I SA 2902/02

I SA 2902/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /sprawozdawca/
Daniela Kozłowska
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA - Daniela Kozłowska NSA - Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant - Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r., mocą której stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1956 r. (organ błędnie podaje datę [...] czerwca 1956 r.) nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] [...].
W uzasadnieniu powyższych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy:
Nieruchomość [...] przy ul. [...] [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279. Grunt powyższej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. W. na podstawie art. 1 dekretu, a następnie na własność Skarbu Państwa.
Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez pełnomocnika F. O., H. K., W. B. i B S. F. O. zmarł w dniu [...] lutego 1954 r. a spadek po nim nabyli: T. O., Z. O., D. M. O. i H. J. z S. O., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla W. z dnia [...] kwietnia 1955 r. [...]. (Z dokumentów dostarczonych w toku postępowania sądowego wynika, że spadkobiercą po Z. O. jest T. O. - postanowienie Sądu [...] dla W. z dnia [...].07.1999 r. [...]).
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1956 r. (prawidłowa data [...] kwietnia 1956 r.) nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. W. odmówiło dotychczasowym właścicielom F. O., H. K., W. B. i B. S. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Jako przyczynę odmowy w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] [...] jest przeznaczony na cele publiczne.
Organ ustalił, że:
1. H. J. O. zmarła w dniu [...].09.1964 r., a spadek po niej nabyła w całości córka D.M. O., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla W. z dnia [...] 10.1964 r. [...].
2. H. K. zmarł w dniu [...].10.1958 r., a spadek po nim nabyła w całości żona Z. K., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. z dnia [...].02.1959 r. [...]. Z. K. zmarła w dniu [...].10.1960 r., a spadek po niej nabyła w całości siostra J. S., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. z dnia [...].09.1960 r. [...]. J. S. zmarła w dniu [...].08.1967 r., a spadek po niej nabyli: mąż E. S. i córka M. H. po [...] części każde z nich, co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. z dnia [...] .08.1978 r. [...]. E. S. zmarł w dniu [...].03.1977 r., a spadek po nim nabyła w całości córka M. H., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] w P. z dnia [...].08.1978 r. [...]. M. H. zmarła w dniu [...] . 01.1987 r., a spadek po niej nabyła w całości córka E. H., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. z dnia.[...] .03.1992 r. [...].
3. W. B. zmarł w dniu [...] .06.1964 r., a spadek po nim nabyło rodzeństwo: E. W. B. i A. Z. B. każda po[...] części, co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. z dnia [....].05.1965 r. [...]. E. B. zmarła w dniu [...].11.1978 r., a spadek po niej nabyła w całości siostra A. B., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. z dnia [...].12.1978 r. [...] . A. B. zmarła w dniu [...] .02.1981 r., a spadek po niej nabyła w całości bratanica H. M. M., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. z dnia [...].04.1981 r. [...].
4. B. S. zmarł w dniu [...].04.1983 r., a spadek po nim nabyła w całości I. R., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu [...] dla m. W. [...] .06.1985 r. [...].
Nieruchomość przy ul. [...] [...] uległa komunalizacji na rzecz Dzielnicy-Gminy W., co stwierdził Wojewoda [...] decyzjami nr nr [...] , [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1991r.
W dniu [...] czerwca 1999 r. D. O. , S. O. i I. O. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...].06.1956 r. Zawiadomieniami z dnia [...] maja i [...] września 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1956 r. na wniosek w/w osób.
Rozpoznając wniosek Kolegium zważyło, iż odmowę przyznania prawa własności czasowej Prezydium Rady Narodowej w m. W. oparło na stwierdzeniu, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości był przeznaczony na cele publiczne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. takie przeznaczenie nieruchomości nie oznaczało jeszcze niemożności pogodzenia go z faktem korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Dopiero jednoznacznie wyrażony zamiar innego wykorzystania gruntu dawałby organowi podstawę do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Jak wynika z akt sprawy Prezydium Rady Narodowej w m. W. nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto Kolegium ustaliło, że w dniu wydania orzeczenia dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywały ustalenia Ogólnego planu zabudowania m. W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., które dla tego terenu przewidywały zabudowę 2 kondygnacyjną, sposób zabudowy grupowy lub luźny, powierzchnia zabudowy 30%-10%.
