, że Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej powołując się na art 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i art. 109i ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz na program kompleksowego wsparcia dla rodzin "Za życiem" (ustanowiony na podstawie uchwały nr 160 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016r.) opracował "Resortowy program instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch+2019". Program ten określa tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z dofinansowania.
W ocenie strony wymienione przepisy ustaw oraz treść Programu wskazują na podział czynności udzielenia dotacji z budżetu na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków. Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji i kończy się co do zasady wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez pozostawienie oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenia oferty (pkt 8.3 Programu), nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.6. Programu. Czynności te mają charakter administracyjnoprawny i podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Zdaniem skarżącej bezspornym jest, że jej oferta spełniała wymagania określone w pkt 8.1. Programu, w szczególności: była złożona w terminie, na formularzu zgodnym ze wzorem, wypełniona kompletnie, z wymagalnymi załącznikami, z zachowaniem warunku, zgodnie z którym dotacja/środki Funduszu Pracy wyniosą nie więcej niż 80% wartości kosztów realizacji zadania polegającego na tworzeniu nowych miejsc opieki, zawnioskowana wysokość dofinansowania, na 1 nowo utworzone miejsce nie przekracza kwot wskazanych w pkt. 5.2.3.1. (tiret pierwszy), 5.2.3.2. (tiret pierwszy) lub 5.2.3.5. (tiret pierwszy) Programu. Bezspornym jest też fakt, że zgodnie z pkt 8.3 Programu oferta pozostaje bez rozpatrzenia w przypadku złożenia jej po terminie, nie spełnienia wymogów określonych w Programie, natomiast w przypadku gdy oferty i załączniki do ofert, które nie zostaną skorygowane, uzupełnione lub w stosunku do których nie zostaną złożone wyjaśnienia w terminie i w sposób określony przez wojewodę zostaną odrzucone. Z kolei w pkt 6.1.6. Programu wymieniono przesłanki wykluczenia beneficjenta przez Wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym, w tym okoliczność, że: "prowadzone jest w stosunku do beneficjenta postępowanie karne w sprawie z art. 297 § Kodeksu Karnego dotyczące obecnej edycji i poprzednich edycji Programu, niezależnie od województwa" bądź "beneficjent został skazany prawomocnym wyrokiem z art. 297 § Kodeksu Karnego w ciągu ostatnich 5 lat, niezależnie od województwa".
W ocenie Fundacji, podana w informacji Wojewody z dnia [...] lutego 2019r. przyczyna z powodu której organ odmawia dofinansowania, prowadzi do wniosku, że nie dotyczy ona przypadków przewidzianych w Programie, jako okoliczność uzasadniająca odrzucenie oferty. Zarówno bowiem pkt. 8.3 (odrzucenie) jak i pkt 6.1.6 (wykluczenie) Programu nie wymieniają okoliczności, która została wskazana w informacji z dnia [...] lutego 2019 r. tj. odrzucenia oferty w związku z toczącym się dochodzeniem w zakresie art. 270 § 1 kk. Zatem nie wystąpiły negatywne przesłanki, o których mowa w pkt 8.1. i 6.1.6. Zawarte tam postanowienia przewidują inne sytuacje niż podane przez Wojewodę jako podstawę odrzucenia tj. oferta i załączniki nie zostały skorygowane, uzupełnione lub w stosunku do których nie zostały złożone wyjaśnienia w terminie i w sposób określony przez wojewodę oraz podstawę wykluczenia tj. prowadzone jest w stosunku do beneficjenta postępowanie karne w sprawie art. 297 § Kodeksu Karnego dotyczące obecnej edycji i poprzednich edycji Programu.
Zdaniem skarżącej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przeprowadzający postępowanie związane z naborem wniosków o dofinansowanie na żadnym z jego etapów nie jest właściwy do czynienia odstępstw od ustalonej wcześniej procedury. Nie jest także władny oceniać racjonalności jej wymogów, w odniesieniu do konkretnych okoliczności, dotyczących sytuacji indywidualnie określonego wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie dofinansowania.
