I SA/Bd 171/25

I SA/Bd 171/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /przewodniczący/
Joanna Ziołek
Urszula Wiśniewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1128/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-16
I GZ 323/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 754
art. 33, art. 16
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2025r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 30 grudnia 2024r. nr SKO-4230/119/24 w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2021-2022 oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2024r. Prezydent M. B. określił L. J. ("Strona", "Skarżąca", "Zobowiązana") będącej organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "[...]" w B. ("Przedszkole") wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2021 - 2022.
Organ podał, że w stanie faktycznym sprawy dzieci po wielokroć nie uczęszczały do Przedszkola, co nie pozostaje bez wpływu na przyznaną dotację. Nieobecności te nie miały charakteru krótkotrwałego ani wynikającego ze zdarzenia losowego. Nie były też związane z pandemią koronawirusa, dlatego okoliczności podnoszone w tym zakresie pozostają bez znaczenia. Okresy ewentualnego zamknięcia Przedszkola czy izolacji dzieci w związku z pandemią były brane pod uwagę już na etapie kontroli prowadzonej w Przedszkolu i każdorazowo uwzględniane na korzyść Kontrolowanego – dotacja w tym zakresie nie była kwestionowana.
Organ wskazał, że przedstawiona kontrolującym dokumentacja przebiegu nauczania budziła wątpliwości wobec ujęcia w dziennikach dokumentujących przebieg nauczania, poprawek wykonanych korektorem, naklejek na listę nazwisk i wszelkich innych zmian, które po zgromadzaniu dodatkowego materiału dowodowego wskazywały łącznie na nieprawidłowość pobrania dotacji oświatowej. Organ zwrócił uwagę na niezwykle obszerny, dodatkowy materiał dowodowy obejmujący przesłuchania rodziców dzieci i złożone przez nich oświadczenia. Rodzice dzieci nie wskazywali, że przyczyną ich nieobecności w placówce była pandemia. Trudno byłoby mówić o czymś takim, skoro po wielokroć dotacja została pobrana na dzieci, które w ogóle nigdy nie były uczniami Przedszkola. Pobieranie dotacji na takie dzieci jest stanem rzeczy całkowicie nieakceptowalnym – zwłaszcza mając na względzie fakt, że dotacje stanowią środki publiczne. SKO podkreśliło, że Strona nie zaoferowała dowodów, które podważyłyby prawidłowość ustaleń organu. W konsekwencji uznało, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł (w tym zagwarantowano Zobowiązanej udział w toczącym się postępowaniu kontrolnym i administracyjnym) na podstawie całokształtu dostępnych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez Skarżącą, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie decyzji. Stąd zarzuty odwołania w tym zakresie uznano za nieuzasadnione.
Organ nie uwzględnił wniosku Strony o przeprowadzenie rozprawy ze względu na brak przesłanek z art. 89 k.p.a. Nie przyczyniłoby się to do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. W sprawie nie zachodzi też potrzeba uzgodnienia interesów stron ani nie jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.
Odnosząca się natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczęte przez Prezydenta M. B. prowadzone było w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu M. B. w części pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2021-2022 przez Niepubliczne Przedszkole "[...]" w B., dla którego Strona była organem prowadzącym. Prezydent M. B. prowadził również inne, zupełnie odrębne postępowanie w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu M. B. w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2021-2022 przez Niepubliczne Przedszkole "[...]". Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2024r., w której Prezydent M. B. określił wysokość dotacji wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem w lalach 2021-2022 na kwotę [...]zł oraz określił wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2021-2022 na kwotę [...]zł. Decyzja ta w odniesieniu do kwoty dotacji niewykorzstanej do końca roku budżetowego została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2024 r. a zatem jest w tym zakresie decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Organ podkreślił, że zakres obu postępowań administracyjnych jest jednak zupełnie różny i nie zazębia się, zatem całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, że nie wykorzstanie przez Stronę dotacji w pełnej kwocie wyklucza pobranie przez nią dotacji w nadmiernej wysokości. Kontrola odnosi się oddzielnie do prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej. Organ wskazał, ze również sama ustawa o finansach publicznych rozdziela poszczególne nieprawidłowości wskazując w art 252 ust 1 u.f.p., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
-wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
- pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Zatem rozdzielenie jest oczywiste i jednoznaczne. Gdyby zatem organ wszczął postępowanie "w przedmiocie zwrotu dotacji", bez jakiegokolwiek doprecyzowania, oczywistym jest, że nie mógłby dwa razy rozstrzygać tej samej sprawy. W tym przypadku jednak zakres prowadzonego postępowania był jednoznacznie określony i znany profesjonalnemu pełnomocnikowi Strony dlatego podniesiony zarzut w zakresie nieważności wydanej decyzji organ uznał za chybiony.
