I SA 713/02

I SA 713/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Tarnowska-Mieliwodzka
Emilia Lewandowska
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska /spr./ Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie podziału Muzeum [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
I SA 713/02
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda dokonał podziału Muzeum [...] w Z., wydzielając z tego muzeum jego oddział w L. i powołując się na art. 26 ust. 4 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) w związku z art. 145 ust. 3 i 5 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji państwowej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) przekazał je, jako samodzielną instytucję kultury Starostwu Powiatu S. do prowadzenia jako zadanie własne tamtejszego samorządu, w tym także finansowania działalności tego Muzeum.
Od decyzji tej odwołał się Zarząd Powiatu w S. wskazując m.in., że nie precyzuje ona "z jaką datą miałoby nastąpić przejęcie majątku i pracowników Muzeum w L." i nie wskazuje źródeł finansowania dalszej działalności przejmowanej jednostki, a także, że "nieruchomość, w której funkcjonuje Muzeum w L. nie stanowi własności Skarbu Państwa, jest bowiem własnością gminy L. ...".
Minister Kultury decyzją z dnia [...].03.2002 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Starosty Powiatu S. od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie podziału Muzeum [...] w Z. [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że omawiana decyzja zaczyna obowiązywać wraz z jej uprawomocnieniem się i że w skład przekazywanego majątku nie wchodzi nieruchomość, w której znajduje się Muzeum w L. nie będąca własnością Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - właściwy wojewoda dokonuje podziału instytucji lub jednostki organizacyjnej, jeżeli do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostanie dokonany ich podział lub nie zostaną zawarte porozumienia, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, lub w art. 8 ust. 2 o samorządzie wojewódzkim. Jeżeli wspomniane przesłanki zachodzą, na Wojewodzie spoczywa obowiązek dokonania podziału instytucji lub jednostki organizacyjnej, przy czym wydanie decyzji o podziale nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek innych przesłanek. W tej sytuacji zdaniem Ministra Kultury należało oddalić odwołanie Zarządu Powiatu w S. i utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...].
Skargę na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Powiatu w S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa - art. 60 i 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).
Skarżący wniósł o:
1. wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...],
2. uchylenie skarżonej decyzji Ministra Kultury oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].
Zdaniem skarżącego Minister Kultury nie był właściwym organem odwoławczym od decyzji Wojewody [...], bowiem organem odwoławczym w przedmiotowej sprawie winien być minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Nadto jeżeli przyjąć, że Wojewoda [...] miał prawo orzec o podziale wspomnianej jednostki organizacyjnej to jednak stwierdzić należy brak podstawy prawnej do zawarcia w tejże decyzji dyspozycji dotyczącej przekazania majątku. Dyspozycja taka mogłoby być następstwem rozstrzygnięć dotyczących nabycia przez Powiat S. majątku przynależnego Muzeum [...] w L. W decyzji nie powołano jednak w podstawie prawnej art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).
Zarówno Wojewoda [...] jak również Minister Kultury w wydanych decyzjach nie odnieśli się do sprawy dalszych kwestii związanych z wydzielonym majątkiem i nawet w treści uzasadnień nie zostało wskazane dalsze możliwe postępowanie, które umożliwiałoby funkcjonowanie nowo wydzielonej jednostki a w szczególności źródeł finansowania zapewniające ciągłość wykonywanych przez nią zadań.
Kwestie związane z podziałem jednostki winny być rozwiązane kompleksowo tym bardziej, że żaden przepis ustaw wprowadzających reformę administracji publicznej jak i wydane decyzje nie przewidują żadnych dalszych działań w sprawie. Skarżący stwierdził, że wykonanie decyzji Wojewody [...], o której mowa w jej obecnym kształcie, nie jest możliwe z uwagi na niezałatwienie w sposób kompleksowy wszystkich kwestii dotyczących spraw majątkowych i finansowych związanych z nowo wydzieloną jednostką.
W odpowiedzi na skargę organ centralny wniósł o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do zarzutu, że ,,Zarówno Wojewoda [...], jak również Minister Kultury w wydanych decyzjach nie odnieśli się do sprawy dalszych kwestii związanych z wydzielonym majątkiem i nawet w treści uzasadnień nie zostało wskazane dalsze możliwe postępowanie, które umożliwiłoby funkcjonowanie nowowydzielonej jednostki, a w szczególności źródła finansowania zapewniające ciągłość wykonywanych przez nią działań", organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do dokonywania - zarówno przez Wojewodę, jak i przez Ministra Kultury -opisanych czynności, zwłaszcza, że art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające... reguluje kwestie związane z przejmowanym przez samorządy mieniem w sposób jednoznaczny. Wskazanie "dalszego możliwego postępowania" również nie jest niezbędne, zwłaszcza, że przepisy art. 66 powołanej ustawy wyraźnie wskazują Kodeks postępowania administracyjnego jako podstawę prawną do dalszego postępowania. Przepisy prawa nie nakładają także obowiązku "wskazania (...) źródła finansowania", nie wynika to zwłaszcza z art. 26 cytowanej ustawy, który był podstawą do wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji i w którym nie ma tego rodzaju przesłanek. Nadto usamodzielniony oddział Muzeum w - L. jako znajdujący się na terenie Powiatu S., został na mocy rzeczonej decyzji przekazany organom samorządu tego Powiatu do prowadzenia jako zadanie własne. Tym samym samorząd ten stał się organizatorem nowoutworzonego Muzeum i - biorąc pod uwagę postanowienia art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. ńr 5 z 1997 r., poz. 24) - jako organizator ma obowiązek finansowania tej placówki kultury.