W ocenie strony, niezależnie od powyższego, przyjmując jednak hipotetycznie, że beneficjent został wykluczony przez Wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym (pkt 6.1.6 tiret szósty Programu) w związku z toczącym się w stosunku do beneficjenta postępowaniem karnym w sprawie art. 297 Kodeksu karnego dotyczącym obecnej edycji i poprzednich edycji Programu, to zapis ten należałoby wyeliminować z obrotu prawnego w celu ochrony praw podmiotowych beneficjentów, gdyż w sposób rażący narusza zasadę domniemania niewinności mającą swoją podstawę konstytucyjną w art. 42 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto, dokonując analizy zapisów pkt 6.1.6 tiret siódmy przedmiotowego Programu strona stwierdziła, że są one niezgodne z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych. Podała, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Konsekwencją uchybień w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z dotacji udzielonych z budżetu jest w niektórych przypadkach wykluczenie z możliwości otrzymania kolejnych środków publicznych przez określony czas. Podstawą prawną wykluczenia mogą być tylko przepisy ustawy o finansach publicznych. I tak na podstawie art. 207 ust. 4 beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, o których mowa w ust. 1, jeżeli: otrzymał płatność na podstawie przedstawionych jako autentyczne dokumentów podrobionych lub przerobionych lub dokumentów potwierdzających nieprawdę (pkt 1) lub nie zwrócił środków wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1 (pkt 3) lub okoliczności, o których mowa w ust. 1, wystąpiły wskutek popełnienia przestępstwa przez beneficjenta, partnera, podmiot upoważniony do dokonywania wydatków, a w przypadku gdy podmioty te nie są osobami fizycznymi - osobę uprawnioną do wykonywania w ramach projektu czynności w imieniu beneficjenta, przy czym fakt popełnienia przestępstwa przez wyżej wymienione podmioty został potwierdzony prawomocnym wyrokiem sądowym (pkt 4).
Strona podkreśliła przy tym, że od 1 stycznia 2010r. sankcję tę można zastosować wyłącznie do środków publicznych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zatem zdaniem skarżącej zapisy Programu w pkt. 6.1.6 tiret siódmy określające przypadki wykluczenia na okres 5 lat z możliwości otrzymania kolejnych dotacji celowych z budżetu państwa (w związku ze skazaniem prawomocnym wyrokiem z art. 297 § Kodeksu Karnego) są sprzeczne z ustawą o finansach publicznych.
W związku z powyższym, zdaniem skarżącej zachodzi potrzeba, skontrolowania zarówno czynności Wojewody jak i postanowień Programu w części obejmującej pkt 6.1.6 tiret szósty oraz pkt 6.1.6 tiret siódmy, pod kątem ich zgodności z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego złożeniem przez Fundację oferty konkursowej do Programu "Maluch +" 2019. Wyjaśnił, że pomimo spełnienia wymogów formalnych określonych w programie ofertę zaopiniowano negatywnie w związku ze złożonym do Prokuratury zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa poprzez przerobienie umowy, jaka miała zostać zawarta w ramach Programu "Maluch +" 2018, a następnie przedłożenie tego dokumentu jako mającego znaczenie w uzyskaniu dofinansowania udzielonego ze środków publicznych.
Organ wskazał dalej, że Fundacja w roku 2018 starała się o dofinansowanie na utworzenie i funkcjonowanie nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku "S. ", w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2018. Po otrzymaniu oświadczenia Fundacji "[...]" o przyjęciu dotacji na kwotę 624 tys. zł., podpisanego przez osobę upoważnioną do reprezentacji - Prezesa Zarządu B. B., Wojewoda przygotował Umowę Nr [...] w sprawie dofinansowania zadań w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2018, w której określił: koszt całkowity zadania na 954 tys. zł., w tym środki finansowe własne 330 tys. zł. oraz dotacja 624 tys. zł. Przedmiotowa umowa została sporządzona na podstawie przedstawionego przez Fundację kosztorysu realizacji zadnia w układzie pozycji kalkulacyjnych z dnia [...] lutego 2018r. na utworzenie i zapewnienie funkcjonowania nowo tworzonych miejsc.
Pismem z dnia [...] maja 2018r. Wojewoda przekazał Fundacji dwa jednobrzmiące egzemplarze Umowy Nr [...] z prośbą o podpisanie i odesłanie jednego egzemplarza Umowy w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Fundacja "[...]" w dniu [...] maja 2018r. dokonała zwrotu Umowy, w której bez uzgodnienia z Wojewodą zmieniła wysokość kosztu całkowitego zadania z kwoty 954 tys. zł na 750 tys. zł i środków finansowych własnych z kwoty 330 tys. zł. na 150 tys. zł. - zostały wymienione dwie strony (str. 3 i 4) Umowy. Zmienione kwoty nie były zgodne z ofertą konkursową oraz kalkulacją kosztów realizacji zadania w 2018r. podpisaną przez B. B.-P. Zarządu Fundacji "[...]", które stanowiły integralną część Umowy. Z uwagi na powyższe Wojewoda złożył do organów ścigania zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 270 k.k. jako przestępstwa podrobienia dokumentu i tym samym nie zawarł z Fundacją "[...]" umowy w sprawie dofinansowania zadań w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2018.
Pismem z dnia [...] lipca 2018r. Wojewoda podjął decyzję o niedofinansowaniu w 2018r. planowanego przez Fundację "[...]" utworzenia i zapewnienia funkcjonowania nowo utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku "[...]". Decyzję swoją uzasadnił tym, iż zabezpieczenia majątkowe wykonania Umowy, nie dają faktycznie zabezpieczenia ewentualnego zwrotu otrzymanej dotacji z uwagi na fakt, że wskazane nieruchomości są obciążone hipoteką oraz ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności mieszkania , jedna z działek przemysłowych posiada 3 właścicieli (tylko dwóch współwłaścicieli jest poręczycielami), a druga działka posiada 7 właścicieli (żaden ze współwłaścicieli nie jest poręczycielem). W związku z czym, przedstawieni poręczyciele nie dają pewnych zabezpieczeń i nie gwarantują uzyskania ewentualnych zasądzonych należności.
