I SA 3082/02

I SA 3082/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Emilia Lewandowska
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska NSA Janina Antosiewicz (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2004 r. sprawy ze skargi Biura Projektowo Badawczego [...] [...] "[..]" w likwidacji w L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia nieruchomością zabudowaną położoną w S., oznaczoną nr działek [...], [...] i [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza, iż nie podlega ona wykonaniu 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Biura Projektowo Badawczego [...] [...] " [...]" w likwidacji w L. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA 3082/02
UZASADNIENIE
Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) – po rozpatrzeniu wniosków Biura Projektowo – Badawczego [...] [...] "[...]" w L. – w likwidacji i Przedsiębiorstwa [...] – [...] "[...]" w P. stwierdził nabycie przez Biuro Projektowo – Badawcze [...] [...] "[...]" w L. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego nr działek [...], [...] i [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatnie zaś w części odpłatnie nabycia własności budynków, zaś odmówił stwierdzenia nabycia tych praw przez Przedsiębiorstwo [...] – [...] "[...]" w P.
Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, iż z wnioskiem o nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynków wystąpiło do Wojewody Przedsiębiorstwo [...] – [...] "[...]" w P. (wniosek z [...] stycznia 1994 r.) zaś w trakcie tego postępowania także Biuro Projektowo – Badawcze [...] [...] "[...]" w L. w likwidacji (zwane w skrócie [...]) złożyło wniosek z dnia [...] maja 1997 r. o uwłaszczenie.
Po rozpatrzeniu obu wniosków Wojewoda ustalił, że [...] "[...]" w L. posiadało sporny grunt, stanowiący własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. w swoim zarządzie.
Jako dowód sprawowania zarządu przyjęto uchwałę nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1973 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie Państwowemu Przedsiębiorstwu Biuro Projektowo-Badawcze [...] [...] "[...]" w L. części zabytkowego zespołu dawnego [...] [...] w P.
Na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) grunty państwowe, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przeszły w zarząd tych jednostek.
Zarządzeniem nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1975 r. zmieniono nazwę przedsiębiorstwa na Biuro Projektowo - Badawcze [...] [...] "[...]" w L.
Stosownie do art. 200 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ orzekł w kwestii opłat oraz określił odpłatność za część obiektów, ustalając ją na kwotę [...] zł.
[...] "[...]" w P. występując o przekształcenie zarządu w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], wskazało na zawartą w dniu [...] grudnia 1989 r., za zezwoleniem Naczelnika Miasta i Gminy S., umowę z [...] Przedsiębiorstwem Usług [...] [...] w L. oraz protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] grudnia 1989 r., na podstawie którego
nastąpiło przekazanie i przejęcie przedmiotowej nieruchomości. [...] Przedsiębiorstwo Usług [...] [...] weszło w posiadanie Ośrodka Wczasowo – Sportowego w P., w związku z wydaną przez Naczelnego Dyrektora [...] Zjednoczenia [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...], którą zobowiązano [...] "[...]" do przekazania tego obiektu.
W dacie wydania decyzji Naczelnego Dyrektora [...] Zjednoczenia [...] obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159). W świetle art. 8 ust. 4 tej ustawy przekazanie terenu państwowego między jednostkami państwowymi, bez zmiany sposobu użytkowania, nie wymagało decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Przekazanie takich terenów normują odrębne przepisy, o przekazaniu terenu na podstawie tych przepisów jednostka przekazująca teren jest obowiązana zawiadomić organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium właściwej rady narodowej. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19 ) jednostki państwowe przekazujące sobie grunt bez zmiany sposobu jego użytkowania powinny legitymować się decyzją jednostki nadrzędnej nad jednostką przekazującą, wydaną po zasięgnięciu opinii właściwego organu administracji państwowej.
Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że Naczelny Dyrektor [...] Zjednoczenia [..] orzekając o przejęciu przez [...] Przedsiębiorstwo Usług [...] [...] Ośrodka Wczasowo-Sportowego w P. nie uzyskał opinii właściwego organu administracji państwowej, wymaganej przy przekazywaniu gruntów pomiędzy jednostkami państwowymi, a ponadto przekazanie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w sposób określony przepisami prawa, gdyż nie poinformowano właściwych organów o takim przekazaniu.
Zdaniem Wojewody decyzją nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] Zjednoczenia [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] nie doszło do przekazania nieruchomości w sposób zgodny z powołanymi wyżej przepisami prawa, okoliczność zaś władania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez [...] "[...]" - przedmiotowym gruntem nie stanowi negatywnej przesłanki, która nie pozwalałaby na uwłaszczenie [...] "[...]" w L., legitymującego się tytułem prawnym w postaci zarządu do nieruchomości.