Konieczne jest też podkreślenie, że w obliczu fiaska starań o zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym lub w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Wojewoda, na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 26 ust. 2 pkt 2, ma obowiązek dokonania podziału instytucji a nie jak stwierdzono w skardze "... miał prawo orzec o podziale wspomnianej jednostki organizacyjnej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z dniem 1.01.02 r. sprawa została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponieważ zgodnie z art. 27 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004 r., w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 97 r. Nr 110, poz. 721) instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Wpis ten następuje z urzędu (art. 14 ust. 3 w/w ustawy). Art. 145 ustawy z dnia 24.07.98 r. o zamianie niektórych ustaw określających, kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) określa sposób przejęcia przez powiaty i miasta na prawach powiatu lub samorządu województw instytucji kultury wpisanych do rejestrów prowadzonych przez wojewodów oraz ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Jeżeli instytucja kultury przed dniem wejścia w życie ustawy kompetencyjnej wpisana była do rejestru prowadzonego przez wojewodę to jej przejęcie następowało zgodnie z art. 145 ust. 1 lub 2 ustawy.
Instytucje kultury działające na terenie danego powiatu przejmowane były do prowadzenia przez te jednostki z dniem 1 stycznia 1999 r. jako zadania własne.
Natomiast instytucje kultury o charakterze regionalnym wskazane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 8.12.1998 r. w sprawie wykazu instytucji kultury o charakterze regionalnym wpisanych do rejestrów prowadzonych przez wojewodów, podlegających przekazaniu do samorządów województw w celu ich prowadzenia, w ramach zadań własnych (Dz.U. 98 r. Nr 148, poz. 971) podlegały zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy kompetencyjnej przekazaniu do samorządów województw.
Jednostki kultury wpisane do rejestrów ministrów i kierowników urzędów centralnych podlegały z kolei z dniem 1 stycznia 1999 r.
- przekazaniu samorządom województw (art. 145 ust. 3 ustawy kompetencyjnej),
- powiatom lub miastom na prawach powiatu (art. 145 ust. 4 pkt 1 ustawy kompetencyjnej)
- albo też nie podlegały przekazywaniu jednostkom samorządu terytorialnego ze względu na ogólnonarodowy charakter wykonywanych przez nie zadań (art. 145 ust. 4 pkt 2 ustawy komp.).
Art. 26 ustawy z dnia 13.10.98 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 98 Nr 133, poz. 872 ze zm.) dotyczy m.in. podziału instytucji, których obszar działania obejmował obszar więcej niż jednej jednostki samorządu terytorialnego. Jednak przepis w swojej treści odwołuje się do uregulowań ustawy kompetencyjnej z 24.07.98 r., nie narusza jej postanowień, a co za tym idzie decyzje podjęte w trybie art.26 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. nie mogą być sprzeczne z art. 145 ustawy kompetencyjnej. Jak wynika z powyższych wywodów organa administracji winny przede wszystkim ustalić do jakiego rejestru (przez kogo prowadzonego) wpisane było przed dniem 1.01.99 r. Muzeum [...] w Z., aby następnie rozstrzygnąć jaka jednostka samorządu terytorialnego i w którym z trybów wskazanych w art. 145 ustawy kompetencyjnej ma przyjąć Muzeum do prowadzenia jako zadanie własne. Kwestie podziału Muzeum zgodnie z art. 26 ustawy z 13.10.92 r. i przekazanie wydzielonych jednostek odpowiednim samorządom terytorialnym powinna być w tej sytuacji kwestia wtórną i zależną od wskazanych wcześniej ustaleń. Tymczasem organa administracji prowadzące postępowanie w ogóle nie wyjaśniły tej kwestii co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynika postępowania. Natomiast Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...].10.01 r. jako podstawę prawną wskazał m.in. art. 145 ust. 3 ustawy kompetencyjnej pomimo iż decyzja stwierdza przejęcie wydzielonych jednostek przez starostwa Z. i S., a powołany przepis (145 ust. 3) mówi o przejęciu instytucji kultury przez samorząd województwa od ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Wszystko to powoduje, że sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia a skargę należało uwzględnić, choć z przyczyn innych niż wskazane przez skarżącego.
Mając to na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Sąd zgodnie z art. 152 w/w ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.