Ponadto, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił, iż realizacja zadania miała nastąpić wspólnie z Fundacją D. C., co przedstawia Porozumienie z dnia [...] marca 2018r. zawarte pomiędzy Gminą S., a Fundacją D. C., i Fundacją "[...]". Organ wyjaśnił, że Fundacja D. C. w roku 2017 była beneficjentem środków publicznych, które otrzymała w formie dotacji i nie wywiązała się z zadania, czego skutkiem było orzeczenie Wojewody o zwrocie do budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji wraz z odsetkami.
Wojewoda wskazał, że w dniu [...] listopada 2018r. wszczęto dochodzenie o przestępstwo określone w art. 270 § 1 kk przez Komisariat Policji Bydgoszcz-Śródmieście nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w B.. W związku z otrzymanym zawiadomieniem o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] lutego 2019 r., organ złożył wniosek do Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Północ o nadesłanie postanowienia o umorzeniu dochodzenia wraz z uzasadnieniem.
Odnosząc się do zarzucanych naruszeń postanowień pkt. 6.1.6. Programu Wojewoda wyjaśnił, że odrzucenie oferty nie dotyczyło zapisu, w którym to w stosunku do beneficjenta prowadzone jest postępowanie karne bądź też został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu z art. 297 Kodeksu Karnego. Ofertę zaopiniowano negatywnie ze względu na prowadzone dochodzenie o przestępstwo określone w art. 270 § 1 kk. oraz do dokumentacji dotyczącej realizacji zadania w ramach Programu "Maluch +" 2019 podmiot przedstawił opinię prawną z dnia [...].01.2019r. przygotowaną na zlecenie Urzędu Miasta S. dotyczącą możliwości przedłużenia umowy użyczenia nieruchomości zawartej w dniu [...] maja 2018r. pomiędzy Gminą, a Fundacjami "D. C." i "[...]". Wyjaśniono przy tym, że wobec Fundacji "D. C." została wydana decyzja w sprawie zwrotu całości dotacji przekazanej w 2017r. na utworzenie instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. W dalszej części podano, że Skarżąca nie otrzymała dofinansowania, nie ze względu na treść pkt. 6.1.6 Programu. Oferta została odrzucona w związku z brakiem rękojmi prawidłowego wykonania zadania w ramach Programu Maluch + 2019.
Jednocześnie w ocenie Wojewody brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia zapisu pkt 8.3., gdyż w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w przedmiotowym zapisie. Wskazano, że ostateczna decyzja o odrzuceniu oferty Fundacji "[...]" złożonej w ramach Modułu 3 Programu została podjęta przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w formie akceptacji listy ofert odrzuconych przedstawionej przez Wojewodę.
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że działania podjęte w 2018r. przez Fundację "[...]" nie dają gwarancji rzetelności i prawidłowości wykonania zadania w roku 2019, budzą uzasadnione wątpliwości co do sposobu realizacji zadania, a przede wszystkim wydatkowania środków publicznych w związku z zawartym Porozumieniem z Fundacją "D. C.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, po spełnieniu określonych warunków. Wynikają one przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).
Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 dalej: "p.p.s.a." ).
Natomiast w myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 oraz z 2018r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zawarte w pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. rozszerzenie kompetencji sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, a także uwzględnia potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). Akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym.
W odniesieniu do tak scharakteryzowanej czynności organu, została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Ustalono bowiem, że w dniu [...] stycznia 2019r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynęła oferta: konkursowa "Maluch +" 2019 (moduł 3 - dla podmiotów innych niż j.st) złożona przez Fundację "[...]" reprezentowaną przez I. P. - P. Zarządu, dotycząca utworzenia 45 nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku sensorycznym "[...]" w S.. Pomimo spełnienia wymogów formalnych określonych w programie ofertę zaopiniowano negatywnie w związku ze złożonym do Prokuratury zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa poprzez przerobienie umowy, jaka miała zostać zawarta w ramach Programu "Maluch +" 2018, a następnie przedłożenie tego dokumentu jako mającego znaczenie w uzyskaniu dofinansowania udzielonego ze środków publicznych. Zgodnie z treścią pkt. 8.3 Programu "Maluch +" 2019, wykaz ofert odrzuconych z informacją o przyczynie odrzucenia urząd wojewódzki przekazuje do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w terminie przekazania listy ofert zakwalifikowanych. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w terminie 5 dni roboczych dokonuje akceptacji listy ofert odrzuconych. W przypadku braku akceptacji wymienionej listy urząd wojewódzki ma 7 dni roboczych na wezwanie beneficjenta do korekty, uzupełnienia wyjaśnienia informacji zawartych w ofercie i załącznikach oraz na przekazanie do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zaktualizowanej listy ofert zakwalifikowanych do postępowania konkursowego oraz listy ofert odrzuconych.
