I SA/Bd 158/22

I SA/Bd 158/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Leszek Kleczkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1324/22 - Wyrok NSA z 2026-02-05
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 187 par. 1, art. 190
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz M.L. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. wymierzył karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia przez przewoźnika – [...] M. L. art. 10a ust. 1 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej: "s.m.d.t.").
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy s.m.d.t. obowiązujące w dniu naruszenia i wskazał, że ustawodawca nałożył na przewoźników m.in. obowiązek zapewnienia, aby w trakcie całej trasy przewozu towarów podlegających zgłoszeniom do systemu SENT przekazywane były aktualne dane geolokalizacyjne środka przewozu wskazanego w zgłoszeniu SENT.
Organ podał, że w dniu [...] stycznia 2020 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T., w miejscowości C. przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów przewożącego produkt utleniania [...], pozycja CN 3824, którego przewóz podlega systemowi monitorowania drogowego, w łącznej ilości 24.020 kg. Przewoźnikiem towaru była firma [...] M. L.. Zgodnie z dokumentem przewozowym przewóz towaru odbywał się na terytorium kraju na podstawie zgłoszenia SENT [...].
W wyniku kontroli zgłoszenia przewozu SENT i dokumentów towarzyszących ww. przewozowi kontrolujący stwierdzili, że kierowca kontynuował przejazd, pomimo niesprawności lokalizatora trwającej dłużej niż godzinę. Odnotowano dwukrotny brak przekazywania danych geolokalizacyjnych w dniu [...] stycznia 2020 r. od godz. 17:53:39 do godz. 23:05:31 (tj. przez ponad 5 godzin) i ponownie tego samego dnia od godz. 23:23:54 do godz. 08:59:10 dnia następnego – [...] stycznia 2020 r. (tj. przez ponad 9,5 godziny). Kierujący przyjął mandat karny w wysokości [...] zł.
Z pisma Izby Administracji Skarbowej we W. wynika ponadto, że system [...] w okresie od [...] do [...] stycznia 2020 r. działał prawidłowo, a lokalizator [...] zgłoszony i przypisany przez stronę do skontrolowanego zgłoszenia SENT nie przekazywał danych w sposób prawidłowy, najprawdopodobniej z powodu użytkowania telefonu, na którym zainstalowano mobilną aplikację [...], niezgodnie z instrukcją użytkownika.
Na podstawie analizy dokumentów kontroli organ stwierdził, że przewoźnik nie zapewnił w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu przewożącego towar podlegający obowiązkowi zgłaszania w systemie SENT i nałożył na skarżącą – jako przewoźnika, na podstawie art. 22 ust. 2a s.m.d.t., karę pieniężną w wysokości [...] zł, uznając, iż nie dopełniła ona obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 s.m.d.t.
Organ odwoławczy stwierdził, że towar wrażliwy przewożony był przez przewoźnika z lokalizatorem nie pokazującym położenia kontrolowanego pojazdu w systemie [...], zaś brak sygnału odbieranego i wysyłanego przez lokalizator trwający przez ponad godzinę stanowił o obowiązku przerwania przewozu bez względu na to, jakie były tego powody. Kierowca przewoźnika powinien sprawdzać, czy realizuje przewóz zgodnie z obowiązkami nałożonymi s.m.d.t., a w razie potrzeby zatrzymać pojazd i zweryfikować z jakiego powodu sygnał nie jest transmitowany. Zdaniem organu istotne jest przede wszystkim to, że nie występowały zakłócenia w transmisji sygnałów do systemu [...], a brak prawidłowej transmisji wynikał z nieprzestrzegania przez kierowcę zasad obsługi urządzenia mającego ten sygnał emitować do systemu SENT. Tym samym błędne jest przekonanie skarżącej, że skoro lokalizator był sprawny, a tylko pozbawiony sygnału GPS, to kierowca mógł kontynuować jazdę. Z przepisów s.m.d.t. jasno wynika, że przewoźnik jest odpowiedzialny za przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT w trakcie całej trasy przejazdu, a jego odpowiedzialność za nieprzekazywanie tych danych wyłącza tylko niesprawność systemu.
W ocenie organu niewłaściwe postępowanie kierowcy nie wyłącza odpowiedzialności przewoźnika za powstałe uchybienia. Składane przez skarżącą wyjaśnienia wskazują na to, że to ona, jako odpowiedzialna za właściwe przeszkolenie kierowców pojazdów wykorzystywanych do przewozu towarów wrażliwych, ponosi odpowiedzialność za brak odpowiedniej reakcji pracownika na to, co dzieje się podczas przewozu. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej argumentacja skarżącej, z której wynika brak dbałości o to, czy obowiązki wynikające z przepisów s.m.d.t. realizowane są prawidłowo, z całą pewnością nie może wyłączać odpowiedzialności za naruszenie obowiązujących przepisów dotyczących przekazywania na bieżąco sygnału o położeniu pojazdu przewożącego towar wrażliwy.
