I SA/Bd 136/23

I SA/Bd 136/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 252 ust. 1, art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 90 ust. 3
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska - Wasilewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 30 stycznia 2023 r. nr SKO-92-659/22 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz A. K. kwotę 1117 zł (tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. Dyrektor Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych (dalej też: TCUW) określił A. K. (skarżąca) kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynoszącą [...] zł oraz kwotę dotacji niewykorzystanej do końca roku w wysokości [...] zł, które to kwoty są należnościami podlegającymi zwrotowi do budżetu Gminy M. T. wraz z odsetkami za zwłokę.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "k.p.a."; art. 7 i art. 8 w zw.
z art. 6 k.p.a., art. 7 i art. 8 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 81a § 1 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 90 ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 3f oraz art. 90 ust. 4 ustawy
z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943), dalej: "u.s.o.", jak również art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 2, art. 251 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634), dalej: "u.f.p." oraz § 6 uchwały Nr 503 /16 Rady Miasta Torunia z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Toruń przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Skarżąca wniosła ponadto
o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w T. uchyliło ww. decyzję w całości, określiło kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy M. T. przez skarżącą w wysokości [...] zł jako pobraną
w nadmiernej wysokości oraz zobowiązało skarżącą do zwrotu dotacji w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował kwotę [...]zł jako pobraną w nadmiernej wysokości. Jest to bowiem w całości kwota jaka została pobrana na dofinansowanie kształcenia słuchaczy, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Dyrektor TCUW wyraźnie wskazał, którzy uczniowie nie spełnili ww. kryterium bądź też, w stosunku do których uczniów organ prowadzący szkołę nie przedłożył wymaganych dokumentów pozwalających ustalić czy owo kryterium zostało spełnione. Organ wyraźnie przedstawił, w których miesiącach konkretni słuchacze nie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć obowiązkowych, w związku z czym na tych słuchaczy przyznana dotacja była nadmiarowa, jako że wbrew wcześniejszej deklaracji organu prowadzącego szkołę, liczba słuchaczy, w stosunku do których dotacja była zasadna, była niższa. Dotacja pobrana w związku z prowadzeniem zajęć dla słuchaczy, którzy nie uczestniczyli w wymaganej ilości zajęć była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości
i w związku z tym winna zostać zwrócona.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania odnośnie kwoty dotacji pobranej
w nadmiernej wysokości, tj. co do kwoty [...]zł, organ wskazał, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości ustalenia, że konkretni uczniowie nie uczestniczyli w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych, nie kwestionowała, że ten limit nie został osiągnięty w tych miesiącach, które wskazał organ pierwszej instancji oraz nie podnosiła wadliwości wyliczenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w tym stawki dotacji za jednego słuchacza za jeden miesiąc. Odwołująca zarzuciła natomiast, że TCUW nie wyjaśnił stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, gdyż nie przesłuchano ani słuchaczy, ani pracownika administracyjno-biurowego szkoły w celu ustalenia czy rzeczywiście część słuchaczy nie uczestniczyło w danym miesiącu w co najmniej 50% obowiązujących zajęć edukacyjnych.
Zdaniem Kolegium zarzut ten jest niezasadny. Ustalenie stanu faktycznego w zakresie obecności słuchacza na zajęciach odbywa się na podstawie listy obecności, tj. na podstawie własnoręcznego podpisu słuchacza lub jego braku. Przeprowadzenie dowodów wskazanych przez odwołującą, zdaniem SKO było bezcelowe, albowiem oczywistym jest, że ani słuchacze, ani pracownik szkoły nie będą pamiętali czy dana osoba w danym miesiącu była obecna na danych zajęciach czy nie. Kolegium podniosło, że po to ustawodawca wprowadził obowiązek potwierdzania obecności na zajęciach podpisem, aby jednoznacznie ustalić owo uczestnictwo, a nie ustalać tę okoliczność, często po kilku latach, za pomocą niemożliwych do przeprowadzenia środków dowodowych.
