I SA/Bd 130/23

I SA/Bd 130/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Ziołek
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1310/23 - Wyrok NSA z 2024-01-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Włocławek w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. [...] sp. z o.o. w Ł. (skarżąca) wniosła skargę do tut. Sądu na [...] dokonaną przez Inne w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy [...] we [...] w 2023 r. Zdaniem skarżącej poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:
1) "art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1" ustawy z dnia 27 października 2017 r.
o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022, poz. 2082), dalej "u.f.z.o." w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11, art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021, poz. 1082), dalej "u.p.o.", poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie [...]zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,
2) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.
z 1997 nr 78, poz. 483), dalej "Konstytucja", poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
Uzasadniając skargę, skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na jej rachunek bankowy dotację oświatową za styczeń 2023 r., na podstawie której ustaliła, iż stawka dotacji na słuchacza [...] poniżej [...] zł, natomiast dotacja w 2022 r. kształtowała się na poziomie około [...] zł miesięcznie. Strona stwierdziła, że kwota dotacji oświatowej na ucznia w 2023 r. nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego. Skarżąca zauważyła, że wysokość wynagrodzenia nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a w konsekwencji wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek aniżeli minimalne wynagrodzenie za pracę. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które w ostatnim czasie nieustannie rosną. Strona podniosła, że zajęcia w szkołach prowadzone muszą być
w lokalach, które posiadają pozytywne opinie w zakresie spełniania bezpiecznych
i higienicznych warunków nauki i pracy, wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Lokale takie są trudne do znalezienia, a w konsekwencji czynsz za ich najem również stanowi znaczący koszt prowadzenia szkół.
Skarżąca wskazała, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Strona zaznaczyła, że szkoły publiczne otrzymują środki na bieżącą działalność. Niezrozumiałe jest zatem praktyczne pozbawienie takich środków szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu [...] zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić: kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę
z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie [...] zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Powyższe prowadzi do wniosków, że szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji, nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje bowiem w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia na organy prowadzące szkoły - tj. podmioty prywatne. W ocenie skarżącej, nawet jeśli przyjmiemy, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to dotacja ta jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, co skutkuje tym, iż skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.
W ocenie strony, ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły zadań w zakresie kształcenia, wychowania
i opieki, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i stanowi o fikcji realizacji przez Państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół, a także o iluzoryczności wykonania obowiązku finansowania działalności edukacyjnej. Zdaniem skarżącej, powyższe nie może być akceptowane i jest niedopuszczalne w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy
o finansowaniu zadań oświatowych, jakim jest rozporządzenie. Strona wskazała, że szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Podniosła, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 26 są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Jednocześnie szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.
Jednocześnie skarżąca wskazała, że takie ustalenie stawek dotacji, ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Zauważyć jednak należy, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - "zdany egzamin", która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty te na bieżąco są ponoszone przez organy prowadzące szkoły. Nawet w sytuacji zdania przez słuchacza egzaminu zewnętrznego, dotacja "za zdany egzamin" wypłacana jest dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który to cykl w zależności od rodzaju szkoły wynosić może nawet kilka lat.
W konsekwencji ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych [...] zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. Jednocześnie strona zaznaczyła, że do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem sfinansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie. Ponadto skarżąca stwierdziła, że działania organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją. Organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o udzielenie dotacji na rok 2023 został złożony przez [...] we [...] w dniu [...] września 2022 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2023 r. została przez stronę złożona informacja o faktycznej liczbie uczniów wg stanu na 1 dzień stycznia 2023 r.
w celu wypłaty dotacji w m-cu I br. Przedmiotową informację szkoła składa w każdym miesiącu z liczbą uczniów zapisanych do szkoły na dzień 1 danego miesiąca oraz liczbą uczniów, którzy w m-cu poprzednim uczestniczyli w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych. Stąd też dyspozycja finansowa z dnia [...].01.2023 r. została ustalona na kwotę [...]zł i przekazana do Wydziału Finansów w celu wypłaty dotacji na rachunek bankowy [...] we [...].
