I SA/BD 190/23

I SA/Bd 190/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski /przewodniczący/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III FSK 1391/23 - Wyrok NSA z 2024-02-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 888
art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. L. na uchwałę Rady Miasta Chełmna z dnia 16 lutego 2022 r. nr XLVI/323/2022 w przedmiocie wyboru jednej z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miasta C. (dalej: "Organ") w dniu [...] lutego 2022r. podjęła [...] w sprawie wyboru jednej z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 22 lutego 2022 r., poz. 840). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1, pkt 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 i 1648, dalej: "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834, dalej: "u.s.g."). W uchwale postanowiono m.in., że:
§ 1. Dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w taki sposób, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej w § 2;
§ 2.1. Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w §1, w wysokości 31,00 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej daną nieruchomość, jeżeli właściciel nieruchomości wypełnia obowiązek zbierania odpadów w sposób selektywny.
§ 2.2. Ustala się opłatę podwyższoną w wysokości 62,00 zł od osoby zamieszkującej daną nieruchomość w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Opłata podwyższona obowiązuje za miesiąc, w którym stwierdzono nieprawidłowość.;
§ 3. Zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, w wysokości 1,50 zł miesięcznie od osoby.
W § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że traci moc uchwała Organu z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie wyboru jednej z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty, zaś w § 5 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta C.. W § 6 uchwal wskazano natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] marca 2022 r. i podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu M..
P. z dnia [...] marca 2023 r. skargę na § 2.1. powyższej uchwały wniosła G. L. (dalej: "Skarżąca", "Strona"). Zaskarżonej uchwale zarzuciła zawyżenie rozliczenia opłat pobieranych od mieszkańców za zbieranie odpadów komunalnych w stosunku do rzeczywistych kosztów. Przy tak sformułowanym zarzucie Skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uchwały w zakresie, w jakim uchwała powoduje, że pobieranie tej opłaty stanowi nie tylko opłatę za selektywną zbiórkę odpadów, ale również generuje zysk dla gminy.
W uzasadnieniu skargi G. L. wskazała, że zasygnalizowany przez nią problem dotyczy naliczania opłat za system gospodarki odpadami komunalnymi, na terenie Gminy Miasta C.. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach art. 6c ust. 1 Urząd M. od [...] lipca 2013 r. został zobowiązany do organizacji odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obciążanie musi być zgodne z wynikającą z prawa unijnego zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 191 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy). Skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o sygnaturze C-254/08 Futura Immobiliare. Wynika z niego, że zasada "zanieczyszczający płaci" nakłada z jednej strony obowiązek ponoszenia kosztów zagospodarowania odpadów, ale z drugiej stanowi także źródło uprawnienia do nie bycia obciążanym kosztami "oczywiście nieproporcjonalnymi" (w stosunku do ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów). W opisanym przypadku dotyczącym naliczania opłat za system gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasta C. następuje niedopełnienie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego polegające na tym, że funkcjonariusz nie dokonał sprawdzenia i poprzez [...] Rady Miasta z [...] lutego 2022 r. dokonał przerzucenia na mieszkańców kosztów zagospodarowania odpadów wytwarzanych przez niezidentyfikowane osoby pozostające poza systemem deklaracji. Skarżąca przytoczyła dane liczbowe dotyczące stanu osobowego miasta oraz deklaracji mieszkańców na odbiór odpadów komunalnych (osobowy). Wskazała, że Burmistrz i Rada Miasta opłacają z pieniędzy mieszkańców za odbiór odpadów komunalnych koszty, które należą do zadań własnych gminy oraz przerzucają na mieszkańców opłacających wywóz nieczystości koszty nieczystości osób, które takiej deklaracji nie złożyły. Skarżąca podniosła, że pobieżne wyliczenia mieszkańców wskazują, że obecna suma [...] zł od osoby za odbiór śmieci, jest sumą nieadekwatną do wykonywanej usługi.
Do skargi zostały załączone pismo z [...] kwietnia 2022 r. mieszkańców miasta do Komisji Rewizyjnej Rady Miasta oraz pismo z [...] maja 2022 r. mieszkańców o wyjaśnienie do Burmistrza. Skarżąca nie składała wniosków dowodowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Organ stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne, zaś zagadnienia poruszone w skardze zostały wyjaśnione w odpowiedzi na zapytanie mieszkańców z dnia [...] maja 2022 r. kierowanej przez Zastępcę Burmistrza P. M. na ręce Radnego Miasta M. W. oraz w odpowiedzi na interpelację z dnia [...] kwietnia 2022 r. Organ zaznaczył, że zważywszy na deficyt, który wystąpił w roku 2022 w zakresie wpływów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami w wysokości [...] zł i konieczność pokrycia części kosztów z ogólnego budżetu miasta, zarzut, że wysokość opłaty jest zbyt wysoka uznać należy za całkowicie bezpodstawny.
