I SA/Bd 180/23

I SA/Bd 180/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Jarosław Szulc /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 1158/23 - Wyrok NSA z 2024-08-28
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 24 par. 1 pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 lutego 2023 r. nr WP-II.B.433.3.29.2017 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz G. S. kwotę 6.961 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Zarząd Województwa [...] wydał decyzję wobec G. S. w sprawie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w ramach realizacji projektu "Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Szkoły Podstawowej w S.".
Skarżąca pismem z dnia [...] r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz całokształt faktycznych i prawnych okoliczności. Podał, że w dniu [...] r. z G. S. została zawarta umowa o dofinansowanie w formie zaliczki i refundacji projektu "Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Szkoły Podstawowej w S." współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Regionalnego w ramach Osi priorytetowej 3. Efektywność energetyczna i gospodarka niskoemisyjna w regionie w ramach ZIT, Poddziałanie 3.5.1 Efektywność energetyczna w sektorze publicznym i mieszkaniowym w ramach ZIT. Zarząd podkreślił, że umowa ta zawierała nie tylko postanowienia o wysokości dofinansowania, ale również procedurę jego przyznawania oraz związany z tym system kontroli beneficjentów.
Organ zaznaczył, że przed podpisaniem umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu instytucja zarządzająca przeprowadziła weryfikację postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego pn. "Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Szkoły Podstawowej w S.", w wyniku której stwierdzono, że oferta uznana za najkorzystniejszą nie zawiera wszystkich żądanych dokumentów potwierdzających brak podstaw do wykluczenia z postępowania i nałożyła korektę w postaci pomniejszenia w wysokości 5% wydatków kwalifikowalnych dotyczących tego postępowania. Uznano, że nastąpiła istotna zmiana zapisów umowy w stosunku do złożonej oferty. Organ podkreślił przy tym, że wykonawca zaoferował okres gwarancji 48 miesięcy, natomiast w umowie z wykonawcą wskazano okres gwarancji 36 miesięcy. Zdaniem organu okres gwarancji jest zmianą istotną. Ponadto stwierdził, że okres gwarancji stanowił kryterium oceny ofert, w związku z czym skrócenie terminu obowiązywania gwarancji w umowie rażąco naruszyło interesy pozostałych wykonawców, a oferta wykonawcy, który został wybrany nie byłaby wtedy najkorzystniejsza.
W związku z powyższym Zarząd uznał, że zgodnie z pkt 22 wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych dla wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych (decyzja Komisji z dnia [...] r. C(2013)9527), musiało to skutkować wyliczeniem wydatków niekwalifikowalnych przy zastosowaniu wskaźnika 25% wartości zamówienia. W związku z tym kwota wydatków niekwalifikowanych we wniosku o płatność powinna zostać obniżona o [...] zł, w tym dofinansowanie EFRR w kwocie [...]zł.
Organ dodał także, że Gmina wyjaśniła, iż wykonawca w złożonej ofercie zaoferował okres gwarancji 48 miesięczny i pomimo błędnego zapisu w umowie (36 miesięcy gwarancji) załączył do niej zabezpieczenie należytego wykonania umowy na zaoferowany okres 48 miesięcy. Na potwierdzenie tego strona dołączyła aneks nr [...] z dnia [...] r. do umowy z dnia [...] r. na wykonanie robót budowlanych. W ocenie jednak organu z uwagi na to, że podpisanie umowy z wykonawcą nastąpiło już po rozliczeniu z nim, które to nastąpiło w dniu [...] r., kwestie związane z aneksowaniem umowy należało uznać za spóźnione, niemające znaczenia na gruncie niniejszej sprawy dla faktu rozliczenia projektu niezgodnie z procedurami. Organ dodał także, iż brak jest możliwości dokonania weryfikacji wniosku o płatność po jego zatwierdzeniu i certyfikowaniu.
Nadto, zdaniem organu, wykonawca jako profesjonalista winien również dopilnować, aby treść zawartej umowy była zgodna ze sposobem wykonania zamówienia jaki zaoferował on w złożonej ofercie. Organ stanął na stanowisku, że w przedmiotowym wypadku należyta staranność nie została dochowana.
