I SA/Bd 135/06

I SA/Bd 135/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /przewodniczący/
Izabela Najda-Ossowska /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Izabela Najda – Ossowska (spr.) sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant: sekretarz sądowy Magdalena Buczek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.
Uzasadnienie
Syg. akt I SA/ Bd 135/06
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, T. Z., na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...]2005r. w sprawie stanowiska wierzyciela uznającego zarzuty za nieuzasadnione uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, iż zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku jest zasadny.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji powołał się na następujące ustalenia: na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela, Zarząd Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., organ egzekucyjny, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B., wszczął postępowanie egzekucyjne wobec T. Z., w celu realizacji obowiązku określonego w tytule jako odpłatność podwyższona za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.
Zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, kwestionując na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej istnienie obowiązku poddanego egzekucji. Ponieważ zgodnie z art. 34 § 1 i 4 tej ustawy rozpatrzenie zarzutów może nastąpić jedynie po uzyskaniu wypowiedzi, wierzyciela stąd organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska.
Postanowieniem z [...]2005r. wierzyciel uznał zarzuty zobowiązanego za bezzasadne. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że parkowanie samochodu marki O. o nr rej. [...] bez ważnego biletu parkingowego stwierdzono w dniu 12.08.2002r. o godz. 13.36 przy ulicy K. w B., ulica ta znajduje się w obrębie Obszaru Płatnego Parkowania w B.. Kontroler OPP o nr legit służbowej [...] wypisał zawiadomienie o obowiązku uiszczenia kary (podwyższonej opłaty) w kwocie 50 zł. za nieuiszczenie opłaty i umieścił za wycieraczką samochodu.
Rozstrzygając sprawę jako organ drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne inaczej postanawiają. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W przedmiotowej sprawie upomnienie T. Z. zostało doręczone w sposób prawidłowy ( z potwierdzenia odbioru wynika, iż zostało ono odebrane osobiście przez adresata w dniu 20.09.2003 r.).
Zgodnie z art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: l) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4,
4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art.15§ l, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) nie spełnienie wymogów określonych w art. 27.
Organ wskazał, iż zobowiązany twierdzi, iż we wskazanych dniach i godzinach nie parkował w strefie płatnego parkowania w B. a wierzyciel nie udowodnił tego faktu. Ustawa o drogach publicznych z 21marca 1985r w art. 13 przewidywała, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Za nieuiszczenie tych opłat ustawa przewidywała pobieranie opłat podwyższonych (ust. 2a). W tym samym przepisie (ust. 4) znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, w tym opłat podwyższonych, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwego do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. W wykonaniu tego upoważnienia wydano rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
Ustawą z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zmieniono treść art. 13 ust. 2a w ten sposób, że słowa "opłaty podwyższone" zamieniono na "kary pieniężne". Jednocześnie dodano punkt 2b wskazujący, że wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy. Ustalono, że opłaty i kary pieniężne stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg.
Takie sformułowanie obowiązywało od daty wejścia w życie cytowanej ustawy o transporcie drogowym, czyli od 01 stycznia 2002 r. Ostatecznie art. 13f dodany przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. zmieniającej ustawę z dniem 24 listopada 2003r. ustanawia ponownie opłatę dodatkową, której wysokość określa rada gminy (miasta), przy czym zaznaczono, iż wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok 10.12.2002 r. sygn. P 6/02) art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27.06.2000r w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest niezgodny z art. 7, 92 ust 1 i art. 94 Konstytucji RP, § 4 ust.1 w.w. rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 i 94 Konstytucji RP, § 8 ust.2 w.w. rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji RP orz z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych , w części w której zawiera on upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, organu właściwego do pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, a także z art. 21 ust.1 tej ustawy, § 4 ust. 1 brzmiał: Stawki opłat ustala rada miasta (gminy)na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem, a w mieście stołecznym Warszawie, § 8 ust. 2 brzmiał: Zarząd drogi może upoważnić do kontroli uiszczenia opłat oraz do ich pobierania inne jednostki organizacyjne, w tej części, w której zawiera on upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, organu właściwego do pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
Zawarto także postanowienia wskazujące, że pobrane na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów opłaty nie podlegają zwrotowi i że wskazane przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r.
Przychody z opłat parkingowych i opłat dodatkowych stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg. Są to dochody publiczne w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2a ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych, co upoważnia do stwierdzenia, że zastosowanie mają przepisy ustawy ordynacja podatkowa.