W obszernym odwołaniu od tej decyzji [...] "[...]" wywiodło, iż decyzja Naczelnego Dyrektora [...] Zjednoczenia [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1981 r. wydana z powołaniem się na uprawnienia statutowe skutecznie przekazywała nieruchomość w użytkowanie [...] Przedsiębiorstwu Usług [...]. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4.10.1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji i zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1970 Nr 28, poz. 225), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, przekazywanie zakładów następowało w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. Stosownie do § 13 rozporządzenia prezydia rad narodowych mogły przekazywać kierownikom właściwych wydziałów i dyrektorom zjednoczeń uprawnienia wynikające z rozporządzenia w stosunku do zakładów i nieruchomości przekazywanych pomiędzy jednostkami planu terenowego. Przepis § 8 rozporządzenia przewidywał przekazywanie nieruchomości pomiędzy przedsiębiorstwami zgrupowanymi w jednym zjednoczeniu nieodpłatnie na podstawie decyzji dyrektora zjednoczenia.
Jeżeli przedmiotem przekazania była nieruchomość rozporządzenie wprost przewidywało uprawnienie dyrektorów zjednoczeń (§ 8 ust. 3), zaś w przedmiotowej sprawie chodziło o przekazanie nieruchomości zabudowanej, a nie zakładu. Wniosek taki wypływa z treści decyzji Dyrektora Naczelnego, która wyraźnie stanowi o nieodpłatnym przekazaniu, co odnosi się w omawianym akcie tylko do nieruchomości. Przekazywanie zakładów poddaje się określonym zasadom rozliczeń pomiędzy jednostkami przekazującymi i przejmującymi.
Organ nie wyjaśnił tych kwestii pomijając zbadanie statutu [...] Zjednoczenia [...], z którego najprawdopodobniej wynikałaby kompetencja dyrektora do wydawania decyzji. Organ nie przeprowadził postępowania w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, naruszając art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.
Zdaniem odwołującego się Przedsiębiorstwa w ówczesnym stanie prawnym dyrektor zjednoczenia był organem państwowej administracji gospodarczej, uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych, co znalazło także swe odbicie w orzecznictwie i doktrynie.
Akt dyrektora z [...].07.1981 r. obowiązuje nadal i wywołuje skutki prawne, zaś dalsze czynności prawne z niego wynikające przeniosły prawa na [...] "[...]", które na dzień 5.12.1990 r. legitymowało się zarządem do nieruchomości i nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznając zasadność odwołania na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ ocenił, iż Wojewoda rozstrzygając sprawę dokonał w istocie oceny legalności decyzji Naczelnego Dyrektora [...] Zjednoczenia [...] z [...] lipca 1981 r. podważając jej moc dowodową.
Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. W świetle powyższego, bez przeprowadzenia stosownego postępowania nie jest dopuszczalne podważenie legalności decyzji administracyjnej. Dlatego w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia nie jest prawnie dopuszczalne jednoczesne dokonywanie oceny legalności innego orzeczenia administracyjnego, chociażby miałoby to służyć podważeniu mocy dowodowej tego orzeczenia. Jeżeli zaś okoliczności sprawy wskazują na wadliwość orzeczenia administracyjnego, mającego znaczenie prawne w postępowaniu uwłaszczeniowym, to organ wojewódzki zobowiązany jest podjąć stosowne działania z urzędu, w celu dokonania oceny legalności decyzji Naczelnego Dyrektora [...] Zjednoczenia [...] z dnia [...].07.1981 r.
Wobec tego, że Wojewoda [...] odrzucił jako dowód istniejącą decyzję Naczelnego Dyrektora [...] Zjednoczenia [...] z dnia [...].07.1981 r., dokonując jednocześnie jej oceny, zdaniem Prezesa organ wojewódzki wykroczył tym samym poza ramy postępowania uwłaszczeniowego, skoro oceny legalności tej decyzji należało dokonać w odrębnym postępowaniu.
Uzasadniało to uznanie, ze rozstrzygnięcie sprawy uwłaszczeniowej wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Skargę na powyższą decyzję wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Biuro Projektowo – Badawcze [...] [...] "[...]" w likwidacji zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 16 § 1 i 5 § 2 kpa, przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...].07.1981 r. Dyrektora Naczelnego jest decyzją administracyjną, zaś sam Dyrektor organem administracji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zamieszczono żadnego wywodu prawnego uzasadniającego stanowisko, iż mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu kpa.
Przepisy art. 1 i 5 § 2 kpa określają do jakiego rodzaju aktów mają zastosowanie przepisy kpa i kto jest organem administracji państwowej.
Dyrektor Zjednoczenia, ani też dyrektor przedsiębiorstwa państwowego nie byli organami administracji publicznej. Użycie określenia "decyzja" nie jest wystarczające dla uznania, że chodzi to o decyzję administracyjną.
Skarżący powołuje się na wyrok SN z dnia 21.10.1983 r. (III PRN 1/83 OSN 1984 Nr 6 poz. 95), zgodnie z którym "zarządzenia czy inne akty dokonywane w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski nie mają charakteru decyzji administracyjnych i w związku z tym nie stosuje się do nich przepisów KPA".
Dyrektor [...] Zjednoczenia [...] wydał decyzję Nr [...] na podstawie "uprawnień statutowych".
