I SA/Bd 184/23

I SA/Bd 184/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Tomasz Wójcik
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Interpretacje podatkowe
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 17 ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 252 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wójcik Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2023 r. nr SKO-4230/13/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę
Uzasadnienie
Prezydent M. B. (dalej także jako: "Organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku A. T. (dalej także: "Skarżąca", "Strona") z dnia [...] kwietnia 2021 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty w wysokości 5.617,15 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez A. T., będącą organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole [...] (dalej także: "Przedszkole") za lata 2018-2019. Organ wyjaśnił, że dnia [...] stycznia 2021 r. sporządzono protokół po przeprowadzonej w dniach od [...].07.2020 r. do [...].10.2020 r. kontroli w zakresie prawidłowości podawania liczby uczniów do systemu Obsługi Dotacji Placówek Niepublicznych, na których organ dotujący przekazywał w okresie od [...].01.2017 r. do [...].12.2019 r. dotacje oświatowe oraz w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji w okresie od [...].01.2017 r. do [...].12.2019 r. W podsumowaniu kontroli stwierdzono, iż Niepubliczne Przedszkole [...] pobrało w kontrolowanym okresie dotację w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 5.617,15 zł, z czego kwota 2.394,60 zł dotyczy 2018 r., zaś kwota 3.222,55 zł dotyczy 2019 r. Jednocześnie wskazano, iż pobrane w nadmiernej wysokości dotacje w łącznej kwocie 5.617,15 zł podlegają zwrotowi na wskazany rachunek M. B. w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania tychże dotacji w nadmiernej wysokości, a odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości.
W dniu [...] stycznia 2021 r. A. T. potwierdziła otrzymanie protokołu kontroli i w tym samym dniu podpisała protokół. P. z dnia [...] lutego 2021 r. A. T. wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli, składając merytoryczne wyjaśnienia do stwierdzonych przez kontrolujących przypadków pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, wykazując błędne ustalenia w tym zakresie. Na zakończenie swojego pisma A. T. stwierdziła, że wnosi zastrzeżenia co do ustaleń dotyczących pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, łącznie w kwocie określonej na 5.617,15 zł i prosi o usunięcie błędnych zapisów z protokołu kontroli. Jednocześnie poinformowała, że wykazaną w protokole kwotę przelano na konto Urzędu M. B.. Poprosiła o pozytywne rozpatrzenie wyjaśnienia i o zwrot wpłaconej kwoty.
W dniu [...] marca 2021 r. Prezydent M. B. w "Wystąpieniu pokontrolnym" skierowanym do A. T. stwierdził, że protokół kontroli został podpisany przez Organ prowadzący w dniu [...] stycznia 2021 r. bez wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem.
Strona w dniu [...] lutego 2021 r. dokonała dobrowolnie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na rachunek bankowy Urzędu M. B. w kwocie 5.617,15 zł.
P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. A. T. zwróciła się do Prezydenta M. B. o wszczęcie postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za rok 2018 i 2019 jako pobranej w nadmiernej wysokości. Strona stwierdziła, iż nie zgadza się z ustaleniami protokołu kontroli oraz wystąpienia pokontrolnego co do zwrotu kwoty 5.617,15 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. A. T. podkreśliła przy tym, iż dokonała wpłacenia tej kwoty, ale wyłącznie w celu zatrzymania biegu odsetek ustawowych, a wpłata nie miała charakteru uznania zasadności ustaleń kontroli i wystąpienia pokontrolnego w tym zakresie.