Wojewoda wraz z wykazem ofert zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach Programu "Maluch +" 2019 przekazał do Ministerstwa listę ofert odrzuconych, w tym ofertę Fundacji "[...]". Po zaakceptowaniu przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej tej listy, została ona opublikowana wraz z informacją o przyczynie odrzucenia oferty.
W złożonej skardze skarżąca wnosi m.in. o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody - informacji z dnia [...] lutego 2019 r., w przedmiocie odrzucenia oferty Fundacji "[...]" w postępowaniu konkursowym "Maluch+"2019. Czynność ta w ocenie składu orzekającego, mieści się w kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających kognicji sądu administracyjnego, w ramach przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Należy bowiem zauważyć, że materialnoprawną podstawą przeznaczenia środków na dotacje jest m.in. art. 109i ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz.U. z 2018r. poz. 1265 ze zm.), na podstawie którego:
- Minister właściwy do spraw pracy może, w latach 2018-2022, przekazać, corocznie, na zadania realizowane przez ministra właściwego do spraw rodziny, środki Funduszu Pracy na realizację zadań, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w kwocie nie większej niż 250 mln zł (ust.1);
- podstawą przekazywania środków, o których mowa w ust. 1, na wyodrębniony rachunek wojewody jest umowa zawarta między ministrem właściwym do spraw rodziny a wojewodą (ust. 2).
Zgodnie z art. 110 tej ustawy w sprawach z zakresu gospodarki funduszami celowymi nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy o finansach publicznych.
W myśl natomiast art. 62 ust. 1 wymienionej ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, Minister właściwy do spraw rodziny opracowuje resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy, programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich, w szczególności uwzględniając:
1) jakość lub zakres oferowanych usług;
2) zapotrzebowanie na usługi świadczone przez te podmioty;
3) minimalny okres funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z dotacji budżetu państwa lub środków Funduszu Pracy;
4) brak instytucji lub miejsc opieki w danej gminie;
5) wywiązywanie się przez podmiot ze zobowiązań, o których mowa odpowiednio w art. 35 ust. 1 lub art. 47a.
Zgodnie z art. 62 ust. 2a ww. ustawy, w przypadku gdy na realizację programów, o których mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw pracy przekazał środki z Funduszu Pracy, poza kryteriami, o których mowa w ust. 2, jako kryterium wyboru podmiotów korzystających z programów, o których mowa w ust. 1, uwzględnia się sytuację na lokalnym rynku pracy.
Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 4 ustawy podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa oraz środki z Funduszu Pracy na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania.
Dotację oraz środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (art. 62 ust. 5).
Na podstawie art. 62 ust. 6 tej ustawy Wojewoda, przyznając podmiotowi dotację lub środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, zawiera z nim umowę określającą w szczególności:
1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja lub środki z Funduszu Pracy zostały przyznane, i termin jego wykonania;
2) wysokość przydzielonych dotacji lub środków z Funduszu Pracy;
3) tryb płatności;
4) termin wykorzystania dotacji lub środków z Funduszu Pracy, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
5) termin i sposób rozliczenia przyznanych dotacji lub środków z Funduszu Pracy, w tym zasady ich rozliczania w przypadku skrócenia okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z dotacji, o którym mowa w ust. 2 pkt 3;
6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji lub środków z Funduszu Pracy, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania;
7) tryb kontroli wykonania zadania, przy czym w umowie można postanowić, że kontrola będzie prowadzona na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej;
8) warunki i sposób zmiany oraz rozwiązania umowy, w tym zasady zwrotu dotacji lub środków z Funduszu Pracy w przypadku skrócenia okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, dofinansowanych z dotacji lub środków z Funduszu Pracy.
Do środków z Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio art. 57 i art. 169 ustawy o finansach publicznych, z tym że organem właściwym do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności Funduszu Pracy, a także wydania decyzji o zwrocie w związku z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jest wojewoda (art. 62 ust.7).
Z powyższych regulacji wynika, że załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym, w formie decyzji administracyjnej, ponieważ przepisy prawa nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Z cytowanego uprzednio przepisu art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika bowiem, że udzielenie dotacji celowej w zakresie dofinansowania na utworzenie lub funkcjonowanie żłobków następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym.
Niemniej, należy zwrócić uwagę, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej powołując się na art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, art. 109i ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz na Program kompleksowego wsparcia dla rodzin "Za życiem" (ustanowiony na podstawie uchwały nr 160 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016r.), opracował Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2019. Program ten m.in. określa warunki otrzymania i wykorzystania dofinansowania, zasady składania ofert - wymagania formalne i zasady kwalifikowania ofert.