W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie w przypadku uznania, że w sprawie nie zachodzi nieważność decyzji, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie przedmiotowego postępowania. Zarzucno naruszenie:
1. art. 16 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sytuacji gdy wydanie przez organ I Instancji decyzji w sprawie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta B. za lata 2021-2022 w niniejszym postępowaniu było niedopuszczalne, bowiem postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. o znaku [...], co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji z mocy prawa;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania przez organ II Instancji, a także błędną ocenę całokształtu zebranego przez organ I Instancji materiału dowodowego i uznanie, że Skarżąca pobrała dotację oświatową w nadmiernej wysokości, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy prowadziły do wniosku, że dotacja oświatowa została pobrana i wydatkowana w prawidłowej wysokości;
3. art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez błędne zastosowanie przepisu skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ nakazał zwrot części dotacji oświatowej, jako pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko rzeczywiście zapisane do przedszkola, a dla prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia frekwencja (obecność) dziecka w przedszkolu;
4. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przez jednoczesne orzeczenie o obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za lata 2021-2022 rok przez placówkę, podczas gdy nastąpiło wzajemne wykluczenie się, albowiem przesłanka "dotacji niewykorzystanej" konsumuje przesłankę "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości".
5. art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez niezastosowanie powyższych przepisów i uznanie, że niektóre dzieci, wobec ich czasowej nieobecności w wyniku zamknięcia placówki oświatowej prowadzonej przez Skarżącą spowodowanej pandemią COVID-19 nie były wychowankami przedszkola, mimo że wobec zamknięcia placówki były prowadzone zajęcia w formie zdalnej – zgodnie z zaleceniami GIS oraz z treściami rozporządzeń covidowych. Ponadto, organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że na skutek wybuchu pandemii i wprowadzenia w jej wyniku czasowych ograniczeń wszystkie przedszkola, w tym przedszkola samorządowe, były czasowo zamknięte, jak również w poszczególnych miesiącach – pokrywających się z miesiącami, które zostały zakwestionowane przez organy u Skarżącej – w tych przedszkolach drastycznie zmniejszyła się frekwencja ich wychowanków co nie jest równoznaczne z tym, że wobec nich nie był wykonywany żaden obowiązek kształcenia i opieki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") z dnia [...] grudnia 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] września 2024r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2021-2022, oraz zobowiązania do jej zwrotu, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm., dalej "u.f.p.") oraz ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754, dalej "u.f.z.o.").
Zgodnie z art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 252 ust. 1 u.f.p.). Dalej ust. 3 powołanego przepisu przewiduje, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Z kolei art. 252 ust. 6 u.f.p. reguluje kwestię odsetek. Mianowicie odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:
1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;
2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 u.f.p.).
Należy jednak zwrócić uwagę, że do odsetek mają również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.) tj. jej art. 53 w zw. z art. art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.
Stosownie do art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z kolei w odniesieniu do tzw. dotacji oświatowej cele i reguły jej dysponowania przez beneficjanta wyznacza art. 35 ust. 1-5 u.f.z.o. Stąd generalnie dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.
Natomiast w art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. ustawodawca stanowi, że organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (art. 36 ust. 1 u.f.z.o.). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (art. 36 ust. 2 u.f.z.o.). Dalej w powołanym przepisie mowa jest o tym, że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (art. 36 ust. 3 u.f.z.o.).
W niniejszej sprawie Skarżąca prowadzi niepubliczne przedszkole "[...]" w B.. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.f.z.o. prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Warunki przekazania dotacji zostały określone w art. 33 u.f.z.o. Stąd dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32 u.f.z.o., są przekazywane pod warunkiem, że:
1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1;
2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;
W orzecznictwie przyjmuje się, że dotacja oświatowa jest dotacją roczną i z tego powodu nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe (por. wyroki SN: z 22 maja 2014 r., IV CSK 531/13, LEX nr 1504576; z 26 marca 2015 r., V CSK 376/14, LEX nr 1683419), choć "zaliczkowo" wypłacane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Zaliczki nie mają charakteru samodzielnego świadczenia, lecz są częścią jednego większego świadczenia. Wysokość tego świadczenia określona jest bez odwoływania się do elementu czasu, zaś jego zaliczkowe wypłacanie w dwunastu częściach, jest tylko sposobem spełnia tego świadczenia, który ma służyć zapewnieniu bieżących środków na funkcjonowanie placówek (wyrok SN z 22 maja 2014, IV CSK 531/13, OSNC 2015, Nr 4, poz. 2015). Co więcej "dotacje są przekazywane w przeliczeniu na faktyczną, a nie planowaną liczbę uczniów. Liczba uczniów (odpowiednio wychowanków, dzieci, słuchaczy kursów, uczestników zajęć), o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. służy jedynie zaplanowaniu wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na udzielenie dotacji. Przepis ten stanowi novum w stosunku do ustawy o systemie oświaty. Zasadę, iż dotacja przysługuje na ucznia rzeczywistego, do tej pory wywodzono z orzecznictwa, które wskazywało na potrzebę uwzględnienia liczby uczniów uczęszczających do placówki oświatowej przy obliczaniu wysokości poszczególnych rat dotacji (wyrok WSA we Wrocławiu z 13.03.2018 r., III SA/Wr 1/18, LEX nr 2483444). Wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do szkoły (przedszkola) zapisane, lecz do niej nie uczęszczają (wyrok NSA z 14.03.2019 r., I GSK 869/18, LEX nr 2655372)" (K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, art. 34).
