I SA 542/03

81/2/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 9 stycznia 2008 r. Sygn. akt Ts 193/06 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marii Śliwowskiej o zbadanie zgodności: 1) art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) w zakresie, w jakim ograniczają terminem i jednocześnie pozbawiają właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prawa do otrzymania odszkodowania z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) w zakresie, w jakim umożliwia wywłaszczenie budynków w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a tym samym dopuszcza wywłaszczenie na każdy dowolny cel, nie zaś na cele publiczne z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji; 3) § 1, § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) w zakresie, w jakim pozbawiają one praw dotychczasowych właścicieli nieruchomości, określonych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) – poprzez zaniechanie czynności postępowania: zrezygnowanie z ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntów, zawiadamiania dotychczasowych właścicieli o oględzinach, a także z prawa składania zastrzeżeń co do protokołu oględzin z art. 2 i art. 64 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE Skarżąca złożyła 24 lipca 2006 r. do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, w której zarzuciła, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret warszawski) jest niezgodny z art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji ze względu na niewydanie przepisów wykonawczych do art. 9 ust. 3 tego dekretu, co uniemożliwiło właścicielom wywłaszczonych nieruchomości uzyskanie odszkodowania. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała w szczególności, iż art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego w zakresie, w jakim ograniczają terminem i jednocześnie pozbawiają właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prawa do otrzymania odszkodowania, są niezgodne z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji, a art. 8 dekretu warszawskiego w zakresie, w jakim umożliwia wywłaszczenie budynków w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a tym samym dopuszcza wywłaszczenie na każdy dowolny cel, nie zaś na cele publiczne, jest niezgodny z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca postawiła w skardze konstytucyjnej również zarzut niezgodności z art. 2 i art. 64 Konstytucji w stosunku do § 1, § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43; dalej: rozporządzenie Ministra Odbudowy) w zakresie, w jakim pozbawiają one praw dotychczasowych właścicieli nieruchomości, określonych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) – poprzez zaniechanie czynności postępowania: zrezygnowanie z ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntów, zawiadamiania dotychczasowych właścicieli o oględzinach, a także z prawa składania zastrzeżeń co do protokołu oględzin. Ponad zarzuty wynikające z określenia zakresu badania zaskarżonych przepisów zawartych w petitum skargi skarżąca podnosi, iż terminy przewidziane w art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 dekretu są rażąco krótkie, a tym samym prowadzą do naruszenia prawa własności, zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji. Skarżąca wniosła skargę konstytucyjną w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją nr 141/2002 (sygn. akt GN/NW/7261/435/2001/AM) Burmistrz Gminy Warszawa-Centrum odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. Promienistych 4, stanowiącego działkę ewidencyjną nr 38 w obrębie 1-02-06, objętego skutkami działania zaskarżonego dekretu. Podstawę odmowy stanowił brak wniosku dotychczasowego właściciela tej nieruchomości, złożonego w terminie zakreślonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Decyzja ta, z takim samym uzasadnieniem, została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 stycznia 2003 r. (sygn. akt KOC/2506/Go/02). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej wyrokiem z 20 października 2004 r. (sygn. akt I SA 542/03). Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2006 r. (sygn. akt I OSK 440/05) oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego 5 września 2006 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez doręczenie orzeczeń organów oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu uwarunkowane jest dochowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Określają one konieczne elementy, które musi obejmować skarga konstytucyjna; ich brak uzasadnia wydanie zarządzenia wzywającego o ich uzupełnienie. Na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK – jeżeli braki formalne skargi konstytucyjnej nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie – Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Tryb ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca doręczyła wprawdzie określony w zarządzeniu sędziego Trybunału z 5 września 2006 r. wyrok WSA w Warszawie, jak również wyrok NSA – w obydwu przypadkach uzasadnienia tych orzeczeń są jednak niekompletne; brak w szczególności ostatnich stron, obejmujących – jak można domniemywać – rozważania wskazujące na motywy, którymi sądy te kierowały się, uznając za słuszną (co wynika z oddalenia skarg skarżącej) argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum. W tym stanie należy uznać, że zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego nie zostało wykonane i już sam ten fakt uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Niezależnie od motywu wskazanego powyżej, skarga nie może zostać rozpatrzona merytorycznie z innych względów. Przede wszystkim podnieść należy, iż skarga konstytucyjna może obejmować żądanie zbadania zgodności z Konstytucją określonej normy prawnej. Wynika to z określenia przesłanek skargi zarówno w art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i wskazania wymogów formalnych skargi konstytucyjnej w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Wymogu tego nie spełnia zaskarżenie aktu normatywnego w całości; z tego też względu dalsze uwagi odnosić się będą jedynie do przepisów art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 9 ust. 2 dekretu. Dalszą przesłankę przekazania skargi konstytucyjnej do merytorycznego rozpoznania stanowi – zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami – podwójna kwalifikacja zaskarżonej normy: musi ona stanowić podstawę wydania orzeczenia w sprawie skarżącej i zarazem skutkiem jej zastosowania w sprawie zakończonej tym orzeczeniem musi być naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanych praw lub wolności. Pierwszy ze wskazanych