I SA/Bd 162/12

I SA/Bd 162/12 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2012-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Teresa Liwacz
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 11, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Teresa Liwacz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Liberda - Koczorowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu pobranego dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Zarządu Województwa K.-P. na rzecz J. R. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] zobowiązał skarżącego działającego pod firmą J. R. "M." w B. do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania, przyznanego na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. na realizację projektu pod nazwą "Rozwój i unowocześnienie firmy "M." z B., poprzez uruchomienie produkcji dużych, pasowych kół zębatych" w kwocie [...] zł. Organ stwierdził, że skarżący, pomimo złożenia stosownego oświadczenia o spełnieniu kryteriów podmiotowych na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa poprzez przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej procedowania, tj. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych, zamiast ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 Załącznika 1 "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący w chwili składania wniosku o dofinansowanie nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy.
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej w zakresie właściwej ustawy o finansach publicznych, zgodziła się ze stroną, że niektóre pisma były obarczone wskazaniem nieprawidłowej podstawy prawnej. Instytucja zarządzająca przyznała również, że w "Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013", stanowiących załącznik do uchwały Nr 57/960/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 22 lipca 2010 r. oraz w "Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013", stanowiących załącznik do uchwały nr 5/99/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. znajdują się błędy proceduralne. Jednak, zdaniem instytucji, błędne wskazanie podstawy prawnej w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz błędy występujące w w/w Wytycznych nie stanowią rażącego naruszenie prawa, albowiem nawet w najmniejszym stopniu nie miały one wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i były na bieżąco konwalidowane.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001
i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że strona w chwili składania wniosku o dofinansowanie nie posiadała statusu mikroprzedsiębiorcy, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że jest on całkowicie bezpodstawny i nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Instytucja wskazała, że wnioskodawca przystępując do konkursu
o dofinansowanie nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy, albowiem w ciągu dwóch kolejnych lat poprzedzających złożenie wniosku nie zatrudniał mniej niż 10 osób. Ogłoszenie konkursowe było skierowane bowiem do określonej kategorii podmiotów
i od spełnienia wskazanych w nim warunków uzależnione było otrzymanie dofinansowania. Skoro zatem skarżący nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, nie mógł aplikować w konkursie przeznaczonym wyłącznie dla mikroprzedsiębiorców i nie powinien był otrzymać dofinansowania. Fakt posiadania prawidłowego statusu przedsiębiorcy na etapie podpisania umowy o dofinansowanie (w 2009 r.), w ocenie Instytucji Zarządzającej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...], zarzucając im rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do uchwały nr 57/960/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 22 lipca 2010 r., Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego programy Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, załącznik do uchwały Nr 5/99/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 21 grudnia 2010 r., naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 tej ustawy, naruszenie Zalecenia Komisji z dnia 06 maja 2003 r., dotyczącego definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, załącznika III zawierającego wzór oświadczenia, informacje do zakwalifikowania przedsiębiorstwa do kategorii MŚP oraz naruszenie normy prawa materialnego art. 4 ust. 1 i 2 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że J. R. prowadzący działalność gospodarczą pn. "M." w chwili składania wniosku o dofinansowanie nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy.
W uzasadnieniu skarżący odnosząc się do ustawy o finansach publicznych podniósł, że postępowanie przeprowadzone przez Instytucję Zarządzającą obarczone jest wadą nieważności, albowiem prowadzone było w oparciu o błędną podstawę prawną. W trakcie postępowania Instytucja Zarządzająca konsekwentnie powoływała się na ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r., natomiast w decyzji wydanej w pierwszej instancji wskazywała już ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. wraz z przepisami wprowadzającymi z dnia 27 sierpnia 2009 r.