Organ pierwszej instancji mając na uwadze prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 196/22, który zapadł w przedmiotowej sprawie oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: "SKO", "Organ odwoławczy") z dnia [...] października 2022 r., po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem Strony z dnia [...] kwietnia 2021 r., stwierdził, że w trakcie przeprowadzonej w Niepublicznym Przedszkolu [...] od dnia [...].07.2020 r. do dnia [...].10.2020 r. kontroli, ustalono m.in., że na czworo dzieci (sześciolatków) w sierpniu 2018 r. i na pięcioro dzieci (sześciolatków) w sierpniu 2019 r. Skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości w łącznej 5.617,15 zł. W stosunku do tych dzieci, kontrolujący nie stwierdzili ich obecności w Przedszkolu w miesiącu sierpniu 2018 r. i w sierpniu 2019 r, co zostało zweryfikowane poprzez analizę zapisów zawartych w dziennikach lekcyjnych. W lipcu 2018 r. i 2019 r. Przedszkole było nieczynne (przerwa wakacyjna). Organ podał, że we wszystkich wymienionych przypadkach rodzice uczniów zgłosili, że w sierpniu danego roku ich dziecko nie będzie uczęszczało do Przedszkola. Kontrolujący stwierdzili nieuiszczanie przez rodziców tych dzieci opłat za korzystanie z usług Przedszkola (czesne, wyżywienie) w wyżej wymienionym okresie. Na dowód powyższego kontrolujący zgromadzili materiał dowodowy na podstawie przeprowadzonych rozmów telefonicznych z rodzicami dzieci, które nie uczęszczały do Przedszkola w sierpniu 2018 r. i 2019 r. i odebrali od nich ustne oświadczenia w tym zakresie. W związku z tymi ustaleniami – w sporządzonym po zakończeniu kontroli protokole - stwierdzono pobranie przez Skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości za rok 2018 i 2019 w łącznej kwocie 5.617,15 zł, z czego kwota 2.394,60 zł dotyczyła 2018 r., zaś kwota 3.222,55 zł dotyczyła 2019 r.
Do akt postępowania zainicjowanego wnioskiem Strony z dnia [...] kwietnia 2021 r. włączono protokół kontroli wraz z załącznikami, pismo Strony stanowiące zastrzeżenia do protokołu kontroli, wystąpienie pokontrolne, pismo Strony dotyczące wystąpienia pokontrolnego.
Organ ustalił, iż w zakresie ustaleń stanu faktycznego należało przyznać wiarę i moc dowodową protokołowi kontroli wraz z załącznikami, których ustalenia nie budzą wątpliwości organu i znajdują pokrycie w dokumentacji źródłowej. Zdaniem organu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym wykazano fakt nieuczęszczania 9 dzieci do Niepublicznego Przedszkola [...] w sierpniu 2018 r. i 2019 r., o czym Przedszkole zostało poinformowane przez rodziców z odpowiednim wyprzedzeniem.
Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że cel dotacji w postaci dofinansowania zadań z zakresu kształcenia, wychowania czy opieki nie może w sposób oczywisty zostać zrealizowany w stosunku do dziecka, które nie uczęszcza do Przedszkola. Dlatego też organ uznał, że dotacja na 9 dzieci za miesiąc sierpień 2018 r. i 2019 r. nie przysługiwała, a wobec faktu jej pobrania stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości.
Reasumując, organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że Niepubliczne Przedszkole [...] w latach 2017-2018 pobrało dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 5.617,15 zł, która na podstawie sporządzonego po zakończonej kontroli protokołu podlegała zwrotowi do Urzędu M. B.. Kwota ta została jeszcze w toku postępowania kontrolnego zwrócona na rachunek Urzędu M. B.. Organ pierwszej instancji stwierdził w konsekwencji, że wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie jest zasadny, bowiem na dzień wydania przedmiotowej decyzji, Strona nie jest zobowiązana do zapłaty na rachunek Urzędu M. B. żadnej kwoty z tytułu dotacji pobranej przez nią w nadmiernej wysokości skoro w dniu [...] lutego 2021 r. Strona dokonała zwrotu ww. kwoty na rachunek bankowy Urzędu M. B.. Organ podkreślił przy tym, że uiszczona suma nie stanowi w żadnej mierze nienależnie zapłaconego podatku w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej: "o.p.") bowiem z regulacji ujętych w art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 252 ust. 3 u.f.p wynika, co stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Ponadto, organ wskazał, że dokonana przez Stronę wpłata nie stanowi także w myśl art. 72 § 1 o.p. kwoty nadpłaconego podatku, jako że pokrywa zobowiązanie Strony, ale w żadnym zakresie go nie przekracza, a przepis ten stosowany jest w sprawie odpowiednio zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p.