W ocenie organu odwoławczego, nie może stanowić zarzutu wobec organu pierwszej instancji fakt niewzywania strony o złożenie wyjaśnień, albowiem to do obowiązków strony należało wykazanie, że dany słuchacz na zajęciach uczestniczył albo nie uczestniczył. Organ podniósł, że skarżąca doskonale zdawała sobie sprawę czego dotyczy prowadzone wobec niej postępowanie administracyjne, w związku z czym powinna była przedłożyć wszelką dokumentację pozwalającą stwierdzić brak podstaw do uznania dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości. SKO zauważyło, że pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektor TCUW wezwał skarżącą m. in. do przedłożenia list obecności potwierdzonych podpisem słuchacza oraz dzienników lekcyjnych za lata szkolne 2016/2017 oraz 2017/2018. Skarżąca winna była te dokumenty przedłożyć celem umożliwienia organowi weryfikacji spełnienia warunku odnośnie frekwencji. I tak też organ uczynił, z wyjątkiem tych słuchaczy, co do których strona nie przedłożyła list obecności, w związku z czym w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo Dyrektor TCUW uznał, że słuchacze nie spełnili warunku frekwencji skoro brak jest dowodu, że
w zajęciach uczestniczyli, a obowiązek tworzenia takiego dowodu przewidywały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1170) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły
i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1646). Zatem w ocenie SKO nie sposób przyjąć, że wobec 56 osób były wątpliwości co do ich frekwencji, ale brak było dowodu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z powszechnie obowiązującego prawa, co do spełnienia obowiązku. Zdaniem Kolegium nie sposób przyjąć, by naruszenie prawa przez organ prowadzący szkołę miało przerzucać obowiązek na organ administracji w zakresie ustalenia czy słuchacze w zajęciach uczestniczyli czy nie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również poglądu, że TCUW miało obowiązek przeprowadzenia postępowania kontrolnego w szkole prowadzonej przez skarżącą i dopiero w następstwie stwierdzenia nieprawidłowości mogło wszcząć postępowanie administracyjne w celu ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Brak jest podstawy prawnej uzależniającej wszczęcie postępowania administracyjnego od ustaleń postępowania kontrolnego. Organ mógł, ale nie musiał prowadzić postępowania kontrolnego. Ponadto nieprzeprowadzenie takiego postępowania w żaden sposób nie ogranicza strony w jej uprawnieniach procesowych
w postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił, że skarżącej przysługują wszelkie prawa wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy regulujące postępowanie kontrolne nie przyznają żadnych dalej idących uprawnień.
W ocenie organu niezasadny jest także zarzut oparcia przez TCUW ustaleń faktycznych na podstawie sprawozdania z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora. Dokument ten, jak każdy inny, może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Organ zauważył, że skarżąca nie zarzuciła temu dowodowi braku wiarygodności ani też nie czyniła wobec niego jakichkolwiek innych zarzutów. Jedynym zastrzeżeniem jest to, że organ poczynił ustalenia na podstawie tego dokumentu. Tymczasem jak wynika z pisma Dyrektora
z dnia [...] lutego 2022 r., dokumentacja przebiegu nauczania nie została objęta audytem. Tym samym ustalenia co do frekwencji poczynił organ pierwszej instancji na podstawie materiałów źródłowych, tj. dzienników zajęć i księgi słuchaczy. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia organ powziął więc na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Powyższe dzienniki i księgi organ pierwszej instancji otrzymał od Dyrektora (przy piśmie z dnia [...] marca 2022 r.), ten zaś otrzymał je od skarżącej.
Odnośnie możliwości czy też niemożliwości złożenia przez skarżącą korekty rozliczenia, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta jest bezprzedmiotowa, albowiem skarżąca dokonywała korekt chociażby liczby słuchaczy uczestniczących w zajęciach. Nadto przepis art. 81b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U.
z 2021r., poz. 1540 ze zm.), dalej: "O.p.", nie uniemożliwia dokonania korekty
w przypadku nieprzeprowadzenia postępowania kontrolnego - tę można złożyć zarówno przed wszczęciem takiego postępowania, jak i po jego zakończeniu.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w przepisie art. 81a § 1 k.p.a., albowiem nie ma żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego. Brak potwierdzenia obecności słuchaczy w sposób wymagany przez prawo powoduje, że konieczne jest przyjęcie, iż dany słuchacz na danych zajęciach nie był obecny.
W ocenie organu, nie mógł również przynieść zamierzonego skutku argument
o wykształceniu przez skarżącą, za pośrednictwem prowadzonej przez nią szkoły, rzeszy słuchaczy. Przepisy, w tym wypadku ustawy o systemie oświaty, regulują na co może zostać przeznaczona dotacja. To, że skarżąca realizowała swoje obowiązki jako organ prowadzący szkołę dla dorosłych nie oznacza, że mogła przeznaczać otrzymywaną dotację na cokolwiek. Dotacja ma bowiem mieszany charakter, tj. podmiotowo-przedmiotowy. Przedmiotowy w tym sensie, że ma za zadanie sfinansować koszty nauczania, podmiotowy natomiast z racji przyznawania jej na konkretnego słuchacza
(w odniesieniu do kwestii frekwencji na zajęciach obowiązkowych).
Na podstawie dowodów zaoferowanych przez stronę dopiero na etapie postępowania odwoławczego Kolegium uznało, że dotacja w kwocie [...]zł została wykorzystana do końca 2017 r. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że organ prowadzący szkołę opłacał zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń i składki na ubezpieczenie społeczne Pań: G., G. , F. , N. , G.. Z kolei
z potwierdzenia przelewu bankowego (nr ref. przelewu 30020/ 2) - PŁYTA CD - wynika, że Pani N. otrzymała wynagrodzenie w wysokości [...] zł dnia [...] stycznia 2017 r. W następstwie przeprowadzenia dowodu z załączonych do odwołania dokumentów organ drugiej instancji odstąpił od żądania zwrotu dotacji w powyższej wysokości.
Kolegium wyjaśniło, że zaniechało umożliwienia wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem niniejszej decyzji oraz zapoznania się z aktami sprawy, albowiem po złożeniu odwołania wraz z załącznikami akta nie zostały uzupełnione o żadne dokumenty,
a dowód został przeprowadzony wyłącznie z dokumentów przedłożonych przez stronę.