Na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. została podjęta uchwała nr [...] Rady M. B. z dnia [...] maja 2019r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie B. przez inne niż M. B. osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2019r. poz. 3389; dalej: "uchwała"). W jej § 3 ust. 1 wskazano, że organ prowadzący jest obowiązany składać w wydziale właściwym do spraw edukacji Urzędu M. B. informacje o faktycznej liczbie dzieci, w formie wydruku z systemu elektronicznego wskazanego przez organ dotujący, sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej według stanu na 1 dzień miesiąca, który nie był sobotą ani dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy, za który udzielana była część dotacji przypadająca na dany miesiąc. Informacja taka stosownie do § 8 ust. 2 pkt 2 uchwały składana jest do 7 dnia miesiąca za miesiące od lutego do listopada danego roku. W orzecznictwie wielokrotnie wypowiedziano pogląd, że zobowiązanie podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na dany dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (zob. wyroki NSA z 19.06.2024 r., I GSK 1659/20, z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1795/21, z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 201/18, z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1594/14).
Jak już wyżej wskazano dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania. Należy przy tym nadmienić, że samo stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tożsame z obowiązkiem zwrotu dotacji, powstaje co do zasady w fazie rozliczania dotacji albo w wyniku czynności kontrolnych prowadzonych wobec beneficjenta (Wyrok WSA we Wrocławiu z 6.07.2017 r., III SA/Wr 79/17, LEX nr 2366871). W niniejszej sprawie do ustalenia pobrania dotacji nienależnej doszło na skutek najpierw przeprowadzenia czynności kontrolnych w potem w następstwie stosownego postepowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości miało związek z wykazaniem przez Stronę dzieci które:
- uczęszczały do przedszkola w latach wcześniejszych, lub w kontrolowanym okresie ale przez kilka miesięcy np. [...] (uczęszczał w okresie od [...].09.2020r. do [...].08.2021 od [...].09.2021 został przeniesiony do innego przedszkola), [...] (uczęszczał od września 2021r. do końca stycznia 2022r.), [...] (uczęszczała od kwietnia do czerwca 2021r.), [...] (uczęszczała we wrześniu i pierwszy tydzień października 2021r.);
- nigdy nie uczęszczały do przedszkola "[...]" np. [...] (nigdy nie uczęszczała do przedszkola, matka zaprzeczyła by wypełniała kartę zgłoszenia dziecka, w dokumentach nazwisko dziecka jest błędnie zapisane jako "[...]"), [...] (matka wypełniła jedynie wniosek o przyjęcie do przedszkola ale było to przedszkole drugiego wyboru i dziecko nie zostało w ogóle zapisane do tego Przedszkola), [...] ( brała udział jedynie w zajęciach integracyjnych 3 dni w sierpniu 2021r.), [...] (nigdy nie uczęszczała, składany był tylko wniosek o przyjęcie), [...] (nigdy nie uczęszczał, rodzice zgłosili jednie chęć zapisania dziecka), [...] (nigdy nie uczęszczała do Przedszkola);
- zakończyły edukację przedszkolną z końcem czerwca danego roku albowiem od września rozpoczynały naukę w szkole np. [...]. Żadne z dzieci które wymieniono na str. 17 skargi nie wróciły po okresie wakacyjnym (lipiec sierpień) do Przedszkola czy to jak wskazano powyżej z powodu rozpoczęcia edukacji szkolnej (poz. 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 listy zawartej w decyzji organu pierwszej instancji) czy też z innego powodu ([...]). W odniesieniu natomiast do [...] to Strona nie przedstawiła żadnej umowy podpisanej przez rodziców czy karty zgłoszenia dziecka. Ustalenia oparto na zapisach w dziennikach;
- nie było uczniem Przedszkola na pierwszy dzień miesiąca jak wymagała tego uchwała Rady M. B. ([...]).