Mając na uwadze poczynione ustalenia zważywszy na niepowstanie nadpłaty organ uznał, że nie ma podstaw do dokonania na rzecz Strony jej zwrotu.
Nie zgadzając się z podjętą decyzją, A. T. złożyła odwołanie, w którym zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nadpłaty w wysokości 5.617,15 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i uznanie, że dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości, względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.; dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie, że dotacje pobrane na ucznia przedszkola w okresie wakacyjnym stanowią dotacje pobrane w nadmiernej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów prawa procesowego stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie bowiem organ w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przepisy postępowania. W szczególności organ pierwszej instancji umożliwił Skarżącej realizację przysługujących jej praw, m.in. poinformował Stronę o możliwości składania wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń. Skarżąca nie przedstawiła jednak dowodów potwierdzających jej stanowisko.
Zdaniem SKO organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] października 2022 r. nr [...] oraz uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn akt I SA/Bd 196/ 22, co skutkowało ponowną analizą całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności merytorycznym rozpatrzeniem (czego domagała się od początku Skarżąca) złożonego przez Stronę pisma z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiącego zastrzeżenia do protokołu kontroli w Niepublicznym Przedszkolu [...] W ocenie SKO, stan faktyczny został ustalony na podstawie powołanych i wskazanych przez organ dowodów bowiem organ pierwszej instancji powołuje się wielokrotnie w wydanej decyzji na poszczególne dowody potwierdzające poddawane analizie okoliczności faktyczne.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że wobec nieuczęszczania dziecka do Przedszkola, co podyktowane było decyzją rodziców, nie może być realizowany, w stosunku do tego dziecka, cel dotacji, jaki stanowi dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W takim przypadku dotacja pobrana na dziecko nieuczęszczające do Przedszkola przez cały miesiąc na podstawie konkretnej, przekazanej Przedszkolu decyzji jego opiekunów prawnych stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dotacja dla szkół i placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego mają charakter roczny jednak na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.; dalej: "pr.ośw.") w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego. Dotacja przekazywana jest na podstawie comiesięcznych informacji o liczbie uczniów. Dane przedstawiane w informacji mają stanowić odzwierciedlenie stanu faktycznego, tj. określać rzeczywistą liczbę uczniów w danym miesiącu. Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.
W ocenie SKO pojęcie "każdego ucznia" musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jego zadań. Przy czym, przyznanie dotacji następuje nie z uwagi na sam fakt wpisania dziecka do ewidencji uczniów danego punktu przedszkolnego, ale z powodu realizowania wobec tego dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że wobec dzieci B. G., I. B., J. B., K. G., M. A., M. K., M. L., L. O., A. S. rodzice potwierdzili brak uczęszczania dzieci do placówki przez wakacje, zatem Przedszkole w czerwcu powzięło informację, iż dzieci nie będą uczęszczać do placówki odpowiednio w sierpniu 2018 r. i w sierpniu 2019 r. Powyższe świadczy zdaniem SKO o tym, że dotacja względem tych dzieci nie przysługiwała, a wobec tego że została pobrana, to pobrano ją w nadmiernej wysokości.
SKO zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji nie kwestionował udzielania dotacji przez okres wakacyjny, nie rozważał zagadnienia krótkotrwałej nieobecności (np. z powodu choroby) tylko uznał, że wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji.
W ocenie SKO, ustalenie wysokości dotacji w miesiącach wakacyjnych według stanu liczby uczniów z miesiąca czerwca nie znajduje podstaw w zapisach ustawowych, bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 3 u.f.z.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia objętego tymi formami wychowania przedszkolnego, a co za tym idzie, wysokość dotacji winna być ustalana w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów uczęszczających do ww. form wychowania przedszkolnego w danym miesiącu.