Organ wyjaśnił, że kara nałożona na skarżącą i na kierującego pojazdem zatrzymanym do kontroli, to dwie różne kary, nałożone na dwa różne podmioty, za dwa różne naruszenia przepisów s.m.d.t. Stąd też niezasadne jest odnoszenie jednej kary do drugiej i podnoszenie na tej podstawie zarzutu naruszenia proporcjonalności.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że strona nie wypełniła obowiązków nałożonych art. 10a s.m.d.t., do wypełnienia których zobowiązana była działając jako przewoźnik. Tym samym pozbawiła Krajową Administrację Skarbową odpowiedzialną za realizację postanowień i egzekwowanie obowiązków wynikających z przepisów s.m.d.t. Opisana okoliczność uniemożliwiała organom prawidłowe monitorowanie w systemie tego przewozu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ocenił, że skarżąca dopuściła się istotnych nieprawidłowości, gdyż mają one istotne znaczenie analityczne w zakresie planowanych i podejmowanych czynności kontrolnych.
Organ rozważył też przesłanki zastosowania art. 22 ust. 3 s.m.d.t. i nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka ważnego interesu przewoźnika mogąca dać podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W tym względzie organ dokonał analizy sytuacji majątkowej strony. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej takie wartości jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, nie uzasadnią też wystąpienia przesłanki interesu publicznego.
W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzuciła naruszenie:
- art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej (dalej: "O.p.") przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędne wnioskowanie, prowadzące do wadliwej subsumcji stanu faktycznego, skutkujące naruszeniem art. 22 ust. 3 i art. 26 ust. 3 s.m.d.t. poprzez odmowę zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej,
- art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191, art. 198 § 1 i art. 210 § 4 O.p. przez uznanie, że przewożony towar podlegał regulacjom art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. j) s.m.d.t.,
- art. 22 ust. 2a i 2b w związku z art. 10a ust. 1-3, art. 10b pkt 1 i 2 oraz art. 10c ust. 1 s.m.d.t. przez zastosowanie kary pieniężnej oraz niezastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku uzasadnionym interesem publicznym, pomimo że jako przewoźnik spełnił wymogi ustawowe oraz nie był w stanie zapewnić wymogów ciągłej kontroli lokalizatora, nie naruszając przy tym art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierującemu pojazdem zabrania się korzystania podczas jazdy z telefonu wymagającego trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością jej uchylenia.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2020 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T., w miejscowości C., przeprowadzili kontrolę pojazdu, przewożącego produkt utleniania [...] – pozycja CN 3824, którego przewóz podlega systemowi monitorowania drogowego. Przewoźnikiem towaru była firma [...] M. L.. Przewóz towaru odbywał się na terytorium kraju na podstawie zgłoszenia [...]. W wyniku kontroli zgłoszenia przewozu SENT i dokumentów towarzyszących ww. przewozowi kontrolujący stwierdzili, że kierowca kontynuował przejazd pomimo niesprawności lokalizatora trwającej dłużej niż godzinę. Odnotowano dwukrotny brak przekazywania danych geolokalizacyjnych w dniu [...] stycznia 2020 r. od godz. 17:53:39 do godz. 23:05:31 (tj. przez ponad 5 godzin) i ponownie tego samego dnia od godz. 23:23:54 do godz. 08:59:10 dnia następnego, tj. [...] stycznia 2020 r. (tj. przez ponad 9,5 godziny). Powyższe udokumentowane zostało w protokole z kontroli z dnia [...] stycznia 2020 r.
W konsekwencji, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. nałożył na skarżącą – na podstawie art. 22 ust. 2a s.m.d.t. – karę pieniężną w wysokości [...] zł, z powodu niedopełnienia obowiązku przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Wskazać należy, że z uzasadnienia projektu ustawy o systemie monitorowania wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków. Nieuchronność, katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty dokonujące przewozu towarów (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244).
W myśl art. 10a ust. 1 s.m.d.t. przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Przewoźnik jest obowiązany wyposażyć środek transportu w lokalizator (ust. 2). Nie jest to jednak konieczne, jeżeli dane geolokalizacyjne środka transportu są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji (ust. 3).