Oznacza to, że przy pobieraniu opłat parkingowych i kar pieniężnych będą miały zastosowanie przepisy zawarte w dziele III Ordynacji podatkowej, regulujące problematykę zobowiązań podatkowych. Nie odsyłają do działu IV regulującego postępowanie. Przy omawianiu sposobu powstania zobowiązania należy oddzielnie rozpatrywać sprawę powstania obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej i osobno kwestię pobierania kar pieniężnych.
Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej ma cechy charakterystyczne powstania zobowiązania podatkowego z mocy ustawy. Każdy, kto znajdzie się w sytuacji określonej przez przepis rangi ustawowej, art. 13 ust. 1 pkt 1ustawy o drogach publicznych - czyli parkuje pojazd samochodowy na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, jest obowiązany do ponoszenia opłat. Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynika wprost z ustawy, a jego konkretyzacja nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokonanie obliczenia tej opłaty i jej pobór następuje w drodze czynności materialno - technicznej. Fakt znalezienia się w sytuacji opisanej wyżej jest pewnym zdarzeniem zamkniętym w przeszłości. Ustalenie kierowcy w takiej sytuacji nie ma istotnego znaczenia dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy ustawy, a przekładając to na język Ordynacji podatkowej można powiedzieć, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej następuje z chwilą zaistnienia zdarzenia - w tym wypadku znalezienia się w strefie płatnego parkowania i parkowania tam pojazdu samochodowego.
Powyższa konstatacja ma znaczenie dla postępowania egzekucyjnego. Egzekucję administracyjną prowadzi się również wtedy, gdy obowiązek egzekwowany powstaje z mocy ustawy. Inaczej natomiast wygląda sytuacja w zakresie pobierania kar pieniężnych (opłaty dodatkowej). Problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy wymierzenie kary administracyjnej wymaga wydania decyzji administracyjnej czy też obowiązek jej uiszczenia powstaje z mocy ustawy. Ma to zasadnicze znaczenie dla kwestii egzekucji.
Jedną z zasad postępowania egzekucyjnego jest to, że organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) reguła ta ma szczególnie zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązek poddany egzekucji jest realizowany na podstawie decyzji administracyjnej. To w ramach postępowania administracyjnego strona ma pełną możliwość realizacji swoich praw, przedstawienia swoich twierdzeń i dowodów, jak również korzystania ze środków odwoławczych. Jest oczywiste, że w takiej sytuacji nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola obowiązku poddanego egzekucji. Jeżeli obowiązek uiszczenia należności wynika wprost z ustawy, to możliwości działania strony są ograniczone. Sprawa musi być badana pod kątem istnienia obowiązku podlegającego egzekucji (art. 33 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji)
W prawie egzekucyjnym obowiązuje zasada, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Wierzyciel w tej sprawie reprezentował stanowisko, że obowiązek uiszczenia kar pieniężnych wynika bezpośrednio w ustawy. Powołał się na przepis art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 24 listopada 2003r. w którym wskazano, że wysokość kary pieniężnej określona została w załączniku do tejże ustawy w kwocie 50 zł. Obowiązek jej uiszczenia oraz wysokość wynika wprost z przepisu prawa.
Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym do kar pieniężnych, jeżeli wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów albo, w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, bezpośrednio z przepisu prawa. Kary pieniężne z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach nie są nakładane w drodze decyzji lub postanowienia, a także wbrew stanowisku wierzyciela, obowiązek ich zapłacenia nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych stanowił bowiem, że za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach pobiera się kary pieniężne, zaś § 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczególnych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych precyzował, że kary te są pobierane w razie stwierdzenia (przez zarząd drogi) niewniesienia opłaty za parkowanie. Tak sformułowane przepisy, wskazują, że obowiązek uiszczenia kar pieniężnych nie został ustanowiony wprost w przepisach prawa, lecz powstał dopiero z momentem nałożenia tej kary przez zarząd drogi, po uprzednim ustaleniu, że opłata za parkowanie nie została wniesiona. Tezę tę potwierdza praktyka stosowana w miastach, w których wprowadzono strefy płatnego parkowania. W przypadku stwierdzenia przez służby upoważnione do kontroli uiszczania opłat za parkowanie, że opłata nie została wniesiona, za wycieraczką umieszcza się informację o nałożeniu kary pieniężnej wraz z wezwaniem do zapłaty. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku uiszczenia kar pieniężnych z mocy prawa, musiałby zamieścić w ustawie wyraźny przepis nakładający taki obowiązek na kierowców, analogiczny do obecnego art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym korzystający z drogi publicznej obowiązany jest do ponoszenia opłat za parkowanie. Ponieważ treść przepisu art.13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie obliguje wprost kierowców do wnoszenia kar pieniężnych, a jedynie przewiduje ich pobieranie przez właściwe organy w razie stwierdzenia nieziszczenia opłat za parkowanie, obowiązek zapłaty tych kar nie powstaje z mocy prawa. Obowiązek wnoszenia opłat za parkowanie dotyczy osób korzystających z dróg publicznych, a więc nie tylko właścicieli pojazdów, ale także innych jej użytkowników. Jeżeli zatem adresat obowiązku zapłaty kary pieniężnej zostaje ustalony dopiero po dokonaniu czynności wyjaśniających przez organ kontrolny, twierdzenie, iż wspomniany obowiązek powstaje z mocy prawa jest nieuprawniony. W rezultacie brak podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Interpretując art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie można ograniczyć się tylko do jej interpretacji gramatycznej, ale należy sięgnąć do wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej. Przepis ten przewiduje pobieranie kar pieniężnych w dwojakiej sytuacji: za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach.