W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że orzeczenie rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich, a zatem została spełniona przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł w dniu [...] lipca 2002 r. J. K., który podał, że jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] oraz współużytkownikiem wieczystym gruntu. Podniósł, że Ogólny plan zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r. nie mógł stanowić podstawy do wydania przez Kolegium decyzji o tej treści, gdyż plan ten dotyczy innego obszaru niż przedmiotowa nieruchomość. Ponadto budynek przy ul. [...] [...], zgodnie z projektem jego odbudowy, miał charakter tymczasowy - do końca 1955 r. Miało to związek z jego położeniem na tyłach Ambasady [...] i planowanym w związku z tym przesiedleniem mieszkańców. Poza tym dane podane we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia są nieprawdziwe. Budynek nie został wzniesiony przed wojną, wojnę przetrwała rozpoczęta budowa bez schodów, części ścian i stolarki budowlanej. Po wojnie budynek został wykończony tylko na tymczasowe cele mieszkalne. Świadczy o tym znajdujące się w aktach pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska nr [....] mówiące o istnieniu w Archiwum projektu odbudowy z przeznaczeniem jako tymczasowy do końca 1955 r. Jest także dokument Urzędu Dzielnicy Mokotów nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. o wykonaniu do [...] grudnia 1938 r. tylko fundamentów i części murów piwnicznych.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. uznając że argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ wbrew jego twierdzeniu, Ogólny plan zabudowania m. W. z 1931 r. obejmował również teren przedmiotowej nieruchomości i przewidywał na tym terenie zabudowę. Sprawa zaś przesiedlenia mieszkańców jest w niniejszej sprawie bez znaczenia.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. J. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości przy ul. [...] [...] nie mogą być brane pod uwagę ustalenia wynikające z planu zabudowy z 1931 roku. Potrzeby powojennej W. były zupełnie odmienne od tych, jakie przyjęto przy ustalaniu planu w roku 1931. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lipca 1946 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) powołano Naczelną Radę Odbudowy Miasta Stołecznego Warszawy, do której zadań należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego stolicy. Stosownie natomiast do rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy sporządzanie regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należało do Biura Odbudowy Stolicy. Według art. 10 powołanej ustawy istniała możliwość wstrzymania inwestycji budowlanej w przypadku jej niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego ale również z programami i ogólnymi projektami w zakresie odbudowy stolicy ustalonymi przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta Stołecznego Warszawy. to wskazuje, że znaczenie prawne miały nie tylko już uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego ale ponadto programy i ogólne projekty związane z odbudową stolicy wykonane we właściwym trybie. W braku stosownego planu powyższe dokumenty pochodzące z Biura odbudowy Stolicy powinny być podstawą ustaleń, czy w świetle art. 7 ust. 2 dekretu możliwe było przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy. Budynek przy ul. [...] [...] był udostępniony po wojnie do zamieszkania na warunkach lokalizacji czasowej, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W tej sytuacji podstawą ustalenia przeznaczenia gruntu powinny być materiały Biura Odbudowy Stolicy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że dla oceny, czy korzystanie z gruntu przez właściciela nie pozostaje w sprzeczności z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, bez znaczenia jest okoliczność faktyczna, iż grunt był zabudowany obiektem o charakterze tymczasowym, o czym mieszkańcy byli informowani. Nie można było także brać pod uwagę pozaustawowych dokumentów związanych z koncepcjami odbudowy stolicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi.
Skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nadzorczej Sąd uznał, iż w postępowaniu poprzedzającym jej ich wydanie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlega zasadom i przepisom kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącym się do postępowania zwykłego.
Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 kpa. Za dowolne, a w konsekwencji sprzeczne z art. 80 kpa, należy uznać ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Przede wszystkim w przedstawionych Sądowi aktach brak jest wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze, a z treści wydanych decyzji nie wynika, aby postępowanie to było wszczęte z urzędu. W przesłanych aktach znajduje się wniosek D. O. z dnia [...] października 1990 r. adresowany do Urzędu Gminy W. o zwrot mienia lub wypłacenie rekompensaty za nieruchomość przy ul. [...] [...], a także nawiązujące do tego wniosku pismo z dnia [...] grudnia 1999 r. adresowane również do Urzędu Gminy W. o rozpatrzenie złożonego wniosku na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pism tych nie można jednak uznać za wszczynające postępowanie nadzorcze, które zostało przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.
Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, wynikającym z art. 10 kpa jest obowiązek zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim, których interesu prawnego sprawa dotyczy. Wynika z tego obowiązek ustalenia przez organ, kto jest stroną postępowania, a następnie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i zapewnienia im czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania. Realizacją tej zasady jest m. in. przepis art. 61 § 4 kpa obligujący organ administracji do zawiadomienia o wszczętym postępowaniu wszystkich osób będących stronami w sprawie. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli przez Sąd, ten obowiązek nie został zrealizowany. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Przedstawione dokumenty wskazują na to, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby, których interesu prawnego sprawa dotyczyła. Chodzi konkretnie o osoby reprezentujące udziały we współwłasności nieruchomości, które w dniu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przypadały W. B. i B. S.
W uzasadnieniu decyzji nadzorczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. szczegółowo przedstawiło stan w zakresie następstwa prawnego po wszystkich współwłaścicielach nieruchomości, jednak poza postanowieniami o nabyciu spadku po T. O. oraz po i Z. O. żadnych postanowień sądu o nabyciu spadków, które powołuje Kolegium, w nadesłanych aktach nie ma.
Kolegium nie ustaliło adresu następców prawnych W. B. i B. S., ani też nie zapewniło obrony interesów tych osób przez wystąpienie do sądu powszechnego o ustanowienie dla nich kuratora (art. 34 § 1 kpa). Niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu jest równoznaczne z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 10 § 1 kpa i stanowi przesłankę wznowienia postępowania, skutkującą uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, na których organ nadzoru oparł rozstrzygnięcie, nie znajdują potwierdzenia w przedstawionych Sądowi dokumentach.
Ocenę legalności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1956 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oparło na stwierdzeniu, iż przyczyna odmowy przyznania prawa własności czasowej nie znajdowała potwierdzenia w ustaleniach Ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. W aktach sprawy nie ma jednak żadnego dowodu, na podstawie którego Kolegium ustaliło, że w dniu wydania orzeczenia planem obowiązującym dla terenu nieruchomości przy ul. [...] [...] był Ogólny plan zabudowania m. st. Warszawy z 1931 roku. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo z dnia [...] lutego 2002 r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwracało się do Archiwum Państwowego m. W. o wydanie wypisu oraz wyrysu z planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia lecz z akt nie wynika, z jakim skutkiem.
Materiał dowodowy wskazuje na to, że część lokali w budynku przy ul. [...] [...] stanowi własność osób trzecich, którym przysługuje także prawo użytkowania wieczystego w odpowiednich częściach do gruntu tej nieruchomości. Stan taki oznacza, iż w tym zakresie mogła zaistnieć przeszkoda w stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Kolegium nie rozważało w ogóle zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, czym ewidentnie naruszyło przepis art. 156 § 2 kpa. W aktach sprawy nie ma w ogóle dokumentów dotyczących sprzedaży lokali i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz nabywców.
W świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji obarczone jest licznymi wadami skutkującymi naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.