Konfrontacja Programu "MALUCH+" 2019 z podanymi wcześniej przepisami prawa wskazuje na podział czynności udzielenia dotacji z budżetu na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków. Pierwszy inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji i kończy się, co do zasady, wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta do dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez pozostawienie oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty (pkt 8 Programu), nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.6. Programu. Czynności te mają charakter administracyjnoprawny podlegający kontroli sądu administracyjnego.
Drugi etap wiąże się z zawarciem umowy, przy niestosowaniu postanowień Programu, co do np. pozostawienia oferty bez rozpatrzenia, odrzucenia oferty, odstąpienia od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenia oferty na podstawie pkt 6.1.6. Programu. Etap zawarcia umowy i jej należyte wykonanie, wykracza poza zagadnienia o charakterze administracyjnym.
Miarodajną i adekwatną do zaprezentowanej powyżej ocenę charakteru czynności podejmowanych w postępowaniu konkursowym oraz trybu ich zaskarżania, tyle że w ramach Programu "Maluch +" 2018 ( w którym również uczestniczyła skarżąca Fundacja ), a której wymowę i argumentację skład orzekający podziela, zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2019r., sygn. akt
I GSK 452/19.
W dalszej kolejności, odnosząc się do czynności odrzucenia oferty skarżącej Fundacji należy zwrócić uwagę, że zgodnie z Programem "MALUCH+" 2019, oferty lub załączniki do ofert, które zostały złożone po terminie, nie spełniają wymogów określonych w Programie pozostaną bez rozpatrzenia, natomiast oferty lub załączniki do ofert, które nie zostały skorygowane, uzupełnione lub w stosunku do których nie zostały złożone wyjaśnienia w terminie i w sposób określony przez wojewodę zostaną odrzucone. Wykaz ofert pozostawionych bez rozpatrzenia lub odrzuconych z informacją o przyczynie pozostawienia ofert bez rozpatrzenia lub przyczynie odrzucenia, urząd wojewódzki przekazuje do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w załączniku dotyczącym listy ofert zakwalifikowanych wraz z kolumną, w której wpisany będzie powód pozostawienia oferty bez rozpatrzenia lub odrzucenia (odrębnym załączniku do listy ofert zakwalifikowanych), w terminie przekazania do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej listy ofert zakwalifikowanych do postępowania konkursowego ( pkt 8.3 programu ). Nie ulega wątpliwości, że wymienione w tym zapisie przesłanki nie stanowiły podstawy "odrzucenia" oferty skarżącej.
W sporządzonym bowiem i opublikowanym na stronie BIP [...] Urzędu Wojewódzkiego Wykazie ofert odrzuconych w postępowaniu konkursowym w "MALUCH+" 2019 Moduł 3, zaakceptowanym przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazano, iż "ofertę opiniuje się negatywnie w związku z toczącym się dochodzeniem w zakresie art. 270 § 1 kk" ( k. 55 ).
Podana przyczyna odrzucenia oferty skarżącej nie mieści się również w zbiorze zawartych w Programie przesłanek skutkujących odstąpieniem od podpisania umowy bądź wykluczeniem beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania. Zgodnie bowiem z zapisem pkt 6.1.4. Programu, w przypadku zaistnienia przyczyn leżących po stronie beneficjenta uniemożliwiających podpisanie umowy w terminie wskazanym przez wojewodę, beneficjent zobowiązany jest do złożenia pisemnych wyjaśnień, a wojewoda wyznacza termin podpisania umowy. Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy w sprawie przekazania dofinansowania po wezwaniu beneficjenta do podpisania ww. umowy z określeniem ostatecznego terminu na jej podpisanie i po jego bezskutecznym upływie. Natomiast w myśl pkt 6.1.6 Programu, beneficjent może zostać wykluczony przez wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym gdy:
- nie złoży oświadczenia o przyjęciu dofinansowania w terminie określonym w pkt. 6.1.1., przy czym wojewoda jest zobowiązany do poinformowania beneficjenta drogą elektroniczną na wskazany w ofercie adres poczty elektronicznej o ww. obowiązku,
- w stosunku do beneficjenta została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków dofinansowania otrzymanych przez niego w poprzednich edycjach Programu, niezależnie od województwa, i beneficjent nie dokonał we wskazanym terminie zwrotu należności wraz z odsetkami,
- nie dokonał rozliczenia dofinansowania z lat ubiegłych lub nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami w ramach realizacji poprzednich edycji powstała/funkcjonowała instytucja, również jeśli w Programie "MALUCH+" 2019 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu,
– w stosunku do beneficjenta toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach poprzednich edycji Programu (jeszcze nie została wydana decyzja), niezależnie od województwa,
- nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu, w ramach których otrzymał dofinansowanie, niezależnie od województwa, na terenie którego powstała/funkcjonowała instytucja,
– prowadzone jest w stosunku do beneficjenta postępowanie karne w sprawie z art. 297 § Kodeksu Karnego dotyczące obecnej edycji i poprzednich edycji Programu, niezależnie od województwa,
– beneficjent został skazany prawomocnym wyrokiem z art. 297 § Kodeksu Karnego w ciągu ostatnich 5 lat, niezależnie od województwa.