W związku z powyższym, w przekonaniu SKO w sprawie nie naruszono art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p.
SKO podkreśliło także, że podnoszony przez Skarżącą argument o zastępczym charakterze placówki jako dyżurującej w wakacje nie został pominięty, lecz nie ma on znaczenia dla sprawy, w której istota sporu sprowadza się do twierdzenia o nieuczęszczaniu do Przedszkola konkretnych, wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dzieci, a nie generalne zakwestionowanie możliwości pobrania dotacji na wszystkich uczniów Przedszkola w danym miesiącu.
Skarżąca w dniu [...] marca 2023 r. złożyła do tut. Sądu skargę na decyzję organu odwoławczego. W skardze A. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Skarżąca zarzuciła wydanej przez SKO decyzji naruszenie:
1. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego co do braku podstaw prawnych pobrania dotacji na przedszkole,
2. art. 80 w zw. z art. 75 i 77 i 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady oceny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego i stanu faktycznego, braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pomimo tego, iż organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,
3. art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania w drugiej instancji, bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że nastąpiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, pomimo, że nie zostały naruszone przepisy ustawy w zakresie prawa do udzielenia dotacji na przedszkole,
4. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nierzetelne i niepełne uzasadnienie decyzji,
5. art. 31 ust. 1 pr.ośw. poprzez błędne uznanie, że rok szkolny trwa do cżerwca, a nie do 31 sierpnia kolejnego roku kalendarzowego, wskutek czego organ błędnie uznał, że dzieci (uczniowie) nie były uczniami przedszkola w sierpniu,
6. art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie, że dotacja pobrana na uczniów przedszkola w okresie wakacyjnym stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości a przedszkole nie miało prawa do dotacji na swoich uczniów w miesiącach sierpień odpowiednio 2018 i 2019 roku.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. (k. 1 akt sądowych) poinformował strony o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem wyroku. Informacja o zarządzeniu z [...] kwietnia 2023 r. została przesłana do stron [...] kwietnia 2023 r. (k. 23-25 akt sądowych). Żadna ze stron nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. (k. 26 akt sądowych) skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a"). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W sytuacji, gdy sąd uznaje, że skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie to w myśl art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę.
Przedmiotem skargi skierowanej do tut. Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2023 r., nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której Prezydent M. B. odmówił A. T. stwierdzenia nadpłaty w wysokości 5.617,15 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego.
Wobec oparcia skargi na zarzutach, dotyczących naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało skontrolować zaskarżoną decyzję pod kątem wypełnienia przez organy przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Powyższe było konieczne, ponieważ dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie, prawidłowo ustalony stan faktyczny, pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem w sposób należyty wyjaśnia podstawy prawne i faktyczne uznania przez organ odwoławczy, że pobranie dotacji przez Skarżącą za sierpień 2018 r. i za sierpień 2019 r. nastąpiło w nadmiernej wysokości.