Organ wyjaśnił, że wydatkuje środki z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z przepisami, które stanowią, że gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jak również koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, oraz koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach.
Organ podkreślił, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, a nie za czas zameldowania. Pierwsza deklaracja powinna być złożona w terminie 14 dni odpowiednio od dnia zamieszkania lub wytworzenia w nieruchomości odpadów komunalnych. W związku z powyższym liczba zadeklarowanych mieszkańców nieruchomości i liczba osób zameldowanych mają prawo się różnić. [...] jednak Burmistrz Miasta C. prowadzi nadzór nad prawidłowością danych zawartych w deklaracjach. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane.
W replice z dnia [...] maja 2023 r. G. L. podniosła, że każdy oddający odpady winien uiszczać opłatę wyłącznie za te odpady, które faktycznie sam wytwarza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19"). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie strony nie wypowiedziały się w kwestii przeprowadzenia rozprawy ani trybu rozpoznania sprawy. Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy COVID-19, uznał, że nie zachodzi podstawa do odstąpienia od zastosowania tego przepisu i zarządzeniem (k. 21 akt sądowych) skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Należy wskazać na przepis art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy COVID-19 stanowiący, iż przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1652/21 przewidziane w przytoczonym powyżej przepisie ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych. Dopuszczalność rozpoznania spraw na posiedzeniach niejawnych w czasie obowiązywania obostrzeń związanych z epidemią COVID-19 była rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt II FSK 1230/21, a wyrażone w nim poglądy tut. Sąd również podziela.
Przed wydaniem wyroku, Sąd przekazał Skarżącej informację o powyższej regulacji prawnej, doręczył odpis odpowiedzi na skargę i poinformował o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a więc zapewnił stronie możliwość przedstawienia swojego stanowiska oraz wspierającej go argumentacji (k. 26 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższe Skarżąca złożyła replikę do odpowiedzi na skargę (k. 30 akt sądowych), w której przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Przechodząc do rozpoznania sprawy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszył prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania.
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miasta z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie wyboru jednej z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty. Zdaniem Skarżącej przedmiotowa uchwała zawyża rozliczenia opłat pobieranych od mieszkańców za zbieranie odpadów komunalnych w stosunku do rzeczywistych kosztów. Uchwała powoduje bowiem, że pobieranie opłaty stanowi nie tylko opłatę za selektywną zbiórkę odpadów, ale również generuje zysk dla gminy. Przeciwne stanowisko zajmuje Organ podnosząc, że Rada Miasta była uprawniona do podjęcia uchwały o wskazanej treści.
Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze, że z kontrolowanej uchwały został usunięty fragment § 6 o treści "wchodzi w życie z dniem [...] marca 2022 r. i " stosownie do uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] marca 2022 r. (opublikowanej: Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z [...] marca 2022 r., poz. 1397).
Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do przepisu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.) i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668). Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15).
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Jak wynika z treści skargi Skarżąca zamieszkuje w C. przy ul. [...]. Z mocy prawa jest zatem zobowiązana do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uznać zatem należało, że Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, co pozwoliło Sądowi na merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] lutego 2022r. nr [...] została wydana na podstawie ogólnego upoważnienia z art. 40 ust. 1 u.s.g. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje zaś przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., w którym ustawodawca stanowi, że: rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Na marginesie trzeba zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 138/20).
Mając powyższe na uwadze - w ocenie tut. Sądu - przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. natomiast, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że uchwała Rady Miasta z dnia [...] lutego 2022r. nr [...] jest sprzeczna z prawem. Zdaniem tut. Sądu, Organ nie przekroczył delegacji ustawowej i wytycznych wynikających z art. 6j ust. 1 i art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. przy wybieraniu metodę ustalania opłaty gospodarowanie odpadami komunalnymi i określaniu stawki tej opłaty.
Analiza art. 6j ust. 1 w związku z art. 6k ust. 1 prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma zaś charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź - mówiąc inaczej - wybór jednej z trzech wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego. Naruszeniem prawa byłoby natomiast odstąpienie od wykonania ciążącego na organie gminy obowiązku (por.m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16).
Podnieść należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała - jak podano w niej – została podjęta na podstawie: art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 i 1648) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834). Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie,
w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Ponadto art. 6k ust. 3 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia opłaty podwyższonej zaś art. 6k ust. 4a u.c.p.g. stanowi podstawę prawną do wprowadzenia zapisu o zwolnieniu w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 wskazano metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według art. 6j ust. 1 ustawy metody te polegają na ustaleniu opłaty jako iloczynu: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), albo ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), albo powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Metody te przewidują więc ustalenie stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1-3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór metody wskazanej w pkt 1 to opłata jaką będzie obowiązany uiścić właściciel nieruchomości uzależniona będzie od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość.