Ponadto skarżący zarzucił, że Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie odniosła się i nie zastosowała uchwalonych przez siebie Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. W sprawie nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego a beneficjent otrzymał jedynie zawiadomienie z dnia 30 czerwca 2011 r. o wszczęciu postępowania. Nadto strona nie została poinformowana o przysługującym prawie wniesienia odwołania do właściwego ministra ds. rozwoju regionalnego. Stanowi to kolejny przykład rażącego naruszenia norm procedowania w przedmiotowej sprawie i uszczuplenia praw wnioskodawcy, a także naruszenia konstytucyjnych norm sprawiedliwości proceduralnej wynikających z demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem skarżącego, całkowicie naganna jest sytuacja, w której strona nie wie, gdzie, w jakim trybie przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania, bowiem przyjęte przez organ procedury wzajemnie się wykluczają. Organ uchybił ponadto siedmiodniowemu terminowi na sporządzenie raportu z wizyty monitorującej, albowiem wizyta monitorująca miała miejsce dnia
09 grudnia 2010 r., natomiast raport został sporządzony dopiero w dniu 24 stycznia 2011 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego skarżący wskazał, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyło dwóch członków zarządu wydających decyzję w pierwszej instancji. Zdaniem strony, członkowie organu kolegialnego wydający decyzję w pierwszej instancji powinni być wyłączeni od orzekania w postępowaniu odwoławczym w celu zapewnienia bezstronności zaskarżonej decyzji. Brak wyłączenia tych członków zarządu, którzy orzekali w wydaniu decyzji w pierwszej instancji stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów Kpa.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 77 i art. 80 Kpa skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił przedłożonej przez stronę analizy prawnej opracowanej pod kierownictwem prof. dr. hab. Z. C., która zakwestionowała prawidłowość stosowanych przez Instytucję Zarządzającą procedur oraz ustaleń. Strona zarzuciła, że instytucja w żaden sposób nie odniosła się do przedłożonej analizy prawnej i nie ustosunkowała się nawet do wykładni art. 4 ust. 2 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju.
Skarżący zarzucił również, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. Instytucja Zarządzająca nie zawiadomiła strony o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami postępowania i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów
i materiałów, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju, posiadał status mikroprzedsiębiorcy, albowiem na dzień 31 grudnia 2007 r. wskaźnik RJR beneficjenta wynosił 9,29, a jego obrót nie przekroczył 2.000.000 euro. W zakresie pojęcia mikroprzedsiębiorcy strona powołała się również na Zalecenie Komisji z dnia 06 maja 2003 r. dotyczące definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych
i średnich przedsiębiorstw.
Ponadto skarżący nie zgodził się z dokonywaniem oceny jego statusu jako mikroprzedsiębiorcy po przyznaniu dofinansowania. W jego ocenie, badanie czy wnioskodawca spełnia wymagane przez program kryteria powinno się odbywać na etapie oceny formalnej wniosku, lub najpóźniej przed podpisaniem umowy
o dofinansowanie. Weryfikowanie tego statusu już po całkowitym wydatkowaniu środków uzyskanych w ramach dofinansowania jest, zdaniem strony, szczególnie krzywdzące i w wobec wydania decyzji o zwrocie dofinansowania może doprowadzić do zaprzeczenia idei dofinansowania poprzez odebranie pomocy i w konsekwencji doprowadzi do niewypłacalności przedsiębiorcy i zakończenia przez niego działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego
z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 sierpnia 2008 r. J. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "M." złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rozwój i unowocześnienie firmy "M." z B., poprzez uruchomienie produkcji dużych, pasowych kół zębatych" w ramach ogłoszonego konkursu przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej IZ RPO [...]). Ogłoszenie o konkursie jako krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o wsparcie w formie dotacji wskazywało mikroprzedsiębiorstwa mające siedzibę i prowadzące działalność na terenie województwa [...]. Ponieważ skarżący oświadczył, że jest mikroprzedsiębiorcą, Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję IZ RPO [...], zawarł z J. R. (prowadzącego działalność gospodarczą pod zmienioną firmą - "M.") w dniu [...] r. umowę o dofinansowanie złożonego przez niego projektu. Na mocy tej umowy beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie [...] zł.