W skardze do tut. Sądu skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez milczące zaakceptowanie przez Kolegium zaniechań organu pierwszej instancji poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Strona podniosła, że zgodnie
z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, dowód z przesłuchania strony. Przepis art. 7 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wyrażające się zwłaszcza
w zaniechaniu dokładnej pogłębionej analizy stanu faktycznego, co skutkowało określeniem części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości. Skarżąca wskazała, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. implikuje wyraźnie konieczność rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. W omawianej sprawie organ pierwszej instancji nie rozpatrzył materiału dowodowego, bo nawet go nie zebrał, a organ odwoławczy ten stan rzeczy zaakceptował;
3) naruszenie art. 81a § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;
4) art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, poprzez zawarcie w decyzji Kolegium zbyt ogólnych twierdzeń, nie odniesienie się do treści złożonego odwołania i pominięcie kluczowych i istotnych jego fragmentów w procesie podejmowanej decyzji, w tym pominięcie podniesionej przez skarżącą argumentacji prawnej w odwołaniu od decyzji organu I instancji w pełnym zakresie, co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organów obu instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącej. Strona podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15 zauważył: "Skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych".
II. Naruszenie prawa materialnego przez:
1) naruszenie art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 O.p. (w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) przez błędne niezastosowanie w sytuacji, kiedy w sprawie doszło do przedawnienia. Strona zaznaczyła, że zobowiązanie do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem czy pobranej w nadmiernej wysokości powstaje z mocy prawa, tym samym w przywołanej sprawie termin przedawnienia w odniesieniu do dotacji za rok 2017 upłynął z dniem [...].12.2022 r. Decyzję o zwrocie można zatem wydać
w terminie określonym w art. 70 § 1 O.p. (tzn. do [...] grudnia 2017 r.), a w omawianej sprawie decyzja organu drugiej instancji została wydana w dniu [...] stycznia 2023 r.;
2) naruszenie art. 70 § 6 pkt 1 oraz art. 70c O.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie przez organy, iż zawiadomienie Dyrektora TCUW z dnia [...].06.2022 r. znak sprawy: [...] zostało prawidłowo sporządzone i wydane przez właściwy do tego organ. Strona stwierdziła, że zawiadomienie nie nastąpiło w trybie art. 70 § 6 pkt 1
i art. 70c O.p. m.in. z uwagi na następujące argumenty:
a) dokument [...].MP z dnia [...].06.2022 r. nie został wydany przez właściwy do tego organ tzn. Prezydenta M. T., a jedynie przez Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych,
b) Dyrektor Toruńskiego Centrum Usług nie był upoważniony do tego, aby wydawać zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe oraz informować o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w stosunku do dotacji podlegających zwrotowi,
c) brak stwierdzenia i informacji, iż zawiesza się bieg terminu przedawnienia w stosunku do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - z zawiadomienia [...]
z dnia [...].06.2022 r. Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych wynika, że chodzi o środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;
3) rażące naruszenie art. 70c O.p. w zw. z art. 143 O.p. przez fakt błędnego niezastosowania przez organy obu instancji, przejawiający się uznaniem, iż upoważnienie wydane na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 1990 r.
o samorządzie gminnym upoważnia Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do tego, aby wydawać - zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawach
o przestępstwa skarbowe oraz informacje o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia
w stosunku do dotacji podlegających zwrotowi. W uchwale nr [...] Rady M. T. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej stwierdzono jedynie, iż: "Upoważnia się Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, dotyczących dotacji udzielanych z budżetu Gminy M. T. jednostkom oświatowym prowadzonym przez podmioty inne niż Gmina." Indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej załatwia się wydając decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna to rodzaj aktu administracyjnego zewnętrznego, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Od wydanej decyzji administracyjnej przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Zdaniem strony - mając na uwadze również treść art. 107 § 1 k.p.a. - zawiadomienie
o wszczęciu postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe oraz informacja
o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w stosunku do dotacji podlegających zwrotowi nie jest decyzją administracyjną. Ponadto przepis art. 107 § 1 k.p.a. wyraźnie wymienia elementy składowe decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, nie można pominąć przy tym treści art. 70c O.p., zgodnie z którym organ podatkowy właściwy
w sprawie zobowiązania podatkowego, z którego niewykonaniem wiąże się podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, zawiadamia podatnika o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w przypadku, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 1, najpóźniej z upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 i 1a, oraz o rozpoczęciu lub dalszym biegu terminu przedawnienia po upływie okresu zawieszenia. Natomiast według art. 143 § 1 O.p. organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie,
a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń.