W myśl art. 22 ust. 2a s.m.d.t. w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości [...] zł. Z kolei art. 22 ust. 2b s.m.d.t. stanowi, że odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 3 s.m.d.t. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: 1) nie stanowi pomocy publicznej albo 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
Strona uważa, że lokalizator był sprawny przez cały czas jazdy samochodu, tylko nastąpił zanik sygnału GPS, niezależny od woli i świadomości kierowcy. Podkreśla, że uchybienie to nie spowodowało jakiegokolwiek uszczuplenia podatkowego w VAT i podatku akcyzowym. Twierdzi, że wymierzając karę organ naruszył zasadę proporcjonalności. Wskazuje, że w interesie publicznym leżało odstąpienie od ukarania. Akcentuje również, że przewożony towar nie podlegał obowiązkowi monitorowania drogowego. Natomiast zdaniem organu istniały podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że brak danych geolokalizacyjnych uniemożliwiał prawidłowe monitorowanie przewozu towaru "wrażliwego". Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły określone w art. 22 ust. 3 s.m.d.t. przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary. W zakresie wykładni pojęć interesu strony i interesu publicznego zawartych w tym przepisie, organ uznał za zasadne odwołanie się do poglądów wypracowanych na gruncie art. 67a § 1 O.p.
Podkreślenia wymaga, że przewoźnik jest odpowiedzialny za przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT w trakcie całej trasy przejazdu, a jego odpowiedzialność za nieprzekazywanie tych danych wyłącza tylko niesprawność systemu. Z pisma Izby Administracji Skarbowej we W. wynika, że system [...] w dniu [...] i [...] stycznia 2020 r. działał prawidłowo, a lokalizator zgłoszony przypisany przez stronę do skontrolowanego zgłoszenia SENT nie przekazywał danych w sposób prawidłowy (k. 67 akt adm.). Skarżąca dwukrotnie nie zapewniła przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towaru. Zdaniem Sądu błędne jest przekonanie strony, że skoro lokalizator był sprawny, a tylko pozbawiony sygnału GPS, to kierowca mógł kontynuować jazdę. Kierowca winien sprawdzać, czy realizuje przewóz zgodnie z obowiązkami nałożonymi ustawą, a w razie potrzeby zatrzymać pojazd i zweryfikować z jakiego powodu sygnał nie jest transmitowany. Odpowiedzialności strony za powstałe nieprawidłowości nie mogą wyłączać wyjaśnienia odnośnie zakazu używania telefonów komórkowych w trakcie prowadzenia pojazdu, czy brak umiejętności kierowców w zakresie ich obsługi. Nie ma także znaczenia, że na nieprzekazywanie sygnału do rejestru SENT hipotetycznie mogły oddziaływać zakłócenia wywoływane przez innych uczestników ruchu drogowego.
Sąd nie podziela także poglądu skarżącej, że przewożony towar nie podlegał obowiązkowi monitorowania drogowego. Należy zauważyć, że to właściciel towaru, czyli podmiot wysyłający – [...] S.A. dokonał rejestracji przedmiotowego towaru w systemie SENT celem przemieszczania go po terytorium kraju do swojego kontrahenta, natomiast skarżąca była przewoźnikiem towaru. Wskazać trzeba, że liście przewozowym (k. 5 akt adm.) poza określeniem dla celów ADR – "UN 3265 materiał żrący ciekły, kwaśny, organiczny", w rubryce dotyczącej nazwy produktu wskazany jest również skrót handlowy: "[...] C", który oznacza produkt utleniania [...] C, który jest klasyfikowany do pozycji CN 3824. Towar podlega zatem systemowi monitorowania drogowego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. j) s.m.d.t.
Organ rozważył też przesłanki zastosowania art. 22 ust. 3 s.m.d.t. Podkreślenia wymaga, że przepisie tym ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważnym interesem przewoźnika" lub "interesem publicznym", jako materialnoprawnymi przesłankami, będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty w tym przepisie łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki.
O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują obiektywne kryteria i nie można go utożsamiać z subiektywnym odczuciem przewoźnika, że jego sytuacja uzasadnia zastosowanie "ulgi". W zasadzie zawsze odstąpienie od wymierzenia kary leży w interesie zobowiązanego. Nie każdy jednak interes przewoźnika uzasadnia odstąpienie od wymierzenia kary, lecz tylko taki, który można ocenić jako "ważny". Wymaga to oszacowania stopnia wagi, intensywności wystąpienia tego stanu rzeczy. Zdaniem Sądu waga interesu przewoźnika musi być na tyle istotna, aby jego pominięcie powodowało dla niego wyraźnie dostrzegalne, negatywne skutki, np. w postaci nadmiernych utrudnień w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, zachwianiu płynności finansowej firmy. W zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy sytuacji finansowej skarżącej (str. 9-11) i trafnie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi ważny interes przewoźnika uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary. W skardze nie podniesiono w tym względzie żadnych zarzutów.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał jednak błędnej wykładni pojęcia "interes publiczny" jako przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, na mocy art. 22 ust. 3 s.m.d.t. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odwołał się w tym względzie do orzecznictwa sądowego wydanego na tle art. 67a § 1 O.p. i stwierdził, że pod pojęciem interesu publicznego należy rozumieć dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji, itp.