Odnosząc się do zarzutu Strony, iż zaskarżona uchwała powoduje zawyżenie rozliczenia opłat pobieranych od mieszkańców za zbieranie odpadów komunalnych w stosunku do rzeczywistych kosztów, a w konsekwencji pobieranie tej opłaty stanowi nie tylko opłatę za selektywną zbiórkę odpadów ale również generuje zysk dla gminy, Sąd zauważa, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) zawierają regulacje wskazujące na maksymalną wysokość opłat za gospodarowanie odpadami.
Stosownie do art. 6k ust. 2a u.c.p.g. rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc: 1) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca. Na mocy art. 6k ust. 5 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do ogłaszania, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w pierwszym kwartale każdego roku przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za rok poprzedni. Obwieszczeniem z dnia 30 marca 2022 r. Prezes GUS ogłosił, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2021 r. wyniósł 2061,93 zł. Powyższe oznacza, że maksymalna stawka, o której mowa w art. 6k ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynosi 41,24 zł (co stanowi 2% z kwoty 2061,93 zł). Tymczasem zaskarżona uchwała zawiera zapis w § 2.1. zapis o ustaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 31,00 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej daną nieruchomość, jeżeli właściciel nieruchomości wypełnia obowiązek zbierania odpadów w sposób selektywny. W związku z powyższym ustalona przez Radę Miasta stawka nie przekracza stawki maksymalnej wynikającej z przepisów prawa. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zawiera zapisy niesprzeczne z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.).
Z urzędu Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem § 2.2. zaskarżonej uchwały, tj. odnośnie stawki opłaty podwyższonej ustalonej na kwotę 62,00 zł od osoby zamieszkującej daną nieruchomość w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Maksymalną wysokość tej stawki określa art. 6k ust. 3 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b. W związku z powyższym w ocenie Sądu zaskarżona uchwała zawiera zapisy niesprzeczne z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Ustalenie przez radę gminy stawki podwyższonej na poziomie 62,00 zł mieści się w granicach zakreślonych przez art. 6k ust. 3 u.c.p.g., tj. od dwukrotności do czterokrotności stawki podstawowej wynoszącej 31,00 zł.
Kontroli z urzędu poddano również § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym ustalono zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, w wysokości 1,50 zł miesięcznie od osoby. Podstawę prawną wprowadzenia zwolnienia, o którym mowa w § 3 zaskarżonej uchwały stanowi art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W ocenie Sądu § 3 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Go 250/20, stwierdził, że konstrukcja zwolnienia uwzględniająca liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość nie narusza postanowień art. 6k ust. 4a u.c.p.g. a ponadto posiada również uzasadnienie ekonomiczne, ponieważ w dłuższym czasie przyczyni się do zmniejszenia ilości odpadów w gminie, co przełoży się na obniżenie kosztów ich wywozu. Stanowi również zachętę ekonomiczną szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Pogląd powyższy tut. Sąd podziela i przyjmuje za własny.
Niezależnie od powyższego konieczne jest odniesienie się do twierdzeń Skarżącej, że stawka opłaty ustalona na poziomie 31 zł jest kwotą nieadekwatną do wykonywanej usługi bowiem Rada Miasta przerzuca na mieszkańców koszt zagospodarowania odpadów wytwarzanych przez niezidentyfikowane osoby pozostające poza systemem deklaracji. Sąd w tej kwestii zgadza się z Organem i wskazuje, że Skarżąca nie zauważa, że z art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu; 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Z art. 6r ust. 2a u.c.p.g. wynika natomiast, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś ust. 2aa zawiera regulację, iż z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami. Co więcej, z art. 6 r ust. 2b wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Kolejny przepis u.c.p.g. – art. 6r ust. 2 c – stanowi, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.
W ocenie Sądu powyższe regulacje wskazują na to, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zgodnie z przepisami ustawy przeznaczona nie tylko na wywóz nieczystości z konkretnych nieruchomości (jak chciałaby tego Skarżąca), ale stanowi wynagrodzenie gminy za realizację również innych zadań w ramach szeroko rozumianego gospodarowania odpadami. Z przedstawionych powyżej regulacji prawnych wynika bowiem, że - wbrew twierdzeniom Skarżącej - na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czy też obsługi administracyjnej tego systemu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).
W ocenie Sądu wskazać również należy, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu.
W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta szczegółowo skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając prognozowane koszty systemu gospodarowania odpadami, zmiany demograficzne w mieście oraz porównanie do innych samorządów funkcjonujących w okolicy i korzystających z usług usuwania odpadów z nieruchomości według stawek obowiązujących na rynku lokalnym.
W tych warunkach, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie podważają legalności kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Rada Miasta formułując zapisy uchwały nr [...] w sprawie wyboru jednej z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty, prawidłowo zastosowała przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Sąd dokonując z urzędu kontroli [...] nie dostrzegł innych naruszeń przepisów obowiązującego prawa, które skutkowałyby wyeliminowaniem kontrolowanej uchwały z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: [...]