W pierwszym przypadku przepisy przewidywały wymierzenie kary pieniężnej w formie decyzji, natomiast w drugim przypadku ewentualności takiej nie przewidywały.
Analizując przepisy omawianej ustawy o drogach publicznych należy dojść do wniosku, że regulują one, w zakresie opłat i kar, dwa etapy: pierwszy to obowiązek uiszczenia opłat parkingowych. Jak to już wyżej wskazano, każdy kto znajdzie się w określonej sytuacji (w strefie płatnego parkowania) ma obowiązek uiścić opłatę parkingową. Ta sytuacja jest stosunkowo jasna. Druga sytuacja jest związana z pobieraniem kar pieniężnych. Przesłanką wymierzenia tej kary jest uprzednie stwierdzenie faktu nieuiszczenia opłaty. Wymaga to przeprowadzenia kontroli przez organy zobowiązane lub uprawnione. Trzeba także ustalić, że pojazd samochodowy znajduje się w strefie płatnego parkowania. Oznacza to konieczność przeprowadzenia określonego postępowania dowodowego, które nie jest regulowane żadnymi przepisami. Nie ma procedury regulującej wymierzanie i pobieranie tych kar. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku musi mieć możliwość wykazania, że nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych.
W ocenie Kolegium, obowiązek uiszczenia tych kar nie powstaje z mocy ustawy. Organ zgadza się z poglądem, że przepis art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych
(w brzmieniu obowiązującym do dnia 24.11.2003) adresowany jest do zarządu drogi, który obowiązany jest przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe
a wymierzenie kar pieniężnych winno następować w drodze decyzji administracyjnej. W postępowaniu zmierzającym do pobrania kary pieniężnej następuje konkretyzacja sytuacji prawnej jednostki, przy czym następuje to niejako za plecami tej jednostki, ponieważ o fakcie wymierzenia tej kary może dowiedzieć się dopiero z upomnienia. Wkładanie za wycieraczkę samochodu zawiadomienia nie można uznać za skuteczne.
Przy przyjęciu założenia, że pobieranie kar pieniężnych nie następuje z mocy prawa, to każde takie postępowanie winno kończyć się wydaniem decyzji. Ostateczna decyzja administracyjna podlegałaby wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Zobowiązany nie mógłby wówczas kwestionować obowiązku uiszczenia kary pieniężnej
Zgodnie z art.3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo, w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Wynika stąd, że egzekucję administracyjną stosuje się celem realizacji obowiązków wynikających z decyzji i postanowień właściwych organów, którymi są przede wszystkim organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Mogą to być inne organy spełniające funkcje administracji rządowej ( zarząd dróg).
Egzekucję administracyjną stosuje się zatem, gdy obowiązki wynikają z decyzji lub postanowień. Są to formy najczęściej stosowane do określenia aktów art. 104 kpa i art. 207 ordynacji podatkowej. Egzekucję administracyjną stosuje się również, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzacji tych przepisów w drodze aktu indywidualnego ( decyzji, postanowienia itp.). Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji o obowiązku zapłaty kary za parkowanie w strefie płatnego parkowania, która mogłaby stać się podstawą prowadzonej egzekucji, tym samym należało stwierdzić nieistnienie obowiązku podlegającego egzekucji.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest skutkiem uznania zarzutów za uzasadnione (w zakresie określonym w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i tylko wtedy powinno nastąpić w formie orzeczenia pozytywnego. Decyzja w tym zakresie należy do organu egzekucyjnego.
Od tego postanowienia skargę do sądu wniósł Prokurator Okręgowy domagając się uchylenia tego postanowienia w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż obowiązek poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w obszarze płatnego parkowania, wyrażony w treści art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 listopada 2003r., nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a tym samym ustalenie nieistnienia obowiązku uiszczenia przez T. Z. kary pieniężnej.