Sąd rozpoznający sprawę nie stwierdził jednocześnie, aby w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia wskazywanych przez stronę przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Przeprowadzony przez SKO wywód w przedmiocie oceny zebranych dowodów jest zdaniem tutejszego Sądu logiczny i nie nosi cech dowolności. Zasadność ocen i wniosków poczynionych przez organ odwoławczy na podstawie zebranego materiału dowodowego, w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu organy administracyjne przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia zarówno Skarżącej (k. 217 akt administracyjnych), jak i notatki służbowe z rozmów przeprowadzonych przez kontrolujących z rodzicami dzieci, których uczęszczanie do przedszkola w sierpniu 2018 r. i w sierpniu 2019 r. zostało zakwestionowane (k. 207, 208, 209, 210, 183, 168, 169, 170, 171 akt administracyjnych). Z oświadczeń rodziców dzieci wynika, że opiekunowie informowali Przedszkole w czerwcu każdego roku o tym, że ich dzieci nie będą uczęszczać do placówki w sierpniu. Powody takiej decyzji były różne, przy czym matka M. L. wskazała, że informacja ta była przekazana do Przedszkola, aby nie opłacać czesnego za miesiąc, w którym dziecko nie będzie przebywać w placówce (k. 168 akt administracyjnych). Uzyskane w ten sposób dowody, jak i pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (m.in. włączone do akt na podstawie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2021 r., k. 5 akt administracyjnych) zostały następnie poddane poprawnej ocenie. Świadczy o tym analiza motywów zaskarżonej decyzji SKO, dokonana w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. Sąd zaznacza, że zasada dwuinstancyjności postępowania wynikającej jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów (w tym organu odwoławczego) zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r., II SA/Gl 686/22). Zdaniem tut. Sądu uzasadnienie decyzji SKO zawiera niezbędne elementy wskazujące na spełnienie przez organ drugiej instancji obowiązku rozpoznania sprawy po raz drugi, w tym (ale nie tylko) przeanalizowania przez organ odwoławczy kwestii podniesionych przez Stronę w odwołaniu. Reasumując, nie zasługiwały na uwzględnienie sformułowane przez Stronę w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny pod kątem zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia odgrywa prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 3 u.f.z.o., stanowiącego podstawę prawną przyznania dotacji dla Skarżącej. Argumentacja Skarżącej, oparta na przywołanej normie a także na innych, wskazanych w skardze przepisach pr.ośw. opiera się na stwierdzeniu, że dzieci do momentu skreślenia z listy wychowanków pozostają uczniami (wychowankami) przedszkola a dotacja przysługuje nawet wówczas, gdy dzieci te nie uczęszczają do placówki. Powyższego stanowiska prezentowanego przez stronę nie można jednak zaaprobować.
Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Zawarte w przywołanym przepisie unormowanie wskazuje, że przyznanie dotacji następuje na każdego ucznia jednak jej otrzymanie nie wiąże się tylko i wyłącznie z samym faktem wykazania określonego stanu osób przyjętych do danego przedszkola. Prawidłowe określenie podstaw przyznania dotacji nie może się odbywać bez uwzględniania celu, któremu służyć ma otrzymywana dotacja. Został on wyrażony w treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i wskazuje na to, że dotacje przeznaczane są na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że wprawdzie dotacja jest przyznawana na każdego ucznia niemniej jednak może zostać wykorzystana na pokrycie ściśle wskazanych wydatków. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że termin każdy uczeń, o jakim stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o., musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2017 r., II GSK 4795/16, z 22 listopada 2016 r., I GSK 1182/15). Taki wniosek wynika z treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach. Dotacja nie przysługuje zatem na dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola.
Dodać należy, że tylko faktyczne uczestnictwo w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki określone w treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o., więc takie, które mogą być pokrywane z dotacji. Ten aspekt jest również istotny przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń", do jakiego odsyła treść art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Przedstawione regulacje prowadzą do wniosku, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jego zadań.
Wnosząca skargę zwróciła uwagę, że stosownie do art. 31 ust. 1 pr.ośw. wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Uzupełnieniem wskazanej normy określającą okres trwania roku szkolnego jest art. 94 pr.ośw., który stanowi, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku. Zdaniem Skarżącej powyższe normy stanowią o tym, że rok szkolny w przedszkolach jest jednolity i niepodzielny, rozpoczyna się 1 września a kończy 31 sierpnia, co w konsekwencji oznacza, że zgodnie z prawem dzieci są uczniami przedszkola do dnia 31 sierpnia każdego roku i na taki okres są zawierane z ich rodzicami umowy edukacyjne. Nie występuje zatem zdaniem Skarżącej taka sytuacja, że z końcem czerwca kończy się okres, w którym dziecko nie uczęszcza do przedszkola i w związku z tym przestaje być jego uczniem.