W świetle obowiązujących przepisów prawa nie budzi wątpliwości, że dotacja jest udzielana na ucznia (przedszkolaka), art. 16 u.f.z.p. wyraźnie posługuje się sformułowaniem "na każdego ucznia". Również art. 34 ust. 2 u.f.z.o. wyraźnie stanowi, że dotacje są przekazywane na każdego ucznia, będącego w danym miesiącu roku budżetowego uczniem. Istotne jest więc, że po pierwsze chodzi tu o osobę, która formalnie jest zapisana do przedszkola, a po drugie, która faktycznie do niego uczęszcza w danym miesiącu. Co więcej dotacja ma zapewnić wykonywanie zadań oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Tak więc sama dotacja ma charakter celowy i nieodłącznie związana jest z wykonywaniem konkretnych zadań. Nie budzi wątpliwości, że w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być realizowane wyłącznie w stosunku do dzieci, które uczęszczają do placówki - stąd obowiązek składania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających do niepublicznej placówki. Trafnie więc w orzecznictwie przyjmuje się, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem, przedszkolakiem albo wychowankiem. Przymiot taki nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły, przedszkola albo ośrodka, gdy nieuczęszczanie to nie jest związane ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale z decyzją podjętą przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola (wyrok WSA w Gliwicach z 14.06.2016 r., I SA/Gl 273/16, LEX nr 2077634, wyrok WSA w Gliwicach z 6.09.2023 r., III SA/Gl 233/23, LEX nr 3621225, Wyrok NSA z 8.03.2017 r., II GSK 4795/16, ONSAiWSA 2018, nr 4, poz. 76).
W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły liczbę dzieci, których nieobecność trwała co najmniej jeden miesiąc kalendarzowy. Nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów owa nieobecność nastąpiła. W niniejszej sprawie przesłuchano rodziców dzieci, którzy szczegółowo wyjaśnili powody dla których bądź rezygnowali z usług przedszkola w trakcie roku, bądź też w ogóle nie zapisali dziecka do przedszkola, składając jedynie zgłoszenie lecz nie zapisując dziecka do Przedszkola. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 6 u.p.o.. dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. A contrario nie mają takiego obowiązku, który rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Tym niemniej wobec takich dzieci, które faktycznie nie uczęszczały na zajęcia przedszkolne, Przedszkole " [...]" nie realizowało zadań oświatowych wymienionych w art. 35 u.f.z.o.
Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się pogląd, że okresowa nieobecność dziecka, spowodowana choćby przerwą wakacyjną czy chorobą, nie powoduje utraty statusu ucznia przez to dziecko, zatem przedszkole, które nie skreśliło przecież tego dziecka z listy uczniów, zachowuje prawo do dotacji także za okres takiej krótkotrwałej, przemijającej nieobecności – por Wyrok NSA z 2.03.2022 r., I GSK 1711/21, LEX nr 3337930 – tym niemniej NSA w tymże wyroku odwołał się do dwóch wyroków NSA. W pierwszym z 22 listopada 2016 r. sygn. II GSK 1182/15 NSA wyraźnie zwrócił uwagę, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem/przedszkolakiem/wychowankiem. Przymiot taki zapewne nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły/przedszkola/ośrodka. Wymaga przy tym podkreślenia, że nieuczęszczanie to nie jest związane czy to ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale wynika z decyzji podjętej przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola. Z kolei drugie ze wskazanych orzeczeń - wyrok z 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 299/12 – odnosi się tylko do krótkotrwałej choroby, a nie wspomina o przerwie wakacyjnej.
Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie, nastąpiła wyraźna deklaracja ze strony rodziców dzieci co do kwestii ich nieuczęszczania do przedszkola, bądź rezygnacja z usług przedszkola a jednocześnie rezygnacje te były zgłaszane z wyprzedzeniem. Należy przy tym zauważyć, że w uchwale Rady M. B. z dnia [...] maja 2019r. brak jest przepisów dotyczących okresu wakacyjnego. Stąd skoro ustawodawca wyposażył organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w kompetencja do regulacji określonych kwestii w uchwale, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego je uregulował, to przepisy te stają się źródłem powszechnie obowiązującego prawa na określonym obszarze. Skoro więc gmina w swojej uchwale nie przewidziała szczególnych regulacji dotyczących okresu wakacyjnego, to do tego okresu stosuje się zasady dotyczące pozostałych miesięcy. Wobec powyższe nie można zgodzić się z poglądem, że dotacja za okresy wakacyjne przysługuje zawsze temu przedszkolu, do którego dziecko jest zapisane bez względu, czy uczestniczy ono w zajęciach. Jeżeli dziecko w zajęciach nie uczestniczy, a co więcej w niniejszej sprawie były to dzieci które po wakacjach do Przedszkola już nie wróciły albowiem rozpoczęły edukację szkolną, dotacja oświatowa na nie przysługuje, gdyż przyznanie jej naruszałoby zasadę celowości dotacji. Pobraniem więc dotacji oświatowej w nadmiernej wysokości będzie więc jej pobranie w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania w sytuacji, gdy uczeń przedszkola jest w nim nieobecny co najmniej w okresie od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca, a więc w miesiącu kaledarzowym. Taka sytuacja wielokrotnie natomiast miała miejsce w niniejszej sprawie.
W tym miejscu należy jeszcze zwrócić uwagę, na kwestie zmian i korekt dokonywanych w prowadzonej dokumentacji przebiegu nauczania (w dziennikach zajęć Przedszkola). Nie budzi wątpliwości, że dziennik zajęć jest dokumentem przeznaczonym do ewidencjonowania dzieci i ich nieobecności. W przedłożonych do kontroli dziennikach w odniesienia do dzieci szczegółowo wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji występują poprawki dotyczące: symbolu obecności/nieobecności (pionowa kreska przerobiona na kółko), podsumowania frekwencji, wykreślenia dziecka i ponownego wpisania tego dziecka. Tak prowadzona ewidencja wskazuje na brak je rzetelności.
Całkowicie niezasadne są podniesione w skardze zarzuty związane z nieobecnościami dzieci w związku z epidemią COVID 19. Żaden z przesłuchanych rodziców jak również tych którzy złożyli oświadczenia nie wskazywali epidemii jako okoliczności, która miała wpływ na zaprzestanie uczęszczanie dziecka do przedszkola.
Reasumując, mając na uwadze fakt, że Skarżąca zgłaszała do dotacji dzieci, które faktycznie nie uczęszczały do Przedszkola i ją otrzymała, to jak słusznie uznały organy doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości gdyż została ona pobrana w wysokości wyższej niż niezbędna na finansowanie dotowanego zadania. Jednocześnie podnieść należy, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i uwzględniając wynikającą z art. 81 a § 1 k.p.a. zasadę rozstrzygania wątpliwości co do okoliczności faktycznych na korzyść Strony organ pierwszej instancji uznał że dotacja pobrana na 16 dzieci (wymienionych na str. 37 decyzji organu pierwszej instancji) stanowi dotację pobraną prawidłowo.
Sąd nie podzielił także zarzutów Skarżącej dotyczących wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie. W odniesieniu do podnoszonego naruszenia przepisów prawa proceduralnego, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. organy bardzo dokładnie zebrały cały materiał dowodowy – a więc w aktach znajdują się kopie dzienników zajęć, listy obecności, oświadczenia rodziców, protokoły przesłuchań rodziców. Zebrany materiał dowodowy umożliwił precyzyjne ustalenie, że Skarżąca pobrała dotację oświatową w nadmiernej wysokości. Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek wadliwości w zakresie postępowania przeprowadzonego przez organy.
W odniesieniu do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez obrazę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że faktycznie własne wywody organu II instancji – SKO w B. są skąpe. Tym niemniej są one zdaniem Sądu wystarczające, dla przyjęcia, że wystąpiła dwuinstancyjność postępowania. Organ II instancji w całości bowiem podzielił poglądy organu I instancji co do stanu prawnego. Sprawdził także stan faktyczny, gdyż wyraźnie wskazał w uzasadnieniu że "dzieci po wielokroć rzeczywiście nie uczęszczały do Przedszkola. (...) Nieobecności te nie miały charakteru krótkotrwałego ani wynikającego ze zdarzenia losowego". Subsumpcja została więc dokonana prawidłowo przez organ I instancji, co potwierdził organ II instancji. Stąd organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a to ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie doprowadziło go do identycznych wniosków wyrażonych przez organ I instancji. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji jest prawidłowe.
Odnośnie zarzutu dotyczącego podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji to kwestię tę prawidłowo wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że zakres obu postępowań w przedmiocie pobrania nienależnie dotacji lub w nadmiernej wysokości i wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest odmienny i nie zazębia się. Decyzja SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2024r., której treść znana jest Sądowi z urzędu dotyczyła innych zagadnień niż ustalenia objęte zaskarżoną decyzją.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.