Reasumując, w świetle ww. przepisów, organem podatkowym jest Prezydent M. T.. Organem podatkowym nie jest organ stanowiący, tj. Rada M. T.. Uchwała nr [...] Rady M. T. nie upoważniała Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do wydawania zawiadomienia o wszczęciu postępowania
w sprawach o przestępstwa skarbowe oraz informacji o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w stosunku do dotacji podlegających zwrotowi;
4) naruszenie art. 90 ust. 3e u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. przez błędną wykładnię, usprawiedliwiającą zaniechanie przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania dotacji oświatowej;
5) naruszenie art. 90 ust. 2f w zw. z art. 90 ust. 3i u.s.o. przez jego niezastosowanie skutkujące określeniem, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości.
Z tabeli znajdującej się na stronie 14 decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżąca podała liczbę uczniów deklarowaną "jako spełniającą warunek frekwencji
z korekty miesiąca składanej do Wydziału Edukacji" Urzędu Miejskiego w T.
w następującej liczbie: kwiecień 2017 r. 36 słuchaczy, maj 2017 r. 36 słuchaczy, czerwiec 2017 r. 36 słuchaczy, lipiec 2017 r. 36 słuchaczy, sierpień 2017 r. 36 słuchaczy. Z analizy dokumentacji przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wynika, że w miesiącu kwietniu 2017 r. wymóg frekwencji spełniło 36 słuchaczy, natomiast w miesiącach maj - sierpień 2017 r. wymóg frekwencji spełniło 24 słuchaczy (24 słuchaczy w maju 2017 r., 24 słuchaczy w czerwcu 2017 r., 24 słuchaczy w lipcu 2017 r., 24 słuchaczy w sierpniu 2017 r.). Kolegium powieliło ustalenia organu pierwszej instancji. Natomiast - co zdaniem strony bardzo istotne - zgodnie z art. 90 ust. 2f u.s.o. w przypadku szkól niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze
w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja, o której mowa w ust. 2a, przysługuje również na każdego absolwenta szkoły
w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę. Przepis art. 90 ust. 3i u.s.o. stanowi natomiast, że do szkół, o których mowa w ust. 3, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, przepis ust. 2f stosuje się odpowiednio. Strona podniosła, że powyższe uwagi są czytelniejsze po bezpośrednim przeanalizowaniu zestawienia (Tab. 2 semestr V- VI rok szk. 2016/2017) znajdującego się na stronie 12 decyzji organu pierwszej instancji;
6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez błędne zastosowanie i określenie, iż strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł;
7) naruszenie przez Kolegium art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez niezastosowanie skutkujące niewskazaniem daty, od której mają być naliczane odsetki. Kolegium zaakceptowało również fakt, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji błędnie określił termin zwrotu dotacji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi
i uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. pkt 2 i pkt 3.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2023 r. strona ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem strony, mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy,
w toku postępowania nie zaszły okoliczności skutkujące ważnym zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. W ocenie skarżącej, z uwagi na treść art. 107 § 1 k.p.a. - zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe oraz informacja o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w stosunku do dotacji podlegających zwrotowi nie są decyzjami administracyjnymi. Reasumując strona stwierdziła, że organem podatkowym jest Prezydent M. T., natomiast nie jest nim organ stanowiący, tj. Rada M. T.. Uchwała nr [...] Rady M. T. nie upoważniała Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do wydawania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe oraz informacji o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w stosunku do dotacji podlegających zwrotowi. Skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu, że nie odniósł się w odpowiedzi na skargę do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 2f w zw. z art. 90 ust. 3i u.s.o. poprzez jego niezastosowanie skutkujące określeniem, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego
z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty w niej oraz w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2023 r. są trafne.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na rozprawie zdalnej.
Spór w sprawie sprowadza się do zasadności określenia przez organ dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy M. T. jako pobranej w nadmiernej wysokości, zobowiązania do zwrotu tej dotacji wraz z odsetkami za zwłokę.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika z mocy prawa, a więc decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, na co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. i m.in. wyroki NSA: z 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 i z 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2190/14, a także wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2240/13, WSA w Gdańsku z 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 264/17, WSA w Bydgoszczy z 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 104/16; przywoływane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Zarzut ten został podniesiony w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2023 r. Sąd ocenia go jako bezpodstawny. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p., stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 u.f.p.). Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.). Należy wskazać, że skoro decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. jest decyzją o jakiej mowa w art. 21 § 1 pkt 1 O.p., to do obliczenia terminu przedawnienia będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p. Zgodnie z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie pobranie dotacji – według organu odwoławczego – w nadmiernej wysokości dotyczy 2017r., to pięcioletni termin liczony od końca tego roku, upływałby z końcem 2022 r., gdyby nie doszło do skutecznego zwieszenia biegu tego terminu.
Z przepisów O.p. wynika, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania
w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się
z niewykonaniem tego zobowiązania (art. 70 § 6 pkt 1 O.p.). Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe (art. 70 § 7 pkt 1 O.p.).
W myśl art. 70c O.p. organ podatkowy właściwy w sprawie zobowiązania podatkowego, z którego niewykonaniem wiąże się podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, zawiadamia podatnika o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w przypadku, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 1, najpóźniej z upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1, oraz o rozpoczęciu lub dalszym biegu terminu przedawnienia po upływie okresu zawieszenia.
