I SA 417/02

I SA 417/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech
Anna Tarnowska-Mieliwodzka
Janina Antosiewicz
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Sędziowie: NSA Janina Antosiewicz (autor uzasadnienia) NSA Anna Lech Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] w przedmiocie przekazania mienia Skarbu Państwa - oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa decyzją [...] z dnia 18 stycznia 2002r. wydaną na podstawie art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Sądu Okręgowego w L. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., przekazującą Powiatowi L. mienie Skarbu Państwa, w skład którego wchodzi zabudowana nieruchomość położona w L. przy ul. [...] oznaczona numerami działek [...] i [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji Minister podał następujące okoliczności:
Zarząd Powiatu w L. wystąpił wnioskiem z dnia 30 września 1999r. o przekazanie Powiatowi L. mienia Skarbu Państwa, w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w L. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...]m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w L. oraz budynki i budowle trwale połączone z tą nieruchomością, w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.).
W odniesieniu do tej samej nieruchomości Prezes Sądu Okręgowego w S. wystąpił wnioskiem z dnia 13 września 1999r. do Starosty L. w sprawie przekazania w trwały zarząd na rzecz Sądu Rejonowego w L., powołując się na art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001r., znak [...] przekazał Powiatowi L. mienie Skarbu Państwa , w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa, zabudowana, położona w L. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w L. oraz budynki i budowle trwale połączone z tą nieruchomością w trybie art. 64 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
W odwołaniu od tej decyzji Prezes Sądu Okręgowego w L. wniósł o jej uchylenie i oddalenie wniosku Zarządu Powiatu L., bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji podnosząc w uzasadnieniu, iż nie została wydana decyzja przez Starostę L. w przedmiocie trwałego zarządu na rzecz Sądu.
Rozpatrując wniesione odwołanie oraz całość okoliczności sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Starosta L. decyzją z dnia [...] stycznia 2000r., znak [...] odmówił przekazania w trwały zarząd na rzecz Sądu Rejonowego w L. nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. [...]. Starosta stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 1999r. w sprawie określenia sądów rejonowych, w których utworzone zostają wydziały cywilno - karne do rozpoznawania niektórych kategorii spraw karnych skarbowych, karnych i cywilnych (Dz. U. nr 99, poz. 1164) w Sądzie Rejonowym w L. nie powstał wydział cywilno - karny, a to oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie będzie służyć na potrzeby Sądu wymienione we wniosku.
Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2000r., znak [...].
Rozpatrując skargę Sądu Okręgowego w S. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2000r., podnosząc w uzasadnieniu, że Starosta naruszył "(...) przepis art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązujący go do gospodarowania nieruchomością państwową w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Nie bacząc bowiem, że jest on przewodniczącym zarządu powiatu, działając jako reprezentant Skarbu Państwa, winien mieć na względzie przede wszystkim interesy Skarbu Państwa i państwowych jednostek organizacyjnych, a nie interes powiatu".
Analizując dalej zebrany w sprawie materiał organ wskazał na zawartą pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Kierownika Wydziału Geodezji Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w L., jako użyczającym a Zarządem Powiatu w L., jako biorącym do używania w dniu 30 lipca 1999r. umowę użyczenia przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że organ
I instancji powołuje się na nią jako podstawę przekazania mienia Powiatowi. Organ naczelny za uzasadniony uznaje pogląd zaprezentowany w cytowanym wyżej uzasadnieniu wyroku NSA, iż umowa ta "świadcząca o zamiarze obejścia prawa miała na celu wykazanie, że niemożliwe jest oddanie przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd, skoro nieruchomość ta została oddana w użyczenie innemu podmiotowi".
Wątpliwości organu II instancji budzi fakt, że przesłanką przekazania tego mienia Powiatowi L. był fakt organizowania w przedmiotowym budynku sesji Rady Powiatu, posiedzeń stałych Komisji Rady Powiatu oraz roboczych narad Zarządu Powiatu itp., a więc wynika z tego raczej "okazjonalne" wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości.
Z tych względów Minister Skarbu Państwa jako organ odwoławczy uznał, że nie został dokładnie przeanalizowany stan faktyczny i potrzeby lokalowe występujących w sprawie stron. Za konieczne uznał przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanych stron i podjęcie próby znalezienia rozwiązania, które zakończy przedmiotowy spór.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Powiatu L. zarzucając naruszenie art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik postępowania oraz art. 28 k.p.a. przez przyjęcie,że Sąd Okręgowy w L. był stroną postępowania. Zdaniem skarżącego błędnym było przyjęcie, że nieruchomość jest wykorzystywana incydentalnie przez Powiat.
Od I kwartału 2000r. mają tu siedziby komórki organizacyjne Starostwa a mianowicie: Wydział Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki, Wydział Komunikacji, Transportu i Dróg Publicznych, Zespół ds. Informacji, Promocji Rozwoju i Integracji Europejskiej oraz sale posiedzeń Rady Powiatu L..
Powiat poniósł nakłady finansowe związane z przystosowaniem budynku do działalności tych Wydziałów, a także przeprowadził remont instalacji co.
Narusza prawo, a w szczególności art. 28 k.p.a., uznanie Sądu Okręgowego za stronę postępowania. W postępowaniu tym stronami były Powiat L. i Skarb Państwa. Skoro Wojewoda [...] słusznie nie informował Sądu Okręgowego o postępowaniu, to Sąd ten nie był jego stroną i z tego powodu nie był legitymowany do wniesienia odwołania.
Stanowisko takie zajął Wojewoda [...] w piśmie przekazującym akta Ministrowi Skarbu Państwa, jednakże organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zagadnienia. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przedmiot postępowania komunalizacyjnego przez analogię pozyskania nieruchomości na rzecz powiatu wyznacza krąg uczestniczących w nim podmiotów, ponieważ określający status strony w postępowaniu administracyjnym art. 28 k.p.a. stanowi kategorię normatywną i musi mieć źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd Okręgowy w L. nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, a tylko jej posiadanie samoistne lub zależne uprawniałoby ten Sąd do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, iż stanowisko Wojewody w kwestii przyznania statusu strony Sądowi jest niejednoznaczne, skoro pismem z dnia 20 lipca 2001r Wojewoda przesłał Sądowi decyzję.
Minister nie podzielił poglądu, iż krąg podmiotów można określić stosując analogię do postępowań, w których stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina.
Powoływane orzeczenie z 22.03.1993 r. (I SA 1439/92 ONSA 1994r. z 1, poz. 38) dotyczyło sprawy, w której Sąd nie przyznał prawa strony Spółdzielni Pracy, dzierżawiącej nieruchomość Skarbu Państwa, która z mocy prawa miała przejść na gminę.
W takim razie proces komunalizacji nie naruszał praw posiadacza. W powołanym orzeczeniu musieliśmy mieć do czynienia z dwoma rodzajami uprawnień do nieruchomości, które można było ze sobą pogodzić, zaś w tej sprawie taka możliwość nie istnieje, czemu dał wyraz Starosta L. umarzając postępowanie w sprawie oddania w trwały zarząd nieruchomości na potrzeby Sądu, gdyż nieruchomość ta nie jest już własnością Skarbu Państwa. Wobec zachodzących w tej sprawie licznych wątpliwości organ uznał za konieczne ponowne jej rozpatrzenie przez organ I instancji stosownie do możliwości wyznaczonych przepisem 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Rozpoznając sprawę po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) stosuje przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153, poz. 1270).
Oceniając legalność decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, wobec przyjętej przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Zarzut naruszenia prawa skarżący upatruje głównie w przyznaniu, składającemu odwołanie Prezesowi Sądu Okręgowego w L., przymiotu strony.
Zarzut ten - zdaniem Sądu - nie jest trafny.
Stroną w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony został pogląd, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu, legitymującego do udziału w postępowaniu administracyjnym, jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego przepisem prawa.
Zatem z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie zawsze jednak źródła legitymacji prawnej do bycia stroną należy poszukiwać w tym samym akcie prawnym, regulującym określoną dziedzinę prawa administracyjnego, bowiem interes prawny wynikać może z innych norm prawa materialnego.
W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę na aspekty procesowe legitymacji czynnej.
Omawiany przepis art. 28 k.p.a. odnosi się także do przypadków, gdy podmiot żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym, zwłaszcza w sprawach komunalizacji pogląd taki został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 64/94 (OSNJAP i US 1995 r. nr 10, poz. 118), w której Sąd ten uznał legitymację Najwyższej Izby Kontroli, korzystającej z lokalu na podstawie umowy najmu, do poddania kontroli sądowej decyzji komunalizacyjnej, mimo nie posiadania tytułu prawnorzeczowego do lokalu, oraz w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż podstawę komunalizacji stanowił przepis art. 64 ustawy z dnia 13 października 1999 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje możliwość przekazania powiatowi mienia Skarbu Państwa innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4 (a więc nie podlegającego komunalizacji z mocy prawa), służącego do wykonywania zadań powiatu.
W odniesieniu do tej podstawy komunalizacji nie zachodzi przypadek nabycia własności ex lege, lecz dopiero na mocy konstytutywnej decyzji wojewody, przy czym decyzja ta ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ nie jest związany wnioskiem zarządu powiatu, winien zatem ustalić czy mienie służy do wykonywania zadań powiatu, a nadto czy za jego komunalizacją przemawia słuszny interes strony, zaś interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie (art. 7 k.p.a.).
Konstytutywny i uznaniowy charakter decyzji wydanej w trybie art. 64 ustawy z 13.10.1998 r. sprawia, iż powołane w skardze orzecznictwo nie ma zastosowania, bowiem odnosi się ono do przekształceń własnościowych następujących z mocy prawa.
W niniejszej sprawie przekazaniu spornego mienia na rzecz powiatu sprzeciwił się Prezes Sądu Okręgowego w L., który wystąpił w dniu 13 września 1999 r. z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w trwały zarząd na rzecz Sądu Rejonowego w L.
Zarząd w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, upoważniającą uprawnionego m.in. do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Według regulacji zamieszczonej w art. 43 ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddawane są w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, zaś nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej.
Decyzje organów I instancji z dnia [...] stycznia 2000 r. oraz odwoławczego z
[...] listopada 2000 r., odmawiające przekazania spornej nieruchomości w trwały zarząd, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2001 r. IISA/Łd1/01 zostały uchylone. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wyraził pogląd, że decyzja odmowna przekraczała granice uznania administracyjnego.
Starosta działając jako reprezentant Skarbu Państwa naraża Skarb Państwa na straty oddając nieruchomość należącą do Skarbu Państwa w użyczenie jednostce samorządu terytorialnego, zaś państwowej jednostce organizacyjnej, o której interesy powinien dbać w pierwszej kolejności, proponuje odpłatną formę władania inną, nie znajdującą się w jego dyspozycji, nieruchomością.
Zdaniem Sądu stanowi to przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdyż nie wykazano, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji odmownej.
Ponadto przepis art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie kreuje równości podmiotów, gdyż w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości następuje oddanie nieruchomości państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej.
Starosta naruszył więc także przepis art. 12 ustawy zobowiązującej go do gospodarowania nieruchomością państwową w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.
Jeśli więc decyzja o oddaniu w trwały zarząd konkretnej nieruchomości jest podejmowana w granicach uznania administracyjnego zaś decyzja komunalizacyjna, przewidziana w art. 64 ustawy z 13.10 1998 r., ma także charakter uznaniowy, (a która może być wydana przez Wojewodę, gdy mienie służy do wykonywania zadań powiatu), to podmiot ubiegający się o prawo zarządu jest legitymowany do wystąpienia w postępowaniu komunalizacyjnym w takim zakresie jaki odpowiada treści prawa zarządu. Oznacza to, że nie jest on podmiotem konkurującym do uzyskania prawa własności, lecz może w postępowaniu komunalizacyjnym wykazywać te okoliczności, które przemawiają przeciwko przekazaniu nieruchomości na własność, w drodze konstytutywnej i uznaniowej decyzji wojewody.
Takie ujęcie materialno - procesowe strony nie jest obce orzecznictwu, bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r. III RN 128/02 uznał legitymację najemcy nieruchomości w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie w jakim jest on uprawniony do wykazywania, że nie zachodzą przesłanki
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - chociaż nie przysługują mu prawa rzeczowe do tej nieruchomości.
Ten kierunek orzecznictwa prezentowany jest także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r. OPS 6/03, w której przyznano przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. najemcy lokalu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, akcentując, że skoro decyzja o zwrocie prowadzi z mocy art. 138 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do pozbawienia najemcy przysługującego mu prawa najmu to najemca może przeciwdziałać temu, właśnie w postępowaniu o zwrot. Przeciwdziałanie to nie może zniweczyć żądania zwrotu nieruchomości przez jego dotychczasowego właściciela, lecz może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 ustawy lub istnieją przeszkody, o których mowa w art. 229 tej ustawy.
Podobna sytuacja istnieje w niniejszej sprawie, w której przedmiotem komunalizacji w trybie art. 64 ustawy z 13.10 1998 r. jest ta sama nieruchomość, o oddanie w zarząd, której ubiega się Prezes Sądu Okręgowego w L.
Pozbawienie Sądu Okręgowego w L. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym prowadziłoby do tego, iż podmiot ten nie mógłby realizować swych praw w postępowaniu o oddanie nieruchomości w zarząd, wszczętej na jego wniosek. Przekazanie w trybie art. 64 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną spornej nieruchomości na własność powiatu czyniłoby bezprzedmiotowym także i tamto postępowanie. W rezultacie Sąd Okręgowy w L., ubiegający się o uzyskanie zarządu nieruchomością byłby pozbawiony jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw, wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Interpretacja taka naruszałaby przepis art. 28 k.p.a., a także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, określoną w art. 10 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd nie uznał skargi za zasadną i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.