Jednak w wyniku przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2010 r. wizyty monitorującej IZ RPO [...] uznała, że beneficjent na moment złożenia wniosku o dofinansowanie
(1 sierpnia 2008 r.) nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy. W konsekwencji wezwano skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami. Z uwagi na to, że strona nie zareagowała na to wezwanie, wydano decyzję zobowiązującą J. R. do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania.
Podstawę prawną wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.). Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. W przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są pobrane nienależnie lub
w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami
w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki,
w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. W myśl art. 211 ust. 4 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Zasadniczy spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie spełniał kryteria pozwalające uznać go za mikroprzedsiebiorcę.
W załączniku nr 15 do wniosku o dofinansowanie projektu J. R. oświadczył, że na dzień złożenia wniosku spełniał kryteria dotyczące mikroprzedsiębiorcy, określone w załączniku I rozporządzenia Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorców, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju.
W powyższym załączniku w art. 4 stanowi się, że dane, które będą stosowane przy określaniu liczby personelu i kwot finansowych są to dane odnoszące się do ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego i są obliczone w stosunku rocznym. Są one brane pod uwagę od dnia zamknięcia ksiąg rachunkowych. Kwota wybrana na obrót jest obliczana bez uwzględniania podatku VAT oraz innych podatków pośrednich (ust. 1). W przypadku gdy w dniu zamknięcia ksiąg rachunkowych dane przedsiębiorstwo ustali, że licząc w stosunku rocznym, przekracza lub spada poniżej progu zatrudnienia lub pułapu finansowego określonego w art. 2, uzyskanie lub utrata statusu średniego, małego lub mikroprzedsiębiorstwa następuje tylko wówczas, gdy zjawisko to powtórzy się w ciągu dwóch kolejnych lat (ust. 2). W przypadku nowoutworzonych przedsiębiorstw, których sprawozdanie finansowe jeszcze nie zostało zatwierdzone, stosuje się dane pochodzące z szacunku dokonanego w dobrej wierze (bona fide) w trakcie roku obrotowego (ust.3).
Podstawowe znaczenia dla rozpatrywanej sprawy ma regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 załącznika I. Przepis ten odsyła w zakresie określenia progu zatrudnienia i pułapu finansowego do art. 2 załącznika I. W art. 2 ust. 3 tego załącznika, mikroprzedsiebiorstwo zdefiniowano jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż
10 pracowników i którego roczny obrót i/lub całkowity bilans roczny nie przekracza
2 milionów EUR.
Stan zatrudnienia stwierdzony w trakcie wizyty monitorującej u skarżącego liczony w RJR (Rocznych Jednostkach Roboczych) wynosił: w 2005 r. – 19,01,
w 2006 r. – 21,38, w 2007 r. – 9,43 (dane te wynikają z raportu z wizyty monitorującej
z dnia 24 stycznia 2011 r.). Odwołując się do treści art. 4 ust. 2, IZ RPO [...] stwierdziła, że skoro strona złożyła wniosek o dofinansowanie w dniu 1 sierpnia 2008 r., to poprzednim, zamkniętym rokiem obrachunkowym był 2007 r. W roku tym beneficjent posiadał dane pozwalające traktować go za mikroprzedsiębiorcę. Jednak nie spełniał on kryterium pułapu zatrudnienia w ciągu dwóch kolejnych lat, tj. w 2006 i 2005, bowiem nie zatrudniał mniej niż 10 osób. Tym samym w roku składania wniosku
o dofinansowanie nie posiadał on statusu mikroprzedsiębiorcy. Zdaniem IZ RPO [...], w latach 2005 – 2006 firma skarżącego osiągnęła wielkości zatrudnienia właściwe dla małego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo to definiuje się jako zatrudniające mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót i/lub całkowity bilans roczny nie przekracza
10 milionów EUR (art. 2 ust. 2 załącznika I).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował taki sposób rozumienia art. 4 ust. 2 załącznika I. Podniósł, że w 2007 r. RJR wyniósł 9, 29, a zatem aplikując o przyznanie pomocy w 2008 r. posiadał status mikroprzedsiębiorcy. Stwierdził, że użyty w art. 4 ust. 2 załącznika I zwrot " wciągu dwóch kolejnych lat" należy odnieść do dwóch następnych lat, a nie - jak to czyni IZ RPO [...] - do lat poprzednich. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że w rachubę wchodzą dwa lata poprzedzające, to i tak nie ma podstaw do pozbawienia go statusu mikroprzedsiębiorcy z uwagi na fakt, że zmiana progów zatrudnienia nie powtórzyła się w ciągu dwóch kolejnych lat, tj. w 2007 r. (9,29 RJR) i 2006 r. (21,33 RJR).