W niniejszej sprawie postępowanie karne o przestępstwo skarbowe, którego podejrzenie popełnienia wiąże się z dotacją otrzymaną przez skarżącą w 2017 r., zostało wszczęte przez Prokuraturę Rejonową w G.. Prokuratura ta zawiadomiła pismem z dnia [...] marca 2022 r., że postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. z dnia [...] marca 2022 r. wszczęte zostało śledztwo pod sygnaturą [...] w sprawie:
I. Narażenia w okresie od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r. przez podmiot C. C. S. A. C.-K. z/s w G., finansów publicznych na uszczupleniem poprzez nienależne pobranie w nadmiernej wysokości dotacji oświatowych dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych
w kwocie łącznej [...] zł poprzez nieprawidłowe ustalenie liczby słuchaczy
i nieprawidłowe ewidencjonowanie obecności uczniów oraz przedłożenia nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego dysponentom środków publicznych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, tj. o czyn z art. 82 § 1 kks i po zastosowaniu art. 8 § 1 kk o czyn z art. 297 § 1 kk.
II. Narażenia w okresie od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r. przez podmiot C. C. S. A. C.-K. z/s w G. jako organ prowadzący prywatne szkoły, finansów publicznych na uszczuplenie poprzez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków publicznych w kwocie łącznej [...] zł stanowiących dużą wartość, w tym na wypłatę wynagrodzenia dyrektora, na reklamę
i reprezentację szkół oraz nieudokumentowanie środków na cele oświatowe, przyznanych przez jednostki samorządu terytorialnego dla szkół niepublicznych
o uprawnieniach szkół publicznych, tj. o czyn z art. 82 § 1 kks w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 kks.
Z powyższego wynika, że wszczęcie śledztwa wiązało się z dotacją w 2017 r.
w zakresie nie tylko wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, lecz także pobrania jej w nadmiernej wysokości. Ustawodawca w art. 70 § 6 pkt 1 O.p. posłużył się następującym zwrotem "jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania", czyli konieczne jest, aby śledztwo było związane z niewykonaniem danego zobowiązania. Przy czym na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, czyli także do dotacji, przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa stosuje się odpowiednio. Oznacza, to że istotne jest, iż postępowanie karne (w tym przypadku śledztwo) wiązało się z dotacją pobraną w konkretnym roku (co miało miejsce w niniejszej sprawie), oraz w zakresie nieprawidłowości polegających na nadmiernym ich pobraniu i wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć należy, że Prokuratura wskazała czyn z art. 82 § 1 k.k.s., zgodnie z którym "Kto naraża finanse publiczne na uszczuplenie poprzez nienależną wypłatę, pobranie lub niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji lub subwencji, podlega karze grzywny do 240 stawek dziennych."
W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wszczęcie śledztwa było związane
z pobraną dotacją w 2017 r. także w nadmiernej wysokości.
W związku z powyższym, zasadnie Dyrektor Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. zawiadomił stronę, że z dniem [...] marca 2022 r. na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia, z powołaniem się na śledztwo wszczęte przez Prokuraturę. Wprawdzie w części wstępnej zawiadomienia wskazano, że śledztwo jest wszczęte przez Prokuraturę "w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania środków publicznych", jednak istotne jest, że w tym samym zawiadomieniu wyraźnie stwierdzono, iż "na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia zwrotu dotacji" otrzymanych przez skarżącą z naruszeniem prawa w 2017 r. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej zawiadomienie zawiera bardzo szeroki termin, tj. "zwrot dotacji" w odniesieniu do poinformowania o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia. Zawiadomienia o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia nie można zawężać tylko do przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, lecz obejmuje ono "zwrot dotacji" także z innego tytułu. Użyte w tym zawiadomieniu określenie "zwrot dotacji", może być skutkiem różnych sytuacji, zarówno wykorzystania środków
niezgodnie z przeznaczeniem, jak również pobrania ich w nadmiernej wysokości czy też niewykorzystania do końca roku. Istotne jest, że z zawiadomienia Prokuratury wynika, iż prowadziła także śledztwo w zakresie pobrania środków w nadmiernej wysokości. Z kolei zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2022 r. nie może być odczytywane z pominięciem informacji w nim zawartej o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia "zwrotu dotacji"
i bez uwzględnienia treści pisma Prokuratury z dnia [...] marca 2022 r., które stanowi zawiadomienie o wszczęciu śledztwa także w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Skarżąca zatem została powiadomiona o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, czyli wypełniono dyspozycje art. 70c i art. 70 § 6 pkt 1 O.p.
Nie ma zatem podstaw do kwestionowania zaistnienia okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Natomiast bez znaczenia dla kwestii przedawnienia jest okoliczność na skutek czyjego zawiadomienia, organ ścigania wszczął śledztwo oraz jak zostało ono zakończone.