Podana w Wykazie ofert odrzuconych w postępowaniu konkursowym w "MALUCH+" 2019 przyczyna z powodu, której odmówiono skarżącej dofinansowania, tj. toczące się dochodzenie w zakresie art. 270 § 1 kk, nie dotyczy przypadków przewidzianych w Programie, skutkujących odrzuceniem lub pozostawieniem oferty bez rozpatrzenia, względnie odstąpieniem od podpisania umowy bądź wykluczeniem beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania.
W ocenie Sądu, nie ma przeszkód, aby przesłanki wykluczenia beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania mogły stanowić również podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku do dofinansowania i w konsekwencji nieumieszczenia wnioskującego na liście beneficjentów, o ile zaistniały już we wcześniejszej fazie, tj. po złożeniu oferty, a przed jej umieszczeniem na liście ofert zakwalifikowanych do otrzymania dofinansowania. Byłoby bowiem zabiegiem sztucznym umieszczenie w takiej sytuacji oferenta na liście podmiotów zakwalifikowanych do otrzymania dofinansowania, a następnie skierowanie do niego informacji, iż podlega wykluczeniu z tej listy z uwagi na to, że np. w stosunku do beneficjenta zostało wszczęte lub toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach poprzednich edycji Programu. Jednak przyczyna odrzucenia oferty bądź wykluczenia beneficjenta musi być osadzona w ściśle określonych ramach prawnych, normujących tryb i zasady konkursu ofert i z nich bezpośrednio wynikać.
Tymczasem, należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ w dokumencie "Kryteria Wyboru Oferty" ( k. 51-53 ) dokonując oceny złożonej przez skarżącą oferty - moduł 3, dla podmiotów innych niż j.s.t. na utworzenie w 2019r. nowych miejsc oraz zapewnienie funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 – stwierdził, że pomimo spełnienia wymogów formalnych określonych w Programie "MALUCH+" 2019 zaopiniował negatywnie ofertę, w związku ze złożonym zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa poprzez przerobienie umowy jaka miała zostać zawarta w ramach Programu Maluch+ 2018, a następnie przedłożenie tego dokumentu jako mającego znaczenie w uzyskaniu dofinansowania udzielanego ze środków publicznych. Organ podał, że "w chwili obecnej prowadzone jest dochodzenie o przestępstwo określone w art. 270 § 1 kk".
Ta okoliczność skutkująca odrzuceniem oferty, znalazła odzwierciedlenie w pkt 1 opublikowanego na stronie BIP [...] Urzędu Wojewódzkiego wspomnianego "Wykazu ofert odrzuconych w postępowaniu konkursowym w "MALUCH+" 2019 Moduł 3". Znajduje się w nim również zapis, że zgodnie z pkt 8.3 resortowego programu "MALUCH+" 2019 wykaz ofert odrzuconych został zaakceptowany przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Należy jednak zauważyć, że wprawdzie wskazany pkt 8.3 przewiduje odrzucenie ofert, ale tylko takich, które nie zostały skorygowane, uzupełnione lub w stosunku do których nie zostały złożone wyjaśnienia w terminie i w sposób określony przez wojewodę. W takim wypadku, a także w sytuacji pozostawienia ofert bez rozpatrzenia (tj. złożonych po terminie lub nie spełniających wymogów określonych w Programie ) urząd wojewódzki przekazuje do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w załączniku dotyczącym listy ofert zakwalifikowanych wraz z kolumną, w której wpisany będzie powód pozostawienia oferty bez rozpatrzenia lub odrzucenia (odrębnym załączniku do listy ofert zakwalifikowanych), w terminie przekazania do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej listy ofert zakwalifikowanych do postępowania konkursowego. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w terminie 5 dni roboczych dokonuje akceptacji listy ofert pozostawionych bez rozpatrzenia lub odrzuconych.