elementów nie został spełniony zarówno w stosunku do art. 8, jak i art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego; regulują one bowiem przesłanki i terminy domagania się odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy skarżąca w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (w oparciu o które wniosła skargę konstytucyjną) żądała ustanowienia na swoją rzecz prawa użytkowania wieczystego, pełniącego aktualnie funkcję zbliżoną do wymienionego w dekrecie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy. Przepisy te nie były zatem podstawą (ani nawet nie mogły jej stanowić) wydania orzeczenia wskazanego jako ostateczne w przedmiotowej sprawie (jakkolwiek brakuje odpowiedniej części uzasadnienia wyroku NSA obejmującej rozważania na ten temat, ponad zdanie wprowadzające). Kwalifikację tę spełnia – spośród wymienionych przez skarżącą – jedynie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Także w tym zakresie skarga jest jednak obarczona wadą. Skarżąca powołuje się na to, że przepis ten przewiduje rażąco krótki termin złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy w stosunku do gruntu podlegającego skutkom działania dekretu; podobny zarzut wysuwa również w stosunku do art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego. W jej opinii prowadzi to do naruszenia prawa własności oraz art. 21 Konstytucji. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Należy bowiem pamiętać, że przejście własności gruntu położonego na obszarze Warszawy na własność gminy m.st. Warszawy nastąpiło z mocy prawa, tj. art. 1 zaskarżonego dekretu warszawskiego. Dalsze uprawnienia przyznane dotychczasowym właścicielom można kwalifikować z punktu widzenia rekompensaty za utraconą własność. W szczególności na uwagę zasługuje fakt, iż wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy mógł złożyć każdy dotychczasowy właściciel (lub inne osoby wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego) – niezależnie od tego, czy na gruncie znajdowały się budynki, które zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego pozostawały własnością dotychczasowego właściciela. W tym świetle trudno upatrywać naruszenia prawa własności w określeniu terminu do wykonania uprawnień przez osobę, która własność rzeczy (gruntu) już utraciła. Podstawą tej utraty nie jest zaś zaskarżony art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, lecz jego art. 1. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej, jakkolwiek nieprecyzyjne, daje pewne podstawy do przyjęcia, że skarżąca zarzuca również niezgodność tego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji, przez co narusza on prawo do uzyskania słusznego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Również w tym punkcie spełniona jest przesłanka odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, polegająca na braku związku między treścią przepisu a podnoszonym naruszeniem. Pozbawienie własności (komunalizacja) nastąpiło bowiem z mocy prawa zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego, nie zaś art. 7 ust. 2 tegoż dekretu. Problematyka tego, czy odszkodowanie jest słuszne, nie wyczerpuje się natomiast w zagadnieniu samej długości terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym czy prawa zabudowy. Stanowi ono bowiem jedynie wycinek problematyki uprawnień przysługujących byłym właścicielom skomunalizowanych nieruchomości warszawskich. Ocena ta byłaby możliwa dopiero w sytuacji, gdyby w stanie faktycznym podstawę orzeczenia stanowiły przepisy kompleksowo regulujące tę problematykę; to jednak w przedstawionym przez skarżącą stanie faktycznym nie nastąpiło, na co Trybunał zwracał powyżej uwagę, uzasadniając odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 8 i art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego. Wadliwe z punktu widzenia wymogów formalnych jest wskazanie jako przedmiotu zaskarżenia poszczególnych paragrafów rozporządzenia Ministra Odbudowy. Ujęcie zarzutu daje bowiem podstawy do przyjęcia, że skarżąca w istocie podważa konstytucyjność tego aktu jako całości, włącznie z przepisem końcowym, określającym jego wejście w życie oraz utratę mocy obowiązującej przez jego poprzednika. Jak już wspomniano powyżej, Konstytucja i ustawa o TK wymagają, aby skarga konstytucyjna obejmowała zarzut niezgodności z Konstytucją konkretnej normy – żaden fragment uzasadnienia niniejszej skargi nie odwołuje się zaś do postanowień tego aktu, lecz ogólnie zarzuca mu obniżenie standardu ochrony praw w stosunku do stanu prawnego obowiązującego uprzednio. Nie jest także spełniona przesłanka wynikająca bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji i formalnie ujęta w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, polegająca na obowiązku wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw. Skarżąca stawia zarzut, że przepisy rozporządzenia (wszystkie), naruszają jej prawo własności jedynie przez zaniechanie określonych czynności (przewidzianych przez prawo dawne) przy formalnym obejmowaniu nieruchomości w posiadanie przez gminę miasta stołecznego Warszawy. Pomiędzy tak sformułowanymi twierdzeniami brak jest logicznego powiązania, nie sposób tym samym uznać, iż skarga zawiera wskazanie sposobu naruszenia wskazanego przez skarżącą konstytucyjnie chronionego prawa własności. Przedstawione orzeczenia organów administracji i sądów administracyjnych nie dają wreszcie podstaw do przyjęcia, by przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy miały wpływ na treść orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej. Skarżąca nie kwestionowała w postępowaniu przed organami i sądami administracyjnymi okoliczności, że sporna nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę Warszawa; domagała się jedynie pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny, względnie ustalenia i rozpatrzenia ewentualnego (co było sporne) wniosku złożonego w odpowiednim terminie przez jej poprzednika prawnego. W tym stanie rzeczy przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy nie stanowiły podstawy wydania ostatecznego orzeczenia wskazanego przez skarżącą, lecz były jedynie elementem stanu faktycznego, na podstawie którego rozstrzygano o zasadności jej żądania. Brak im tym samym opisanej powyżej kwalifikacji formalnej w tym sensie, że podnoszony przez skarżącą sposób naruszenia prawa własności czy prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowi efektu zastosowania zaskarżonych przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy (por. podobną problematykę rozpatrywaną przez Trybunał w postanowieniu z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.