Końcowo Zarząd wskazał, że Gmina nie przedłożyła także żadnych nowych dowodów w sprawie, które mogłoby wpłynąć na ewentualną zmianę pierwotnie wyrażonego stanowiska. Z uwagi na powyższe okoliczności organ stwierdził, że należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także braku zamieszczenia w treści uzasadnienia faktycznego podstawowych elementów niezbędnych dla odtworzenia toku oceny dowodów, sposobu i prawidłowości ustalania stanu faktycznego sprawy, a mianowicie:
a) brak zbadania kontekstu sytuacyjnego w jakim zawarta została umowa z dnia [...] r. na wykonanie robót budowlanych (dalej jako "umowa"), brak zbadania jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy w odniesieniu do udzielenia gwarancji, w szczególności okresu na jaki gwarancja została udzielona (co wiąże się ściśle z dalej postawionym zarzutem naruszenia prawa materialnego). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jeżeli okolicznością kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest okres na jaki umową udzielono gwarancji, a okres ten wynikać ma z treści umowy, to dla ustalenia tej okoliczności konieczne było przeprowadzenie procesu wykładni treści umowy przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni wynikających z art. 65 § 1 i 2 k.c. (kontekstu sytuacyjnego w jakim złożono oświadczenia woli, zgodnego zamiaru stron i zgodnego celu jaki strony zamierzały osiągnąć). Brak wyjaśnienia tych okoliczności doprowadził do zastosowania norm prawa materialnego do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego;
b) pominięcie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, wskazujących, że zgodnym zamiarem stron jak i ich celem było udzielenie gwarancji na prace wykonane na podstawie umowy na okres 48 miesięcy. Sama umowa w załączniku nr [...] wskazywała na 48 miesięczny okres gwarancji. Wykonawca składając ofertę zaoferował 48 miesięczny okres gwarancji. Wykonawca, dostarczając gwarancję zabezpieczenia należytego wykonania umowy, której okres obowiązywania miał być równy okresowi obowiązywania gwarancji udzielonej na wykonane roboty, przyjął 48 miesięczny okres gwarancji na wykonane roboty. Aneks sporządzony przez strony umowy również potwierdzał, że zgodnym zamiarem stron było objęcie wykonanych robót gwarancją na okres 48 miesięcy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie treści tych dokumentów prowadzi do jasnego wniosku, że zgodnym zamiarem, celem i wolą stron umowy było udzielenie przez wykonawcę gwarancji na wykonane roboty na okres 48 miesięcy, a postanowienie umowy na jakie powołuje się organ stanowiło omyłkę pisarską;
c) brak zbadania, czy uchybienia zarzucane skarżącej spowodowały lub mogły potencjalnie spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a jeśli tak to jakich rozmiarów szkody, a w rezultacie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co w rezultacie doprowadziło do zastosowania norm prawa materialnego do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego (co wiąże się ściśle z dalej postawionym zarzutem naruszenia prawa materialnego - art. 209 i art. 184 ustawy o finansach publicznych oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zwanego dalej "rozporządzeniem 1303/2013");
d) brak wskazania w treści uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powoduje to, że uzasadnienie decyzji wymyka się kontroli, a tok myślowy i sposób ustalania stanu faktycznego oraz stosowania przez organ prawa materialnego musi być przedmiotem domysłów;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c., poprzez dokonanie interpretacji treści zawartej przez skarżącą umowy w zakresie ustalonego między stronami umowy okresu gwarancji z pominięciem dyrektyw wykładni przewidzianych tym przepisem, to jest wyłącznie w oparciu o literalne brzmienie jednego postanowienia umowy wskazującego na 36 miesięczny okres gwarancji. Organ pominął przy tym treść innych postanowień umowy i dokumentów ściśle związanych jej zawarciem, wskazujących na 48 miesięczny okres gwarancji (treść udzielonego zabezpieczenia należytego wykonania umowy wskazującego na 48 miesięczny okres gwarancji, treść oferty wykonawcy wskazującej na 48 miesięczny okres gwarancji, stanowiącej załącznik do umowy i jej integralną część, treść protokołu odbioru końcowego robót, treść aneksu do umowy). Organ, pomimo tych rozbieżności oparł się wyłącznie na brzmieniu jednego fragmentu umowy. Pominął zgodny zamiar i cel przyjęty przez strony i okoliczności towarzyszące jej zawarciu, które należało uwzględnić przy interpretacji treści i skutków umowy. Organ zatem bądź wcale nie stosował art. 65 § 1 i 2 k.c., bądź zastosował ten przepis do niedostatecznie/wadliwie ustalonego stanu faktycznego, skoro nie ustalił jaki był zgodny zamiar i cel stron umowy i jakie okoliczności towarzyszyły jej zawarciu (zaś nie da się stosować reguł wykładni przewidzianych tym przepisem bez ustalenia wskazanych okoliczności);