Podana przyczyna "odrzucenia" oferty nie mieści się również w grupie przesłanek skutkujących odstąpieniem od podpisania umowy ( pkt 6.1.4. programu ) oraz powodujących wykluczenie z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania ( pkt 6.1.6 Programu ), o czym wcześniej była już mowa. Wprawdzie w pkt 6.1.6. tiret szóste przewidziano możliwość wykluczenia beneficjenta z uwagi na toczące się postępowanie karne, ale po pierwsze, musi być ono prowadzone w stosunku do beneficjenta, po drugie, musi dotyczyć popełnienia przestępstwa z art. 297 k.k. Tymczasem z Wykazu ofert odrzuconych oraz informacji podanej przez organ w odpowiedzi na skargę wynika, że [...] listopada 2018r. wszczęto dochodzenie w sprawie o przestępstwo określone w art. 270 § 1 k.k., które zostało umorzone postanowieniem prokuratora Prokuratury Rejonowej B. Północ z dnia [...] lutego 2019r. Zatem ta przesłanka nie mogła stanowić podstawy "odrzucenia" oferty skarżącej, co zresztą potwierdza organ w odpowiedzi na skargę podając, że Skarżąca nie otrzymała dofinansowania, nie ze względu na treść pkt. 6.1.6 Programu. Oferta została odrzucona w związku z brakiem rękojmi prawidłowego wykonania zadania w ramach Programu Maluch + 2019.
W związku z powyższym powstaje wątpliwość, w oparciu o jakie kryteria normatywne Wojewoda "odrzucił" ofertę skarżącej. Ocena organu zawierająca się w stwierdzeniu o "braku rękojmi prawidłowego wykonania zadania w ramach Programu Maluch + 2019" ma charakter nienormatywny, ogólny i nie została w żaden sposób wyeksponowana w odpowiednich zapisach Programu. Mogłaby być ona ewentualnie rozważana w aspekcie cywilnoprawnym, związanym z samym zawarciem lub wykonaniem umowy, ale te kwestie muszą pozostawać poza oceną sądu administracyjnego.
Należy bowiem podkreślić, że postępowanie ofertowe z uwagi na jego administracyjnoprawny przedmiot oraz wydatkowanie publicznych środków z jednej strony, z drugiej natomiast związane z zawarciem umowy, ma charakter hybrydowy. Administracyjny, w zakresie oceny przesłanek formalnych i samego projektu związanych z umieszczeniem na liście ofert zakwalifikowanych do dofinansowania bądź odmową, w których właściwy jest sąd administracyjny oraz w dalszej kolejności cywilnoprawny, związany z samym zawarciem umowy i jej wykonaniem, pozostający poza kognicją sądów administracyjnych.
Wojewoda nie zakwalifikował oferty skarżącej do postępowania konkursowego uznając, że chociaż spełnia ona wymogi formalne, to jednak nie daje rękojmi prawidłowego wykonania zadania w ramach Programu Maluch + 2019", z uwagi na toczące się dochodzenie w zakresie art. 270 § 1 k.k. Jak wcześniej już podano, w świetle zapisów Programu ta okoliczność nie mogła powodować "odrzucenia" oferty, a w konsekwencji jej nieumieszczenia na liście ofert zakwalifikowanych do dofinansowania. Co więcej, w odpowiedzi na skargę organ podaje również, że działania podjęte w 2018 r. przez Fundację "[...]" nie dają gwarancji rzetelności i prawidłowości wykonania zadania w roku 2019, budzą uzasadnione wątpliwości co do sposobu realizacji zadania, a przede wszystkim wydatkowania środków publicznych w związku z zawartym Porozumieniem z Fundacją "D. C.". Ta okoliczność zawarta była również we wspomnianym dokumencie "Kryteria Wyboru Oferty", w której organ stwierdził, że "wobec Fundacji D. C. została wydana decyzja w sprawie zwrotu całości dotacji przekazane w 2017 r. na utworzenie instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Na dzień wydania oceny toczy się postępowanie odwoławcze w MF.
Niemniej sposób realizacji zadania przez Fundację D. C. oraz podejrzenie o popełnieniu przestępstwa przez Fundację [...] powodują wątpliwości co do prawidłowości wykonania zadania".
W kontekście tej argumentacji należy podkreślić, że także ta kolejna okoliczność skutkująca "odrzuceniem" oferty, nie wynika z żadnych zapisów Programu. Nadto, organ nie uzasadnił w sposób czytelny, jakie konkretne przyczyny i dlaczego powodują, że działania podjęte wobec innego podmiotu ( Fundacji D. C. ), rzutują na negatywną ocenę możliwości wykonania zadania przez skarżącą. Na niejednoznaczność oceny oferty przez Wojewodę wskazuje również to, iż w uwagach do Wykazu ofert odrzuconych opublikowanego na stronie BIP [...] Urzędu Wojewódzkiego, nie podano wymienionej okoliczności, jako skutkującej odrzuceniem oferty skarżącej.