Ponadto, w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona załączyła analizę prawną, w której we wniosku nr 48 przedstawiła pięć wariantów rozumienia treści przepisu art. 4 ust. 2 załącznika I. W każdym z tych wariantów autorzy analizy wskazują, że skarżący nie utracił statusu mikroprzedsiębiorcy, a sposób rozumienia powyższego przepisu przez IZ RPO [...] jest niewłaściwy.
Do powyższych zarzutów Instytucja Zarządzająca w ogóle nie odniosła się
w zaskarżonej decyzji, co strona podniosła w skardze. Instytucja Zarządzająca nie odniosła się też do większości pozostałych wniosków (51) zawartych we wskazanej analizie. Należy zauważyć, że podobne zarzuty strona podnosi w skardze, do której załączyła również powyższą analizę.
Podkreślić należy, że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania zawarta w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I SA/Op 556/10). Wiąże się to z regułą "uczciwego procesowania", która oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez podmiot odwołujący się zarzutów i żądań. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 11 k.p.a. W wyroku z dnia 2 lipca 2007 r., VI SA/Wa 778/07 WSA stwierdził, że w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów.
Uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. nie może ograniczać się tylko do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie, niż organ administracji publicznej. Innymi słowy, skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne budzą zastrzeżenia strony,
w uzasadnieniu decyzji organ winien odnieść się do tych wątpliwości (por. wyrok WSA
z dnia 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09).
Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, np. wyrok WSA
z dnia 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05, wyrok WSA z dnia 24 marca 2009 r.,
I SA/Kr 1380/08, wyrok WSA z dnia 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09.
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, IZ RPO [...] pomijając całkowicie zarzuty strony co do sposobu rozumienia art. 4 ust. 2 załącznika I, jak i większość pozostałych zarzutów (sformułowanych w postaci wniosków) zawartych w analizie, naruszyła art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli Instytucja Zarządzająca nie podziela przedstawionej przez skarżącego argumentacji, do czego oczywiście ma prawo,
to powinna szczegółowo odnieść się do niej w uzasadnieniu decyzji, wyjaśniając dlaczego argumenty te uznaje za niezasadne. W szczególności Instytucja Zarządzająca powinna wyjaśnić na czym polega nieprawidłowy sposób rozumienia przez stronę treści art. 4 ust. 2 załącznika nr I, w odniesieniu do każdego z przedstawionych w analizie prawnej wariantów. Bez tego elementu decyzji strona pozbawiona jest możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w skardze, natomiast Sąd nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie decyzji w zakresie interpretacji art. 4 ust. 2 załącznika I ogranicza się do przedstawienia przez IZ RPO [...] jedynie własnego stanowiska w sprawie.
Jednocześnie podkreślić należy, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie za Instytucję Zarządzającą odpowiedzi na postawione przez stronę zarzuty, w sytuacji gdy zostały one sformułowane w postępowaniu przed tym organem i organ ten zarzuty te przemilczał.
Nie wszystkie jednak zarzuty strony zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa, poprzez prowadzenie postępowania przez Instytucję Zarządzającą bez podstawy prawnej, Sąd uznał go za bezpodstawny.