Prawidłowe rozumienie tego pojęcia zostało wskazane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1385/19, z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1075/19, z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 96/20, z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 307/20, z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 100/21, z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II GSK 737/21. Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone w tych wyrokach. W orzeczeniach tych przyjęto, że nie jest prawidłowe wykładanie pojęcia "interes publiczny" z powołaniem się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b O.p. Ustawa o systemie monitorowania reguluje bowiem kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sposób pełny, zaś art. 26 ust. 5 s.m.d.t. zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, ale tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie o systemie monitorowania. W związku z tym odpowiednie stosowanie art. 67a Ordynacji podatkowej może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy ukarany złoży wniosek o umorzenie należności z tytułu kary lub rozłożenie jej na raty, natomiast nie ma podstaw do stosowania tego przepisu i wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych na jego kanwie poglądów, zwłaszcza odnoszących się do rozumienia pojęcia "interes publiczny". Z uwagi na charakter i cel ustanowienia podatków i kar pieniężnych interpretacja analizowanego pojęcia, którym posłużył się ustawodawca w Ordynacji podatkowej i ustawie o systemie monitorowania, nie powinna być taka sama. Cechami podatków, tak jak innych danin publicznych, są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Istnieje ścisły związek między ustanowieniem podatków a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania państwa. Podstawową funkcją realizowaną przez podatki jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Z kolei istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, gdyż zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.
W art. 22 ust. 3 s.m.d.t. ustawodawca wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a to oznacza, że przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Należy ponadto zauważyć, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu publicznego, określonego w art. 22 ust. 3 s.m.d.t. obejmuje takie okoliczności jak: stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu przewoźnika z tych przewozów, ustalenie czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, czy nieprawidłowości te zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów, czy nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika ma charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów (np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20). Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć też okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli, tego, czy naruszenie wiązało się z realnym zagrożeniem interesów Państwa, a także czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy o systemie monitorowania. Chodzi również o ustalenie, czy wymierzona kara pieniężna nie narusza zasady proporcjonalności (np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II GSK 737/21). Zasada ta wywodzona jest z art. 31 ust. 3 Konstytucji i nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa podlegają ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi zawsze pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, str. 256). Jeżeli zatem sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w większym stopniu niż to jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to przesłanka interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Wskazana wykładnia art. 22 ust. 3 s.m.d.t. wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należało dokonać w rozpatrywanej sprawie, aby prawidłowo ocenić, czy z tytułu interesu publicznego wystąpiły podstawy do nałożenia kary pieniężnej bądź odstąpienie do jej nałożenia.
W zaskarżonej decyzji organ dokonał zawężającej oceny przesłanki interesu publicznego, ograniczając interpretację tego pojęcia do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej. Organ natomiast pominął wskazane wyżej okoliczności mające wpływ na ocenę, czy w sprawie wystąpiła przesłanka interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., II GSK 220/20). W konsekwencji organ odwoławczy nie rozważył wszystkich przesłanek mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszył przez to art. 187 § 1 i art. 190 O.p., gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, jak i przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię art. 22 ust. 3 s.m.d.t. i wnikliwie rozważy wszystkie okoliczności mające znaczenie dla oceny wystąpienia w sprawie interesu publicznego. Przy tej analizie nie można pominąć okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyn tego naruszenia, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Konieczne jest także ustalenia, czy stwierdzone uchybienie stwarzało realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy istnieją okoliczności wskazujące, że naruszenie to wynikało z oszustwa bądź innych przestępstw, czy naruszenia takie występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą co najmniej o niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Istotna jest także ocena, czy nałożona kara pieniężna jest zgodna z zasadą proporcjonalności, która nakazuje organom użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu (organ rozpatrywał tę zasadę jedynie w kontekście jednoczesnego wymierzenia kary skarżącej i kierowcy). Dopiero odniesienie się do wskazanych okoliczności, ewentualnie po uzupełnieniu poczynionych ustaleń faktycznych, pozwoli organowi odwoławczemu właściwie ocenić, czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej leży bądź nie, w interesie publicznym.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.