Uzasadniając skargę Prokurator przywołał ustalony stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania. W ocenie skarżącego stanowisko zaprezentowane przez SKO jest nietrafne. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, czy też z ustaw regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego lub administracji rządowej. Podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 13 ust.2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 24 listopada 2003r. stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, pobiera się kary pieniężne. Wysokość kary ustalono w tej samej ustawie na 50 złotych.
Aktualnie przepis art. 13f regulujący przypadki nieuiszczenia należytych opłat za parkowanie stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się opłatę dodatkową. Rada Gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, oraz sposób jej pobierania, wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1 pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi.
Wcześniej w art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (obecnie w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy), na korzystających z dróg publicznych nałożono obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.
Z przepisów ustawy o drogach należy zatem zasadnie wyprowadzić twierdzenie, że adresatem norm w niej zawartych jest korzystający z drogi publicznej i nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia twierdzenie o odmienności źródeł obowiązków: uiszczenia opłat za parkowanie i opłat dodatkowych (kar pieniężnych).
Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje formy decyzji dla załatwienia spraw związanych z pobieraniem opłat dodatkowych (wcześniej kar), przewiduje jedynie formę faktycznej czynności administracyjnej (czyli czynności technicznej). Nakładanie więc opłaty dodatkowej (kary) w ustawowo ustalonej kwocie, 50 zł, za parkowanie bez
uiszczenia opłaty parkingowej w drodze decyzji administracyjnej, obarczone byłoby wadą nieważności. W ustawie o drogach publicznych ustawodawca wyraźnie wskazał, w jakich przypadkach należy wydać decyzję administracyjną, (np. art. 13g, 29, 29a, 36, 39 ust. 3,40 ust. 1, ust. 11 i 12). Zapisu takiego nie zawarto w art. 13 ust. 2a, a obecnie w art. 13 ust. 1 pkt 1 13b i 13f, dotyczących pobierania opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej.
Potwierdzeniem konsekwencji ustawodawcy w takim właśnie uregulowaniu trybu pobierania opłat dodatkowych (kar pieniężnych) jest aktualny stan prawny wprowadzony ustawą z 28 lipca 2005r. o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach wynika, kogo zarządca drogi może upoważnić do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych i nie wskazano tu partnera prywatnego, podczas gdy z mocy art. 13h cyt. wyżej ustawy o drogach w aktualnym brzmieniu - partner prywatny może pobierać opłaty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz opłatę dodatkową, o której mowa w art. 13f ust. 1, a więc opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowe.
Zdaniem skarżącego należy przyjąć, iż w przypadku T. Z. obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej powstał i że powstał on z mocy prawa. Do wniesienia opłaty za postój bądź kary pieniężnej (opłaty dodatkowej) obowiązany jest kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być zarówno właściciel, jak też osoba, która faktycznie włada samochodem. Fakt ten nie wymaga doprecyzowania w ustawie albowiem wynika z zasady odpowiedzialności za własne czyny. Aby uczynić postępowanie egzekucyjne możliwym, stosuje się w takich przypadkach domniemanie faktyczne, oparte o reguły doświadczenia życiowego, zgodnie z którymi za zobowiązanego uważa się właściciela pojazdu do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika pojazdu. Taka wykładnia przepisów jest zgodna z utrwaloną linią orzecznictwa NSA, co skarżący zobrazował wskazaniem konkretnych wyroków sądowych.
Prokurator podniósł, że T. Z. w trakcie postępowania jedynie zaprzeczał zarzutowi parkowania w dniu [...]2002r. przy ul. K. w B., niewskazując faktycznego użytkownika pojazdu w tym momencie, ani innego miejsca parkowania pojazdu. Skarżący podniósł, że poglądy zaprezentowane w niniejszej skardze są zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ustnym uzasadnieniu wyroku z 07 grudnia 2005r., sygn. FSK 2580/04, oddalającym skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie I SA/Bd 257/04 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec osoby odmawiającej uiszczenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że w swoim stanowisku podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 maja 2005r w sprawie II SA/Bd 754/04, niemniej znana jest mu okoliczność, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w tym samym sądzie zapadł odmienny wyrok, co dowodzi istotnych tj rozbieżności w orzecznictwie w tym przedmiocie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności czyli zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa; zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W istotnych dla rozstrzygnięcia okolicznościach stan faktyczny w sprawie sprowadzał się do ustalenia, że w dniu [...] 2002r o godz.13.36 w B. przy ul. K. zaparkowany był samochód marki O. nr rej [...]. Jest to obręb Obszaru Płatnego Parkowania w B. Kontroler OPP stwierdziwszy brak ważnego biletu parkingowego, sporządził zawiadomienie nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej umieszczając je za wycieraczką pojazdu. Wobec nie uregulowania należności przez T. Z., właściciela samochodu, wysłano na jego domowy adres upomnienie o numerze tożsamym z numerem zawiadomienia. W upomnieniu znalazło się pouczenie, że przypadku braku uregulowania należności zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej.