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, polegające na zobowiązaniu skarżącej do zwrotu części przyznanego dofinansowania, mimo iż zarzucane skarżącej uchybienia nie mogły wywołać - choćby potencjalnej - szkody w budżecie Unii Europejskiej, a zatem nie zostały spełnione przesłanki do zakwalifikowania jej jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W konsekwencji brak było przesłanek do nałożenia korekty finansowej, a organ zastosował przepisy prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego;
4) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., polegające na tym, że organ wydając decyzję drugoinstancyjną odmówił uwzględnienia w ramach rozpoznania sprawy jakichkolwiek okoliczności, które nie były ustalone na moment zakończenia czynności kontrolnych prowadzonych przez Krajową Administrację Skarbową jako instytucję audytującą. Organ stwierdził w decyzji, że wszelkie zdarzenia mające miejsce po zakończeniu czynności audytujących pozostają bez wpływu na wynik sprawy i nie należy ich uwzględniać. Jest to pogląd bez oparcia w przepisach prawa. Przeciwnie, organ był zobowiązany do uwzględniania stanu faktycznego i prawnego na moment wydawania decyzji (decyzji wydawanej w drugiej instancji). Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powołała nowe twierdzenia i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przedłożyła dokumenty na ich potwierdzenie. Organ był zobowiązany ustalać i uwzględniać stan prawny i faktyczny sprawy na moment wydawania decyzji w drugiej instancji;
5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i art. 6 k.p.a., polegające na braku wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji;
6) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy względem skarżącej, mimo iż wobec zarzutów postawionych przez skarżącą w postępowaniu drugoinstancyjnym, decyzję wydaną przez organ w pierwszej należało uchylić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze z zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na zdalnej rozprawie.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie uznał, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł, przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] r. na realizuję projektu "Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Szkoły Podstawowej w S." wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.
Podstawę prawną wydanej przez Zarząd (pełniącego funkcję instytucji zarządzającej) decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu mogą to być także procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. prawa zamówień publicznych.
Podkreślenia wymaga, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie 1303/2013 w art. 2 pkt 36 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość.
Wskazać trzeba, że w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa się terminu "nieprawidłowość", lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", oraz co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że działania określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, skutkiem czego są one objęte zakresem tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a zatem terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób zgodny z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.
Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Pierwszy - to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa unijnego lub krajowego, drugi - naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci warunek jest spełniony wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2022 r., I SA/Sz 962/21; J. Łacny, Korekty finansowe nakładane na instytucje zamawiające za naruszenie prawa zamówień publicznych, Europejski Przegląd Sądowy 2017, nr 9, str. 48).
W związku z powyższym organ, aby zażądać zwrotu dofinansowania musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania), i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody dla unijnego budżetu.
Należy zauważyć, że naruszenia prawa, których dopuszcza się beneficjent w ramach realizacji projektu mają różną wagę, a co za tym idzie ich wystąpienie wywołuje odmienne dla beneficjenta konsekwencje i skutki prawne. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie oznacza automatycznie dla beneficjenta sankcje w postaci korekt finansowych, rozwiązania umowy o dofinansowanie, czy odpowiedzialność karną lub odpowiedzialność z tytułu dyscypliny finansów publicznych. Nawet niektóre naruszenia, których dopuszcza się beneficjent w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie muszą oznaczać dla niego konsekwencji prawnych lub finansowych. Nie każde bowiem naruszenie w trakcie realizacji projektu stanowić będzie nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (por. P. Sendrowski, Nieprawidłowości i nadużycia finansowe w projektach współfinansowanych z funduszy unijnych, Lex/el 2019).