Całkowicie nietrafne są także wywody zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2023 r., że Dyrektor Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych nie był upoważniony do zawiadomienia o wszczęciu postępowania
w sprawach o przestępstwa skarbowe oraz informowania o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w stosunku do dotacji podlegającej zwrotowi. Organ I instancji działał
w ramach upoważnienia udzielonego mu przez Radę M. T.. Jak wynika
z uchwały nr 567/21 Rady Miasta Torunia z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom.
z 2021r., poz. 464): "Upoważnia się Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, dotyczących dotacji udzielanych z budżetu Gminy Miasta Toruń jednostkom oświatowym prowadzonym przez podmioty inne niż Gmina" ( § 1). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713
z późn. zm.), zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust.1.
Przywołany przepis uchwały upoważniał Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej
dotyczących dotacji udzielonych z budżetu M. T..
Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. daje możliwość przeniesienia na organ jednostki organizacyjnej gminy nie tylko kompetencji domniemanych na rzecz organu wykonawczego gminy na podstawie art. 39 ust. 1 u.s.g., ale również takich, które są wprost przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) na mocy odrębnych przepisów. Art. 61 u.f.p. nie zawiera wyraźnego wyłączenia stosowania art. 39 ust. 4 u.s.g., co oznacza, że decyzja została wydana w I instancji przez upoważniony do tego organ. Nie budzi zatem wątpliwości, że w granicach załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej mieszczą się czynności zmierzające do załatwienia sprawy,
a zatem ustalenie wszystkich okoliczności z tym związanych oraz podejmowanie działań, które prowadzą do wydania rozstrzygnięcia. Skoro Dyrektor TCUW uprawniony jest do wydania decyzji na podstawie ww. uchwały, to także do podejmowania czynności, które do jej wydania zmierzają. Zawiadomienie jest czynnością wynikającą z prawa administracyjnego, tj. z art. 70c O.p., a zatem jest czynnością administracyjną. W związku z tym mieści się w granicach upoważnienia do załatwienia sprawy.
W konsekwencji należy stwierdzić, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 70 § 6 pkt 1 O.p. skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji za 2017 r., tzn. wobec skarżącej wszczęto postępowanie w sprawie
o przestępstwo skarbowe związane z pobraniem dotacji w 2017 r. i stronę skutecznie powiadomiono o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia przez uprawniony organ.
Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z przywołaną przez skarżącą uchwałą
z dnia 24 maja 2021 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów w sprawie sygn. akt I FPS 1/21, zgodnie z którą: ocena przesłanek zastosowania przez organy podatkowe przy wydawaniu decyzji podatkowej art. 70 § 6 pkt 1 w zw. z art. 70c O.p. mieści się w granicach sprawy sądowej kontroli legalności tej decyzji.
Wskazana uchwała podjęta została w związku z pojawiającymi się w orzecznictwie wątpliwościami co do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem stosowania przez organy podatkowe art. 70 § 1 pkt 1 w zw. z art. 70c O.p. przy wydawaniu decyzji podatkowych. Zauważono, że w praktyce orzeczniczej organów podatkowych zarysowała się niepokojąca tendencja do instrumentalnego stosowania przepisów, wbrew celowi dla którego zostały wprowadzone przez prawodawcę, niwecząca przy tym ich istotę, zakotwiczoną w zasadach prawa wynikających z ustawy zasadniczej, co spowodowało konieczność korekty dotychczasowego spojrzenia na sposób kontroli tego zjawiska i opowiedzenia się za tą linią orzecznictwa, w której w szerszym zakresie realizowane są wartości konstytucyjne. W uchwale wskazano, że według tejże linii, podstawą do skutecznego nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania nie może być pozorowane działanie organów właściwych w sprawach uruchamiania postępowań karnych skarbowych, których celem jest jedynie przedłużenie tym samym organom działającym w charakterze organów podatkowych czasu do wydania decyzji podatkowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wśród organów postępowania przygotowawczego, wymienionych w art. 118 § 1 i 2 k.k.s., główny ciężar prowadzenia takich postępowań spoczywa na naczelniku urzędu skarbowego oraz naczelniku urzędu celno-skarbowego.
W ocenie tut. Sądu orzekającego stan faktyczny sprawy jest odmienny od spraw rozpatrywanych przez sądy, a wskazywanych w ww. uchwale NSA. W orzeczeniach tych formułowano wnioski o instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnoskarbowych. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie, organ postępowania przygotowawczego, który wszczął postępowanie karne, nie był jednocześnie organem administracji właściwym
w sprawie orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji. Śledztwo zostało wszczęte przez Prokuratora, trudno w tej sytuacji mówić o instrumentalnym wykorzystaniu przez Dyrektora TCUW lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze instytucji wszczęcia postępowania karnego w celu wyłącznie wywołania skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Organ rozstrzygający sprawę zwrotu dotacji za 2017 r. nie mógł zatem nadużyć prawa, ponieważ to nie on dokonał wszczęcia postępowania karnego (zob.: wyrok z 17 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Gd 393/21).
W związku z powyższym należy uznać, że wbrew zarzutom skargi, przed upływem terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, skarżąca została skutecznie zawiadomiona o zawieszeniu biegu tego terminu, z uwagi na wszczęcie postępowania karnego. Nie doszło zatem do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, a czynności związane z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zostały podjęte we właściwym trybie i przez upoważniony organ.
Nie ma też racji strona skarżąca, że warunkiem określenia dotacji do zwrotu jest uprzednie przeprowadzenie kontroli w trybie uregulowanym uchwałą Rady Miasta. Takiego wymogu brak w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie audyt został przeprowadzony przez inny organ (Dyrektora Izby Administracji Skarbowej). Organ
I instancji w pełni uprawniony był do wszczęcia postepowania administracyjnego bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli, bowiem przepisy prawa nie zawierają takiego zakazu ani nie nakładają obowiązku przeprowadzenia kontroli jako warunku kwestionowania pobrania dotacji.
Przechodząc do dalszych kwestii podać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych
w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych
w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach.
W tym kontekście organ odwoławczy podnosi, że na podstawie ksiąg słuchaczy oraz dzienników lekcyjnych organ pierwszej instancji ustalił jaka była ogólna liczba słuchaczy w danym miesiącu 2017 r. spełniająca warunek 50% frekwencji, a następnie ustalił, jaka była deklarowana przez skarżącą liczba uczniów wskazanych w informacjach miesięcznych lub korektach tych informacji składanych do Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w T., w oparciu o którą to liczbę została wypłacona dotacja oświatowa za 2017 r. W następstwie zestawienia tych dwóch wartości TCUW ustalił, że liczba uczniów spełniających frekwencję została zawyżona o 56. Organ podał, że ostatecznie w 2017 r. obowiązywała stawka dotacji za jednego słuchacza spełniającego w danym miesiącu warunek frekwencji w wysokości [...] zł. W związku z tym dotacja dla skarżącej została zawyżona o kwotę [...]zł (89,02 zł x 56 słuchaczy).
Zauważyć jednak należy, że okoliczność, czy spełniona została wymagana frekwencja uczniów może podlegać weryfikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1969/18 "Biorąc pod uwagę treść przytoczonego wyżej art. 90 ust. 3 uso uczestnictwo zgłoszonych właściwemu do udzielania dotacji organowi słuchaczy, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, musi zostać potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. Z samej treści tego przepisu wynika, że listy obecności stanowią jedynie potwierdzenie uczestnictwa w danych zajęciach,
a nie samodzielną podstawę przyznania dotacji. Nie chodzi bowiem o podpis, a faktyczny udział słuchacza w zajęciach edukacyjnych.".
Sąd w obecnym składzie ww. pogląd podziela.
W tej sytuacji kluczowa jest ocena zarzutów dotyczących naruszeń prawa procesowego (m.in. art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a.) przez organy orzekające w sprawie. I tak zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Na podstawie art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie
w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a § 2 tego przepisu przewiduje, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W art. 75 § 1 k.p.a. wskazano, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. ustanawia obowiązek organu administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; w § 2 przewidziano, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu; organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może
z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3), fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi
z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4).
Mając na uwadze powyższe przepisy prawa, Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania budzi wątpliwości. Jeżeli skarżąca podnosi, że faktyczna liczba słuchaczy była wyższa niż wynika to z list obecności, to należy to zweryfikować i dopuścić przeciwdowód w postaci zeznań wskazywanego pracownika administracyjnego, ale przede wszystkim przesłuchać w charakterze świadków (po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań) słuchaczy, którzy według strony skarżącej uczestniczyli w zajęciach pomimo braku złożenia podpisu i braku na listach. Przeprowadzenie tych dowodów należy dokonać
z uwzględnieniem wymogów z art. 79 k.p.a. Istotne bowiem jest, czy osoby te faktycznie były słuchaczami w zakresie zakwestionowanym przez organ i rzeczywiście uczestniczyły w zajęciach.
Mając na względzie powyższe nie sposób uznać, że stan rzeczywisty można udowadniać wyłącznie podpisami na listach obecności, ksiąg słuchaczy i z góry wykluczyć inne dowody dopuszczone prawem, które potwierdzałyby rzeczywistość. Akceptowanie wykładni organu prowadzi do sytuacji, w której przykładowo podpisanie listy obecności, pomimo braku faktycznego uczestnictwa w zajęciach, skutkowałoby niekwestionowaniem dotacji, czyli mimo tylko złożenia podpisu na liście obecności przy jednoczesnym braku faktycznego uczestnictwa w zajęciach, dotacja nie byłaby zakwestionowana. Zdaniem Sądu należy zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego. Oczywiście temu ustaleniu służą listy obecności, dzienniki zajęć i księgi słuchaczy, ale nie są to jedyne dowody i to niewzruszalne. Sąd nie bagatelizuje wymogów formalnych w postaci podpisywania list obecności, jednakże istotny jest rzeczywisty stan uczestnictwa w zajęciach. Nie można wykluczyć innych dowodów dopuszczonych prawem na okoliczność faktycznego uczestnictwa danej osoby w zajęciach jako słuchacza.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, organy nie podjęły niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako dowód należy dopuścić nie tylko listy obecności przewidziane przez art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz dokumenty z przywołanych przepisów wykonawczych, lecz także przeprowadzić dowód z zeznań świadków, a w sytuacji konfliktu tych dowodów, należycie wyjaśnić, dlaczego organ odmawia wiarygodności jednemu z nich. Wobec nie przesłuchania w charakterze świadków osób jako słuchaczy i pracownika administracji, organy przedwcześnie uznały, że listy obecności odzwierciedlają rzeczywistość.
Z kolei skarżąca obowiązana jest do skrupulatnego wskazania, którzy konkretnie uczestniczy nie podpisali listy obecności, a faktycznie uczestniczyli w zajęciach.
W przypadku nie wskazania ich lub braku możliwości ich przesłuchania z przyczyn niezależnych od organu, organ będzie wówczas uprawniony do postawienia wniosków
w oparciu o podpisy na listach obecności, zapisy dzienników zajęć i ksiąg słuchaczy. Jednocześnie Sąd nie ogranicza organu w prawie do skorzystania także z innych środków dowodowych w celu ustalenia stanu rzeczywistego.
Konsekwencją powyższych uchybień było przedwczesne zastosowanie przez organy przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Sąd zauważa, że w odwołaniu skarżąca wnosiła o umożliwienie jej złożenia wyjaśnień co do całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji oraz umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. Organ jednak nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się w sprawie podnosząc, że Kolegium zaniechało umożliwienia wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem niniejszej decyzji oraz zapoznania się z aktami sprawy, albowiem po złożeniu odwołania wraz z załącznikami akta nie zostały uzupełnione o żadne dokumenty, a dowód został przeprowadzony wyłącznie z dokumentów przedłożonych przez stronę. Odnosząc się do tego należy stwierdzić, że oczywiście brak wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 10 k.p.a.: organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1 k.p.a.); organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2); organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).
Zdaniem tut. Sądu nie można z góry zakładać, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym strona nie złoży np. nowych dowodów lub stosownych wniosków dowodowych. Tym bardziej ma to uzasadnienie w sytuacji, w której kwestionuje przyjętą liczbę słuchaczy dla wyliczenia dotacji i zwraca się w odwołaniu o wyznaczenie tego terminu. W takiej sytuacji nie można pozbawiać tego prawa stronę postępowania.
Ponadto Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie orzekł w zakresie całego przedmiotu sprawy. Otóż organ I instancji określił skarżącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy M. T. w wysokości [...] zł, w tym:
a) kwotę dotacji [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości;
b) kwotę dotacji [...] zł jako niewykorzystanej do końca roku,
oraz orzekł o nakazaniu zwrotu dotacji jak pod lit. a), tj. w kwocie [...]zł wraz
z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji i o nakazaniu zwrotu dotacji w części określonej pod lit. b) wraz z odsetkami za zwłokę, liczonymi jak od zaległości podatkowych od kwoty [...]zł od dnia [...] lutego 2018 r. do dnia zapłaty.
Organ odwoławczy natomiast uchylając w całości decyzję organu I instancji określił kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy M. T. w wysokości [...] zł jako pobraną w nadmiernej wysokości; jednocześnie zobowiązał skarżącą do zwrotu dotacji w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Z sentencji decyzji organu odwoławczego zatem wynika, że organ odwoławczy nie orzekł w ogóle w przedmiocie dotacji niewykorzystanej do końca roku. Oczywiście Sąd dostrzega, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż "Na podstawie dowodów zaoferowanych przez stronę dopiero na etapie postępowania odwoławczego tut. Kolegium uznało, że dotacja w kwocie [...]zł została wykorzystana do końca 2017r. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że organ prowadzący szkołę opłacał zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń i składki na ubezpieczenie społeczne Pań: G., G., F., N., G.. Z kolei z potwierdzenia "przelewu bankowego (nr ref. przelewu 30020/ 2) - PŁYTA CD - wynika, że Pani N. otrzymała wynagrodzenie w wysokości [...] złotych dnia [...] stycznia 2017 r. W następstwie przeprowadzenia dowodu z załączonych do odwołania dokumentów organ drugiej instancji odstąpił od żądania zwrotu dotacji w powyższej wysokości."
Z powyższego wynika, że w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca roku 2017, organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości. W takiej sytuacji, w tej części, w której organ odwoławczy uchylał decyzję organu I instancji w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca roku 2017, był obowiązany umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 105 § 1 k.p.a., skoro nie stwierdził nieprawidłowości. Natomiast w tej części w jakiej organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, tj. w zakresie wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, obowiązany był utrzymać w mocy (skoro nie kwestionował wysokości określonej przez organ) – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na okoliczność, że sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu, organ będzie miał na uwadze powyższe uwagi, przy czym tut. Sąd zastrzega, iż obecnie nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia. Ocena czy dotacja podlega zwrotowi czy nie może obecnie być przesądzona, bowiem byłoby to przedwczesne.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ustosunkuje się także do argumentacji podnoszonej w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2023 r. w kontekście zarzutu naruszenia art. 90 ust. 2f w zw. z art. 90 ust. 3i u.s.o. przez jego niezastosowanie skutkujące określeniem, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (900 zł), należne na podstawie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).