Nie budzi wątpliwości, że sprawa o zwrot dofinansowania udzielonego na podstawie umowy z dnia [...] r. powinna podlegać rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (chodzi o ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r.) podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. W niniejszej sprawie w niektórych pismach kierowanych do strony, odwołując się do ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., wskazywano błędną podstawę prawną. Niemniej uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa i pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze podkreślić należy, iż decyzja z dnia [...] r., jak również zaskarżona decyzja z dnia [...] r. wskazywały prawidłową podstawę, tj. ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Po drugie, porównanie treści odpowiednich przepisów obu ustaw o finansach publicznych (art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2009 r. i art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2005 r.) wskazuje na analogiczne środki odwoławcze oraz procedurę wydawania przez IZ RPO [...] decyzji o zwrot środków z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania.
Ponadto skarżący podnosi, że również w Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, stanowiących załącznik do uchwały nr 57/960/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 22 lipca 2010 r. oraz w Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, stanowiących załącznik do uchwały nr 5/99/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. znajdują się błędy proceduralne. Przyznając skarżącemu rację, ponownie jednak wskazać trzeba, iż pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy albowiem pomimo wskazania w w/w Wytycznych, że od decyzji przysługuje stronie odwołanie do właściwego Ministra ds. rozwoju regionalnego, skarżący został prawidłowo pouczony, że od decyzji o zwrot dofinansowania przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do IZ RPO [...]. Natomiast w odniesieniu do ewentualnego niedotrzymania terminu 7 dni kalendarzowych na sporządzenie raportu zawierającego określenie celu przeprowadzanej wizyty, dokonanych czynności sprawdzających oraz wskazania dokonanych ustaleń, w szczególności, czy stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości, bądź uchybień w realizacji projektu, zaznaczyć należy, że zgodnie z pkt 5.3.1 w/w Wytycznych - Przygotowanie informacji pokontrolnej, dzień zakończenia kontroli nie jest tożsamy z dniem zakończenia czynności kontrolnych w siedzibie beneficjenta. Kontrolujący weryfikują bowiem dokumenty (szczególnie wskazane przez beneficjenta wyjaśnienia i dokumenty uzupełniające) także w siedzibie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Wskazać przy tym należy, że termin 7 dni jest jedynie terminem instrukcyjnym.
Sąd nie dopatrzył się również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału
w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5), a członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1(art. 27 § 1). W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że
w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W sprawie będącej przedmiotem kontroli stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych decyzję w sprawie zwrotu dofinansowania wydaje IZ RPO [...], zaś
w przypadku niezadowolenia z orzeczenia, beneficjent może zwrócić się do IZ RPO [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem pomimo innej podstawy prawnej zastosowanie ma ta sama w swej istocie instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w systemie ustrojowym organu wyższego stopnia. W takim przypadku bezstronność tego postępowania gwarantuje instytucja wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego (art. 24 § 1 i art. 27 k.p.a.), przy czym
w każdym przypadku, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba ocenić, czy w ogóle jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, iż biorąc pod uwagę skład liczebny zarządu województwa (pięć osób) oraz zasady podejmowania uchwał (zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym - § 86 ust. 5 Statutu Województwa), nie ma możliwości, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez zarząd województwa rozpatrywany był przez zupełnie inny skład osobowy tego organu. Nawet przy założeniu, że zarząd podejmuje uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w wydaniu decyzji na skutek rozpatrzenia takiego wniosku. Co za tym idzie - charakter ustrojowy tego organu samorządu województwa sprawia, że nie jest możliwe powołanie kolejnego składu,
w którym uczestniczyłyby zupełnie inne osoby. W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r.,
I SA/Bk 598/10 WSA w Białymstoku wskazał, iż zastosowanie w przypadku instytucji zarządzającej wyłączenia organu, który na skutek wyłączenia jego członków stał się niezdolny do rozstrzygnięcia sprawy prowadziłoby do absurdalnych rezultatów, albowiem zarząd województwa w każdym przypadku wyłączony byłby od możliwości rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Aby skutecznie taki zarzut postawić strona powinna wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zostały przez skarżącego wykazane.
Mając powyższe uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia
30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
L. Kleczkowski D. Dudra T. Liwacz