Wreszcie, należy również zwrócić uwagę, że zasadniczy argument związany z odrzuceniem oferty z powodu toczącego się dochodzenia w zakresie art. 270 § 1 k.k., dotyczy okoliczności związanych ze złożeniem przez skarżącą Fundację w roku 2018 oferty o dofinansowanie na utworzenie i funkcjonowanie nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku "[...]" w S., w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2018. To w tym postępowaniu B. B. – ówczesny prezes zarządu Fundacji "[...]", bez uzgodnienia z Wojewodą zmieniła wysokość kosztu całkowitego zadania z kwoty 954 tys. zł na 750 tys. zł i środków finansowych własnych z kwoty 330 tys. zł na 150 tys. zł (zostały wymienione str. 3 i 4 Umowy ). Zmienione kwoty nie były zgodne z ofertą konkursową oraz kalkulacją kosztów realizacji zadania w 2018 r. podpisaną przez B. B.. Te okoliczności stanowiły podstawę złożenia do organów ścigania zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 270 k.k.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że w związku z tą sytuacją Wojewoda zaproponował dokonanie zmian w zarządzie Fundacji, co faktycznie nastąpiło, a w 2019r. ofertę konkursową "Maluch +" 2019 złożyła nowa prezes zarządu Fundacji I. P..
Interesujące w rozważanym kontekście jest również to, że Wojewoda informując skarżącą Fundację pismem z dnia [...] lipca 2018r. o odmowie dofinansowania w 2018r. planowanego przez Fundację projektu, argumentował to faktem powzięcia wątpliwości, co do niepewności przedłożonych zabezpieczeń i gwarancji odzyskania uzyskanych zasądzonych należności oraz prowadzenia wobec Fundacji "D. C." postępowania administracyjnego o zwrot dotacji w związku z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem w ramach Resortowego programu "Maluch plus" 2017. Zatem, odmawiając dofinasowania w roku 2018 nie argumentowano, że działania podjęte w 2018 r. przez Fundację "[...]" związane z "podrobieniem dokumentu" nie dają gwarancji rzetelności i prawidłowości wykonania zadania i budzą uzasadnione wątpliwości co do sposobu jego realizacji.
Wskazane okoliczności pogłębiają niejasność kryteriów jakimi kierował się Wojewoda "odrzucając" ofertę skarżącej. Podane fakty dowodzą, że były to kryteria ocenne, pozaprawne, nie znajdujące umocowania w Programie Maluch +" 2019, ani w innych aktach prawnych w Programie tym przywołanych, co ostatecznie prowadzi do wniosku, iż kryteria oceny miały charakter dowolny i arbitralny.
W postępowaniu o charakterze administracyjnoprawnym, organ administracji publicznej powinien stanowić przejrzyste, jednoznaczne zasady postępowania i oceny zgłoszonych ofert. W szczególności kryteria kwalifikacji ofert do postępowania konkursowego oraz kryteria ich wyboru powinny być jasne, precyzyjne i zrozumiałe dla wszystkich uczestników postępowania. Zapisy niejednoznaczne, niejasne bądź stosowanie przez organ kryteriów oceny nie wynikających z istniejących regulacji, narusza zasadę jawnego i transparentnego działania przez organy władzy publicznej, która stanowi jeden z podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP ), mających służyć pogłębianiu zaufania obywateli do państwa i jego organów.
W ocenie składu orzekającego, "odrzucenie" oferty skarżącej nastąpiło zarówno z naruszeniem wymienionych zasad jak i regulacji zawartych w Programie Maluch +" 2019, w szczególności wbrew zapisom zawartym w pkt 8.3. Programu, co uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody związanych z odrzuceniem oferty Fundacji "[...]", z przyczyny wymienionej w uwagach do pkt 1 "Wykazu ofert odrzuconych w postępowaniu konkursowym w "MALUCH+" 2019 Moduł 3".
Oczywiście, nie można odmawiać organowi prawa do oceny złożonej oferty także pod względem możliwości jej wykonania, ale zasady i kryteria tej oceny muszą być normatywnie określone, a także jednoznaczne, czytelne i zrozumiałe dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego.
Natomiast Sąd skargę oddalił w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonego Programu w części obejmującej pkt 6.1.6 tiret szóste oraz pkt 6.1.6 tiret siódme, z uwagi na niezgodność tych regulacji z prawem i stwierdzenie że w tym zakresie Program nie podlega wykonaniu.
Program nie jest aktem prawnym, którego nieważność zapisów stwierdza Sąd w procedurze sądowoadministracyjnej. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd mógłby rozważać i stwierdzić, że konkretny zapis Programu nie powinien być stosowany z uwagi np. na rażące naruszenie przepisów lub zasad prawa, ale w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w której organ go zastosował. W rozpoznawanej sprawie, zarówno pkt 6.1.6 tiret szóste jak i pkt 6.1.6 tiret siódme Programu, zawierające przesłanki wykluczenia beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania nie były przez organ stosowane, na co wskazał również Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Z tych przyczyn, także zarzuty rażącego naruszenia wymienionych zapisów, w powiązaniu z art. 42 ust. 3 Konstytucji oraz art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie mogły odnieść zamierzonych skutków.
Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tj. Dz.U. z 2018r., poz. 265 ), na które złożyły się uiszczony wpis od skargi, opłata za pełnomocnictwo oraz koszty zastępstwa procesowego.