Reasumując organ stwierdził, że [...] we [...] otrzymuje dotację w wysokości kwoty przewidzianej na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynikającej z subwencji oświatowej. Metryczkę subwencji oświatowej M. [...] otrzymuje co roku na dany rok budżetowy
(I-XII). W roku 2023 Ministerstwo Edukacji Narodowej znacznie zmniejszyło tzw. wagi służące wyliczeniu stawek dotacji dla niepublicznych liceów dla dorosłych uzasadniając to jako "optymalizację finansowania niepublicznych szkół policealnych oraz liceów ogólnokształcących dla dorosłych, polegającą na zwiększeniu finansowania za zdany egzamin, a zmniejszenie środków naliczanych za uczestnictwo w zajęciach. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy". W związku z powyższymi zmianami, miesięczna stawka dotacji na jednego ucznia w 2023 r. zmniejszyła się w porównaniu do roku 2022 z [...] zł do [...] zł.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie strony, Sąd winien przede wszystkim rozważyć konstytucyjność przepisów mających wpływ na wysokość stawki dotacji, w tym przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Konsekwencją zastosowania ww. rozporządzenia było bowiem nieprawidłowe ustalenie przez organ stawki dotacji przysługującej szkołom skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.sa. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W skardze zawarty został wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należałoby ocenić czy przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji,
a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych
w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ustalenie należnej Spółce dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności jest zaś ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.
Należy zauważyć, że przepis art. 34 § 1 u.f.z.o., który uszczegóławia kwestię przekazywania dotacji, nie został wskazany w art. 47 u.f.z.o. Jest to jednak bez znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji działań organu polegających na ustaleniu wysokości lub przekazaniu dotacji jako stanowiących czynności z zakresu administracji publicznej,
o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniosek taki płynie przede wszystkim z tego, że czynności te spełniają wszystkie warunki (wyżej wskazane), które determinują uznanie za czynności z zakresu administracji: (-) nie są decyzjami lub postanowieniami, (-) mają charakter indywidualny (odnoszą się do konkretnego adresata – Skarżącej), (-) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, (-) podejmowane są w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znajduje podstaw do podzielenia sformułowanych w skardze zarzutów. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia
w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820). Prawdą jest, że ww. rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2022 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. (opublikowane w Dzienniku Ustaw z 29 grudnia 2022 r.), jednakże nie oznacza to braku podstaw do jego stosowania w zakresie wypłacania dotacji w 2023 r.
Z niekwestionowanego przez Stronę stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał ustalenia stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi [...] zł. W wyniku tego dyspozycja finansowa z dnia [...] stycznia 2023 r. została ustalona w kwocie [...] zł. Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się
w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około [...] zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje w ocenie Spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych [...] zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły.
W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki
z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawy prawo oświatowe oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.
Z taką argumentacją nie sposób jednak się zgodzić. Zastosowane rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2022 r. zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnienia, tj. art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem wielu aspektów kształcenia w tym m.in. liczby uczniów lub słuchaczy, niebędących uczniami lub słuchaczami niepełnosprawnymi, którzy uzyskali odpowiednio świadectwo dojrzałości, certyfikat kwalifikacji zawodowej, świadectwo potwierdzające kwalifikację w zawodzie, dyplom zawodowy lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, branżowych szkołach II stopnia oraz szkołach policealnych, niebędących szkołami specjalnymi. Nie budzi zatem wątpliwości, że ustawodawca preferuje poprzez dotacje te szkoły, których uczniowie zdają egzaminy zewnętrzne. Zatem promowanie szkół, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy, nie pozostaje w sprzeczności ani z Konstytucją (art. 7 i art. 70) ani
z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawy prawo oświatowe.
Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych
w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji RP, że mimo że szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych
w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku TK z 10.12.2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte
w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).
Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono
z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.
Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian
w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku, gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Ponadto należy podkreślić, że dzięki ww. zmianom stawka na ucznia, który uzyskał świadectwo dojrzałości zwiększyła się w roku 2023 w stosunku do roku 2022. Zatem, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne, sprzeczne
z Konstytucją oraz przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Umyka jednak Stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym,
w odróżnieniu od placówek publicznych, organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy. Tych różnić Spółka już nie dostrzega.
Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności
w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r., organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki
z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. [...] działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy
o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca uważa, że organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia stawki dotacji.
Ponadto dotacje otrzymane w danym roku nie muszą być automatycznie wypłacane w takiej samej wysokości w następnych latach. Dotacje są wypłacane
w ramach budżetu na dany rok i ustalenie jej wysokości w roku 2022 r. nie musi być powielane w następnym roku. Skoro ustawodawca dostrzegł konieczność promowania dopłatami te podmioty, których słuchacze zdają egzaminy zewnętrzne - co niewątpliwie jest wartością - to trudno nadal domagać, aby mimo wszystko poprzedni system
w zbliżony sposób był kontynuowany.
Kwestia natomiast braku regulacji w zakresie "migracji" słuchaczy między szkołami podnoszona przez Spółkę, wykracza poza granice przedmiotowej sprawy.
Wobec powyższego uznając, że zaskarżona czynność nie narusza prawa, sąd skargę oddalił orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a.