Zdaniem Sądu przyjęcie założenia, że dzieci do momentu skreślenia ich z listy wychowanków pozostają uczniami (wychowankami) przedszkola prowadziłoby do stwierdzenia, że sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej uzasadniałby otrzymywanie dotacji, nawet jeśli w rzeczywistości nie doszłoby do faktycznego uczęszczania przez dziecko do placówki. Powyższej tezie o wiążącym charakterze umowy cywilnoprawnej przeczy postawa Skarżącej, która w toku postępowania nie przedstawiła dowodu pobrania czesnego za sierpień 2018 r. i sierpień 2019 r. od rodziców, którzy zgłosili nieobecność dziecka w przedszkolu w tym okresie. Wprawdzie Skarżąca oświadczyła, że czesne za sierpień 2018 r. i sierpień 2019 r. rodzicom B. G., I. B., J. B., K. G., M. A., M. K., M. L., L. O., A. S. naliczono jako opłatę stałą z nadpłaty za miesiąc czerwiec (k. 97 akt administracyjnych), jednak twierdzenie Strony nie zostało poparte stosownym dowodem. Tymczasem w aktach postępowania administracyjnego znajduje się oświadczenie matki M. L., która wskazała, że informacja o nieobecności dziecka w Przedszkolu w miesiącu sierpniu została przekazana Skarżącej, aby nie opłacać czesnego za miesiąc, w którym dziecko nie będzie przebywać w placówce (k. 168 akt administracyjnych). Powyższe świadczy o braku spójności argumentacji Skarżącej, która upatruje źródła uprawnienia do pobierania dotacji w zawarciu umowy cywilnoprawnej z rodzicami dziecka, a równocześnie Skarżąca nie wymaga od rodziców, ani nie przedstawia dowodów na to, że został spełniony ciążący na rodzicach na podstawie tej umowy cywilnoprawnej obowiązek opłacania czesnego za każdy z 11 miesięcy, w którym dziecko jest zapisane do Przedszkola, w tym również za sierpień 2018 r. i 2019 r., bowiem w lipcu Przedszkole było zamknięte – trwała przerwa wakacyjna (por. punkt 1 umowy znajdującej się na k. 102 akt administracyjnych).
Ustawa o finansowaniu zadań oświaty (u.f.z.o.) we wskazanych już przepisach nie przewiduje sytuacji, w której sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej uzasadniałby otrzymywanie dotacji, nawet jeśli w rzeczywistości nie doszłoby do faktycznego uczęszczania przez dziecko do placówki. Dofinansowaniu podlega bowiem zadanie czy to kształcenia, czy wychowania czy wreszcie opieki, które nie może być wykonywane w stosunku do dziecka, które nie uczestniczy w realizacji tych zadań w przedszkolu. Ponadto uznanie, że dotacja należna jest tak samo na dzieci nie korzystające z placówki przedszkolnej jak i na te, które regularnie do niej uczęszczają prowadziłoby do nieuprawnionej konsekwencji, że zaprzestanie uczęszczania dziecka do przedszkola nie ma wpływu na przyznaną dotację (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 506/17). Wprawdzie w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu (np. z powodu choroby), dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., II GSK 299/12), a zatem na takie dziecko powinna nadal przysługiwać dotacja, jednakże w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.
W rozpoznawanej sprawie zakwestionowane zostało prawo Skarżącej do pobrania dotacji na 9 dzieci bowiem z poczynionych ustaleń faktycznych znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy wynika, że w przypadku tych dzieci nie realizowano celów ustawy, w związku z którymi możliwe jest przyznanie dotacji. Dzieci te nie uczęszczały do Przedszkola w sierpniu 2018 r. (B. G., I. B., J. B., K. G.) oraz w sierpniu 2019 r. (M. A., M. K., M. L., L. O., A. S.). Taka sytuacja, w świetle przytoczonych przepisów, nie uzasadniała pobierania przez Skarżącą dotacji na podstawie art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Prawidłowe jest zatem stanowisko SKO, że otrzymana dotacja, jako pobrana w nadmiernej wysokości stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., podlegała zwrotowi do budżetu.
Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
J. Ziołek U. Wiśniewska T. Wójcik