W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że podczas przeprowadzonego audytu przez instytucję audytową - Krajową Administrację Skarbową ustalono, iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nastąpiła istotna zmiana zapisów umowy w stosunku do złożonej oferty. Wykonawca zaoferował okres gwarancji 48 miesięcy, natomiast w umowie na wykonanie robót budowlanych zawartej pomiędzy G. S. a wykonawcą wskazano okres gwarancji 36 miesięcy. Zdaniem organu okres gwarancji jest istotną zmianą. Ponadto okres gwarancji stanowił kryterium oceny ofert, zatem skrócenie terminu obowiązywania gwarancji w umowie – w ocenie instytucji zarządzającej - rażąco narusza interesy pozostałych wykonawców, ponieważ oferta wykonawcy, który został wybrany nie byłaby wtedy najkorzystniejsza.
W konsekwencji, zdaniem instytucji zarządzającej, skarżąca naruszyła przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych (str. 9 zaskarżonej decyzji). Podkreślenia jednak wymaga, że ani w decyzji organu drugiej instancji, ani w decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano jakie konkretnie przepisy tej ustawy zostały przez Gminę naruszone (tych przepisów nie zawiera również wymienione w zaskarżonej decyzji pismo z dnia [...] r.). Jak to już zaznaczono ustalenie, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość wymaga stwierdzenia naruszenia prawa. Nie można mówić o naruszeniu prawa bez podania przepisów, które zostały naruszone. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie w tym względzie organu i wskazywanie tych przepisów. Instytucja zarządzająca przedwcześnie zatem uznała, że w sprawie zaistniała nieprawidłowość w podanym wyżej rozumieniu W rezultacie zaskarżona decyzja w powyższym zakresie uchybia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego, a nadto - art. 11 k.p.a., gdyż decyzję bez poprawnego uzasadnienia prawnego trudno uznać za przekonującą. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Zdaniem Sądu naruszony został również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy zauważyć, że na podstawie art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W myśl natomiast art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowego funduszy celowych, w tym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.
Z regulacji tych nie wynika, aby w rozpatrywanej sprawie wyłączone było stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w spawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 12a u.f.p. w przypadku wydania w pierwszej instancji przez instytucję zarządzająca, służy wniosek do tej instytucji o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem dana sprawa jest dwukrotnie rozpatrywana przez instytucję zarządzającą, co powoduje, że pracownik tej instytucji, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym i wydaniu decyzji w tym postępowaniu.
Regulacja zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraża zasadę bezstronności. Zasada ta stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.).
Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma bowiem przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej.
Przez użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Wystarczy zatem udział w wydaniu decyzji, niekoniecznie natomiast decyzja musi pochodzić od urzędnika i być przez niego podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (A. Wróbel, Komentarz do art. 24, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Podobny pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, stwierdzając, że przez analizowane określenie należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Powyższe stanowisko znajduje też uzasadnienie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12. Wprawdzie uchwała ta dotyczy art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, jednakże treść tego przepisu jest podobna do regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA w powyższej uchwale potwierdził, że powyższa przesłanka wyłączenia pracownika wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy - i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji - zaangażowany w merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na wyrażone wcześniej poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów.
W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego przepisu nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2200/18).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w wydaniu decyzji z dnia [...] r. brał udział m.in. Skarbnik Województwa – P. A. oraz Naczelnik Wydziału Księgowości Funduszy Unijnych – A. M., o czym świadczą podpisy tych osób. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. Ze znajdujących się w aktach sprawy podpisów wynika, że w wydaniu decyzji z dnia [...] r. brał udział Skarbnik Województwa – P. A. oraz Naczelnik Wydziału Księgowości Funduszy Unijnych – A. M..
W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy brali udział pracownicy, który uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. P. A. i A. M.. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W konsekwencji uznać należy, że w powyższym zakresie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1067/04; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt I SA/Op 97/07).
Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa, przedwczesne byłoby odnoszenie się co do zasadności zarzutów sformułowanych w skardze.
Ponownie rozpatrując sprawę instytucja zarządzająca będzie miała na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku. Instytucja zarządzająca ustali też, czy w sprawie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zwrotu dofinansowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) oraz b) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi ([...] zł) i wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł ).