I SA 349/00

OSK 130/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /sprawozdawca/
Eugeniusz Mzyk
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 175
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2004 3 poz. 59
Tezy
Jeżeli organ działający w II instancji uzna, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji ostatecznej została wydana na wniosek podmiotu niebędącego stroną, może wyłącznie zastosować odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest wydać decyzję o uchyleniu decyzji I instancji i umorzyć postępowanie zakończone tą decyzją, nie może natomiast skorzystać z art. 157 § 3 K.p.a.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.), Eugeniusz Mzyk, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 19 listopada 2003r. sygn. akt SA/Bk 284/03 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uznanie nieruchomości za mienie gminne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku 2) odstępuje od obciążenia K. R. kosztami postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
OSK 130/04
U z a s a d n i e n i e
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Bk 284/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku po rozpoznaniu skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, iż "Wnioskiem z 20 maja 2002 r. skarżący K. R. wystąpił między innymi o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Urzędu Miasta i Gminy W. M. z dnia [...], mocą której uznano za mienie gminne m. in. nieruchomość oznaczoną jako działka o numerze geodezyjnym 311, położoną we wsi S." Podstawę prawną zaliczenia nieruchomości do mienia gminnego stanowił przepis art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przy ustaleniu, że działka ta została wydzielona jako droga dojazdowa na cele użyteczności publicznej przy scalaniu gruntów w roku 1912.
K. R. domagając się stwierdzenia nieważności ww decyzji podniósł, że grunt określony jako działka nr 311 zawsze stanowił jego własność i tak był traktowany przez sąsiadów, do czasu, kiedy to B. K. B. zaczął wykorzystywać ten grunt jako drogę dojazdową do swoich nieruchomości. Na tym tle toczą się postępowania cywilne.
Po rozpoznaniu wniosku K. R. Samorządowe Kolegium Odwołacze w Łomży decyzją z dnia [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji uznając, że podczas scalania gruntów "nie doszło do formalnego i faktycznego ich przejęcia na cel publiczny."
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Gmina W. podnosząc, iż zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 1962 r. sygn. akt ICR 1139/61 grunty wydzielone w toku postępowania scaleniowego na cele użyteczności publicznej stały się mieniem gromadzkim, zaś zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1995 r. sygn. akt SA/Kr 2717/94 decyzja przewidziana w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy. Nie ma natomiast w sprawie zastosowania ustawa o drogach publicznych z 1985 r. określająca kategorie dróg.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] orzekło o uchyleniu w całości decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzeniu postępowania zakończonego tą decyzją, uznając, że błędnie przypisano K. R. status strony postępowania. Skarżący nie był i nie jest właścicielem działki nr 311. Jest jedynie współwłaścicielem sąsiadującej z kwestionowaną drogą działki nr 148. Fakt graniczenia nieruchomości skarżącego z drogą nie dowodzi, że ma on interes prawny w sprawie.
Skoro skarżący nie miał interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, to wszczęcie przez Kolegium postępowania w sprawie a nadto rozstrzyganie poza zakres wniosku, który dotyczył tylko działki nr 311, było prawnie niedopuszczalne. Z tej przyczyny Kolegium uchyliło swoją decyzję wydaną jako rozstrzygnięcie organu I instancji a postępowanie w sprawie umorzyło.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł K. R. kwestionując przyjęcie w tej decyzji, iż nie przysługuje mu przymiot strony, skoro w jego ocenie grunt działki nr 311 zawsze stanowił część jego nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przes skarżącego, na co zezwala art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./. W myśl tego przepisu Sąd bierze z urzędu pod uwagę również inne niż zauważone przez stronę nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, o ile miały one /przy naruszeniu prawa materialnego/, bądź mogły mieć /przy naruszeniach prawa procesowego/ wpływ na wynik sprawy.
Uchybieniem organu dostrzeżonym przez Sąd było pominięcie przez ten organ regulacji art. 157 kpa, który wprost określa sposób załatwiania niedopuszczalnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Przepis art. 157 ( 3 kpa stanowi, iż w takich przypadkach organ nadzoru wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętym na żądanie strony nie ma bowiem zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 ( 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ - stosownie do treści art. 157 ( 3 kpa - wszczęcie tego postępowania zawsze wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność /wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 349/00, wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2128/02/. Decyzja wydana w oparciu o powyższy przepis jest wynikiem oceny przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych co do tego, czy istnieje decyzja której ważność należy poddać ocenie lub legitymowany podmiot, zdolny do działania w sprawie /Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B.Adamiak i J. Borkowski - Warszawa 1998 r. str. 829/. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uznało, że skarżącemu nie przysługiwał status strony, a zatem nie był on materialnie legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Mogła więc zapaść wyłącznie decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie decyzja umarzająca postępowanie. Umorzenie postępowania w sprawie niniejszej w ocenie Sądu "narusza wprost art. 157 ( 3 kpa." przy czym naruszenie to Sąd uznał jako istotne. "Istotność naruszenia procedury tkwi bowiem w podjęciu rozstrzygnięcia wbrew zaleconemu przez ustawodawcę sposobowi załatwienia niedopuszczalnego wniosku". Skarżący nie uprawdopodobnił nawet swego twierdzenia, że sporny grunt zawsze stanowił część jego nieruchomości.
Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek w Białymstoku, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży zarzucając: naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, a mianowicie: art. 138 ( 1 pkt 2 w związku z art. 127 ( 3 ustawy z dnia 12 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 1071 ze zm./, poprzez jego pominięcie przy wydawaniu wyroku.
W skardze kasacyjnej wnosi się:
1/ o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
2/ o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż powołany w zaskarżonym wyroku przepis art. 157 ( 3 kpa miałby zastosowanie w czasie rozpoznawania sprawy w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej instancji. Skoro jednak została wydana decyzja administracyjna z dnia 10 sierpnia 1990 r. na wniosek skarżącego K. R., to rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie złożonego przez Gminę W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży zobowiązane było rozpatrzyć ten wniosek w oparciu o przepisy art. 138 w związku z art. 127 ( 3 kpa. Uznając, że skarżący K. R. nie ma przymiotu strony w sprawie należało decyzję z dnia [...] uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Wyrok Sądu uchylający decyzję zawierającą takie rozstrzygnięcie jest w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną "niemożliwy do wykonania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wnosząc skargę kasacyjną zarzuciło, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd naruszył art. 138 ( 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 ( 3 kpa poprzez jego pominięcie przy wydawaniu wyroku.
Stosownie do art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ Sąd powinien uchylić decyzję w razie stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży uznał, iż w rozpoznawanej przez ten organ sprawie wobec uznania, że żądający stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej podmiot /K. R./ nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, powinna zapaść wyłącznie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Organ ten nie mógł natomiast orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji, jak to właśnie orzeczono zaskarżoną decyzją. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wskazana wada decyzji może mieć istotny wpływ na wynik sprawy wobec "podjęcia rozstrzygnięcia wbrew zaleconemu przez ustawodawcę sposobowi załatwienia niedopuszczalnego wniosku".
Wydając powyższy wyrok Sąd nie dostrzegł jednak następujących okoliczności:
Jak na to wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, co słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, organ nadzoru do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, objętej ochroną stosownie do określonej w art 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych, w pierwszym rzędzie ma obowiązek zbadać, czy nie występuje przeszkoda przedmiotowa lub podmiotowa, uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nieważnościowego.
Nie można natomiast podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ma zastosowania przepis art. 61 ( 3 kpa, w myśl którego wniosek złożony w sprawie bez względu na to, czy pochodzi od podmiotu mającego interes prawny, czy też takiego który nie ma interesu prawnego, wszczyna postępowanie administracyjne. Wprawdzie w razie, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie mającego przymiotu strony, właściwym załatwieniem sprawy jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 ( 3 kpa, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w każdym przypadku, stosownie do art. 61 ( 3 kpa wniosek złożony do organu administracji publicznej w sprawie, w której powinno zapaść roztrzygnięcie administracyjne wszczyna postępowanie niezależnie od tego, czy pochodzi on od podmiotu mającego interes prawny w załatwieniu sprawy, czy też podmiot ten ma jedynie subiektywne przekonanie o tym, że ma taki interes, oczywiście rozumiany w znaczeniu materialnoprawnym /wynikający z przepisów prawa materialnego/. We wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, za wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, postępowanie administracyjne z wniosku pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym, podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego /art. 105 ( 1 kpa/. Wyjątek stanowi regulacja odnosząca się do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. W tym bowiem postępowaniu po złożeniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne organ właściwy do złożenia tygo wniosku w pierwszym rzędzie obowiązany jest ustalić, czy wniosek pochodzi od strony /art. 28 kpa/. W razie dojścia do przekonania, iż o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną, wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego /art. 157 ( 3 kpa/. Jeżeli natomiast w wyniku wstępnego postępowania zostanie ustalone, że wniosek pochodzi od strony, postępowanie toczy się nadal /o czym należy powiadomić wszystkie strony/, zaś sprawa podlega załatwieniu decyzją o stwierdzeniu nieważności kwestionowanego orzeczenia /ewentualnie o stwierdzeniu, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa - art. 158 ( 2 kpa/ lub o odmowie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W kwestii zastosowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przepisu art. 61 ( 3 kpa podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2004 r. sygn. akt OSK 77/04.
W sprawie niniejszej przebieg postępowania był taki, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży bez podjęcia stosownego wstępnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy wnioskodawca – K. R. ma legitymację materialnoprawną wymaganą do skutecznego żądania wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej przez niego decyzji potwierdzającej prawo gminy do przedmiotowej nieruchomości przeprowadziło postępowanie administracyjne i orzekło o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Dopiero rozpoznając na podstawie art. 127 ( 3 kpa wniosek gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, badając sprawę całościowo z zastosowaniem odpowiednim przepisów dotyczących odwołań od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży dopatrzyło się, iż nie wywiązało się z obowiązku rozważenia bezpośrednio po otrzymaniu wniosku K. R., czy ma on przymiot strony. Mając właśnie na uwadze, że stosownie do art. 127 ( 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży stwierdziło, że jego obowiązkiem jest rozpoznać sprawę uwzględniając odpowiednio treść art. 138 kpa. Przepis art. 138 ( 1 pkt 2 stanowi zaś, iż organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie pierwszej instancji.
Stanowisko to podziela orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skoro bowiem w ocenie organu działającego w II instancji nie mogła się ostać decyzja wydana w I instancji z tej przyczyny, że została ona wydana na wniosek pochodzący od podmiotu nie będącego stroną, a więc musiała być uchylona, organ ten mógł stosując odpowiednio art. 138 ( 2 pkt 2 kpa wydać wyłącznie decyzję rozstrzygającą o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu przeprowadzonego w całości /bo zakończonego decyzją/ postępowania pierwszej instancji. Orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie, na podstawie art. 157 ( 3 kpa, wszczęcia postępowania nieważnościowego nie mogło być wydane, bowiem nie stanowiło by orzeczenia co do istoty sprawy w rozumieniu art. 138 ( 1 pkt 2 kpa. Nie byłoby także możliwe zastosowanie art. 138 ( 2 kpa, który wymaga dla uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania wykazania, że postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone ponownie w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja nie występuje wówczas, gdy organ działający w postępowaniu odwoławczym jest przekonany o tym, że wniosek pochodzi od podmiotu nie będącego stroną a więc z tej przyczyny nie można było przeprowadzić postępowania nieważnościowego. Nie występuje zatem wymagana do zastosowania art. 138 ( 2 kpa potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Zaskarżony wyrok uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży i zalecający temu organowi w przedstawionym stanie sprawy zastosowanie art. 157 ( 3 kpa, podczas gdy sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisu art. 127 ( 3 w związku z art. 138 ( 1 pkt 2 kpa /jak to uczyniło Kolegium/ należało w związku z powyższym uznać jako naruszający omawiane przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem konsekwencją błędnego zastosowania przez Sąd wskazanych przepisów było zobligowanie organu - SKO do wydania wadliwej decyzji, to jest o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie nie tylko było wszczęte, ale nawet zakończone decyzją administracyjną.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 ( 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, pos. 1271/.
Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego K. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży Naczelny Sąd Administracyjny kierował się tym, iż organ ten na skutek wad popełnionych w swoim postępowaniu /omówionych wyżej/ przyczynił się do zaistnienia kosztów, których zwrotu dochodzi /art. 207 ( 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.