Istotą sporu w sprawie było rozstrzygnięcie, czy źródłem obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie był bezpośrednio przepis prawa czy też dla prowadzenia egzekucji niezbędnym było wydanie decyzji administracyjnej.
Na podstawie art. 2 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2; z uwagi na źródło powstania, obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej można podzielić na takie, które wynikają z decyzji lub postanowień oraz obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Ten ostatni przypadek występuje stosunkowo rzadko, tym niemniej odnosi się on do przypadków, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa i nie występuje potrzeba konkretyzacji tych przepisów w drodze aktu indywidualnego.
Kwestią sporną w sprawie pozostawało rozstrzygnięcie, czy obowiązek zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie samochodów osobowych na drogach publicznych wynikało bezpośrednio z przepisów prawa.
Zdaniem Sądu kwestionowany obowiązek zapłaty kary pieniężnej wynika z przepisów prawa: art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowił, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione w przypadkach określonych w ust. 2 od wniesienia opłat drogowych. Przepis ten wskazuje już, że wszelkie sytuacje, które polegają na korzystaniu z dróg publicznych obciążone są obowiązkiem ponoszenia opłat drogowych. Zakres przedmiotowy tego obowiązku określony został przepisami art. 13 ust. 2 pkt.1a, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy; art. 13 ust. 2 pkt. 4 mówił, że opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Pobierane opłat wynikało z aktów prawa miejscowego, co jest poza sporem. Tak wyrażony obowiązek ponoszenia opłat drogowych wskazuje jednocześnie na podmioty, na które obowiązek taki został nałożony. Skoro przedmiotem obowiązku ponoszenia opłat drogowych jest korzystanie z dróg publicznych, to obowiązanym do ponoszenia tych opłat jest podmiot korzystający z tych dróg publicznych. Przepis art. 13 ustawy wyznacza podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązku ponoszenia opłat drogowych.
Ust. 2a art. 13 stanowił, że za nieuiszczanie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt. 4 pobiera się kary pieniężne, których wysokość określa załącznik do ustawy stanowiący w pkt. 7, że za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach kara wynosi 50 zł.
W świetle wskazanych przepisów należy uznać, że w odniesieniu do obowiązku zapłacenia kary, wszystkie istotne elementy takiego obowiązku zwarte zostały w ustawie: adresat (korzystający z drogi publicznej parkujący w strefie płatnego parkowania), sposób zachowania (brak uiszczenia opłaty za parkowanie) oraz wysokość kary obowiązująca w tym przypadku – 50zł. Należy zauważyć, że w przypadku braku uiszczenia opłaty za parkowanie, ta opłata nie jest przedmiotem egzekucji administracyjnej lecz "zastępuje" ją właśnie kara pieniężna. Organ w zaskarżonej decyzji podkreśla, że akceptuje stanowisko, iż obowiązek uregulowania opłaty za parkowanie powstaje z mocy prawa, lecz pomija kwestię, iż nie egzekwuje się tej należności w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji; nie sposób byłoby ustalić wysokość takiego zobowiązania do egzekucji.
W ocenie Sądu w stanie prawnym obowiązującym w sierpniu 2002r obowiązek zapłaty spornej kary pieniężnej przez korzystających z dróg publicznych wynikał bezpośrednio z przepisów prawa. Nie było podstaw prawnych do uznania, że nadanie obowiązkowi zapłaty kary pieniężnej powinno nastąpić w drodze wydania decyzji lub postanowienia. Stanowisko takie w analogicznym stanie faktycznym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07 grudnia 2005r w sprawie FSK 2580/04.
W postępowaniu egzekucyjnym, mając na uwadze charakter obowiązku wynikający z samego prawa, w ramach zgłaszanych zarzutów, zobowiązany mógł wykazywać, że nie jest on adresatem obowiązku albowiem nie korzystał z dróg publicznych w postaci parkowania w strefie płatnego parkowania. Tymczasem zobowiązany ograniczał się jedynie do kwestionowania obowiązującej procedury akcentując zasadę ciężaru dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc uznać, że obowiązująca procedura pozbawiała zobowiązanego możliwości obrony jego praw.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 lit.a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że orzeczenie to naruszało art. 13 ust.2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 24 listopada 2003r., zgodnie z art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.