Brak jest podstaw do przyjęcia, że uprawnienia do przekazania nieruchomości – Ośrodka Wypoczynkowego – zostały przekazane Dyrektorowi Zjednoczenia na podstawie rozporządzenia RM z dnia 4.10.1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych.
Brak jest także podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja nr [...] Dyrektora Naczelnego była decyzją powierzającą lub przekazującą zarząd.
Decyzja ta dotyczyła przekazania obiektu wraz z wyposażeniem i urządzeniami – a więc użytkowania. Użytkowanie jest instytucją prawa cywilnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 13.10.1981 r. (I SA 1549/81 ONSA z 1981 r. poz. 105) nie można rozstrzygać decyzją administracyjną sprawy, która jest przedmiotem stosunku umownego, cywilno – prawnego.
Okoliczności powyższe wskazują na to, że decyzja nr [...] Dyrektora Zjednoczenia z dnia [...].07.1981 r. nie jest decyzją administracyjną wobec czego art. 16 § 1 kpa został w tej sprawie zastosowany niewłaściwie. Uchylenie decyzji Wojewody było więc bezpodstawne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga wniesiona do NSA po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego podlegała na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Kontrolując legalność decyzji, do czego Sąd upoważniony jest na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd uznał zasadność skargi, chociaż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z innych przyczyn niż podniesione w zarzutach skargi.
Zaskarżona decyzja stanowi decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie.
Ten rodzaj decyzji zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy wydaje gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
W doktrynie przyjmuje się, iż decyzja kasacyjna zapada wówczas gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzono go rażąco naruszając prawo np. postępowanie prowadził pracownik podlegający wyłączeniu, nie zapewniono udziału stronie (B. Adamczak, J. Borkowski, KPA – Komentarz – wydanie 3. Wyd. C.H. Beck str. 540).
Zasadnym będzie zastosowanie kasacji także wtedy gdy pominięto postępowanie dowodowe w znacznej części.
Jeśli natomiast w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy dostrzeże konieczność przeprowadzenia dowodu uzupełniającego wówczas ma zastosowanie przepis art. 136 kpa, dopuszczający przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub zlecenia czynności w tym względzie organowi, który wydał decyzję.
Sytuacja, która zaistniała w niniejszej sprawie jest jednakże innego rodzaju i wykracza poza ramy omawianych przepisów.
Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, iż organ odwoławczy nie podważył w całości ustaleń Wojewody, nie wskazywał na istotne braki w postępowaniu dowodowym, a jedynie jako naruszenie prawa uznał dokonaną przez Wojewodę w postępowaniu uwłaszczeniowym ocenę prawną decyzji nr [...] Dyrektora Naczelnego [...] Zjednoczenia [...] z dnia [...] lipca 1981 r., przekazującej w użytkowanie sporną nieruchomość. Organ odwoławczy uchylił się od oceny tej decyzji Dyrektora Naczelnego, nakazując Wojewodzie podjęcie stosownego działania z urzędu w celu dokonania takiej oceny w odrębnym postępowaniu.
Błąd proceduralny organu centralnego polega na tym, iż w postępowaniu odwoławczym organ ocenia nie tylko zgodność z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz przede wszystkim ponownie rozstrzyga sprawę.
Jeśli więc w postępowaniu uwłaszczeniowym pojawiło się zagadnienie wstępne, jakim niewątpliwie jest ocena legalności innego aktu prawnego, z którego jedna ze stron wywodzi skutki prawne, zaś organ odwoławczy poddaje w wątpliwość dokonaną przez organ I instancji ocenę to sytuacja taka nie uzasadniała uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, lecz zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Przepis ten nakazuje zawieszenie postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wymóg ten dotyczy zarówno postępowania przed organem I Instancji jak i odwoławczym, zaś zawieszenie może nastąpić aż do czasu wydania decyzji w danej instancji.
Decyzja ostateczna narusza więc nie tylko przepis art. 138 § 2 kpa przez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz także przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie w tej sprawie.
Jako przedwczesne i zbędne należy ocenić uchylenie decyzji Wojewody z nakazaniem wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania, skoro weryfikacji w trybie postępowania nadzwyczajnego miałyby podlegać decyzja z [...].07.1981 r. wydana przez Naczelnego Dyrektora Zjednoczenia, dla którego w myśl obowiązujących wówczas przepisów art. 20 ust. 1 – 5 ustawy z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1960 Nr 18, poz. 111 ze zm.) organem wyższego stopnia był właściwy minister.
W obecnym stanie prawnym organu właściwego należy więc – zgodnie z art. 157 § 1 kpa – wobec zmian w strukturze naczelnych i centralnych organów administracji państwowej poszukiwać stosownie do przekazania kompetencji aktami reformującymi centralną administrację publiczną.
Dodać nadto należy, iż w postępowaniu sądowym strona skarżąca przedstawiła dokument w postaci kasacji od wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt [...] z powództwa [...] "[...]" o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w wyniku którego to orzeczenia nastąpiło wykreślenie wpisu o prawach [...] "[...]" L. – Województwo w [...].
Treść zapadłego w postępowaniu kasacyjnym orzeczenia sądu może mieć także wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.