I SA 2881/03

I SA 2881/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /sprawozdawca/
Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska, Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), asesor WSA Maria Tarnowska, Protokolant Joanna Grzyb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w Wniebowstąpienia NMP w B. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie dotacji na remont zabytku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury z dnia [..] sierpnia 2003 r., nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Minister Kultury decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2003 r. nr[...], na podstawie art. 31 ust 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Wniebowzięcia NMP w B., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], mocą której odmówił uznania za dotację bezzwrotną kosztów wyłożonych przez Państwo w wysokości [...] złotych na roboty konserwatorskie przy remoncie kaplicy na cmentarzu w B..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [..] sierpnia 2003 r. nr [...]odmówił uznania za dotację bezzwrotną kosztów wyłożonych przez Państwo w wysokości [...] złotych na roboty konserwatorskie przy remoncie kaplicy na cmentarzu w B. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Wniebowzięcia NMP w B. wskazał, że Kaplica ta jest ważnym oczywistym obiektem zabytkowym na cmentarzu, wzniesionym w pierwszej połowie XIX wieku. Remont kaplicy, której stan techniczny ulegał pogorszeniu był konieczny, a środki finansowe parafii niewystarczające. Konieczność remontu i jego oczywistą wartość zabytkową dostrzegał organ konserwatorski, skoro uznał za stosowne przystąpić do remontu zastępczego kaplicy.
Rozpatrując ponownie sprawę Minister Kultury stwierdził, że nie można uznać kosztów wykonanego remontu zastępczego kaplicy na cmentarzu w B. za dotację bezzwrotną, ponieważ kaplica nie została indywidualnie objęta prawną ochroną konserwatorską. Kaplica nie została wskazana w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] sierpnia 1989 r. wpisującej do rejestru cmentarz parafialny rzymskokatolicki w B., a jedynie w uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że kaplica jest ważnym elementem architektonicznym cmentarza. Nie uniemożliwia to jednak wyodrębnienia jej ochrony od całości cmentarza.
Na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2003 r. Parafia Rzymskokatolicka p.w. Wniebowzięcia NMP w B. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 31 ust. 4 ustawy o ochronie dóbr kultury, a także przepisów o postępowaniu administracyjnym art. 7, 8, 9 i 80 kpa. Skarżąca wskazała na błąd w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego przez uznanie, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] sierpnia 1989 r. nie objęła wpisem do rejestru zabytków kaplicy położonej na cmentarzu parafialnym rzymskokatolickim w B., mimo wyraźnego określenia, że wpis dotyczy cmentarza w granicach muru cmentarnego. Skarżąca Parafia zarzuciła także niedostrzeżenie interesu społecznego przy załatwieniu sprawy, jak również zaniechanie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, a które skutkowały – jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia – obciążeniem strony skarżącej całkowitymi kosztami remontu kaplicy. Strona skarżąca podała, że opierając się na decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [..] sierpnia 1989 r. o wpisie do rejestru zabytków cmentarza parafialnego w B., którego ważnym elementem architektonicznym – jak zaznaczono w decyzji - jest omawiana kaplica, wystąpiła pismem z dnia [...] stycznia 2000 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. o dofinansowanie jej remontu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w B. Delegatura w S. orzekł wykonanie remontu zastępczego polegającego na pełnej konserwacji murów i więźby oraz przystosowania budynku do celów Kaplicy Pamięci Narodowej. W decyzji tej stwierdzono, że "budynek kaplicy jest obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod poz. (...) jako element zabytkowego cmentarza w B.". Tę samą okoliczność powołał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. w piśmie z dnia [...] października 2002 r. skierowanym do Ministra Kultury popierającym wniosek Parafii o uznanie kosztów remontu konserwatorskiego za dotację bezzwrotną. W tej sytuacji trudno się zgodzić, aby treść decyzji o wpisie do rejestru była inaczej rozumiana przez organ, który ją wydał i inaczej przez Ministra Kultury i aby ta okoliczność skutkowała obciążeniem parafii całością kosztów poniesionych na remont obiektu. Nie można przy tym zapominać, że pieniądze zostały wydane na ratowanie zabytku, którego ochrona leży w interesie społecznym.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje:
Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury wydana na podstawie art. 31 ust. 4 obowiązującej w dniu jej wydania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Powołany przepis ustawy przewidywał kompetencję ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do uznania, w uzasadnionych przypadkach, kosztów wyłożonych przez Państwo na roboty konserwatorskie, w całości lub w części, za dotację bezzwrotną, w szczególności, jeżeli roboty konserwatorskie nie przynoszą korzyści z punktu widzenia gospodarczego. Z przytoczonej treści wynika, że ustawodawca przewidział możliwość wydania w tych sprawach decyzji uznaniowej, bowiem do uznania organu pozostawił ocenę, jakie okoliczności faktyczne i prawne mogą być zakwalifikowane jako uzasadniony przypadek. Związanie organu zostało w tym przypadku ograniczone jedynie przykładowym wskazaniem na brak korzyści gospodarczych z przeprowadzonych robót konserwatorskich.
W niniejszej sprawie Minister Kultury odmówił uznania kosztów wyłożonych na remont konserwatorski kaplicy położonej na cmentarzu rzymskokatolickim w B. za dotację bezzwrotną z tego względu, że wykonane roboty dotyczyły obiektu, który – w ocenie organu - nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Organ nie zajmował się w związku z tym oceną okoliczności pozwalających na ustalenie, czy zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 31 ust. 4 ustawy.
Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić.
Z treści znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [..] sierpnia 1989 r. nr [...]wynika, że na jej podstawie do rejestru zabytków byłego województwa suwalskiego wpisano "cmentarz parafialny rzymskokatolicki w B., gm. [...], w granicach muru cmentarnego." W uzasadnieniu tej decyzji podano, że m. in. "ważnym elementem architektonicznym cmentarza jest kaplica cmentarna z I poł. XIX w.". W decyzji nie zamieszczono jakiegokolwiek zastrzeżenia o wyłączeniu z zespołu, jaki stanowi cmentarz, jego "ważnego elementu architektonicznego" w postaci kaplicy cmentarnej. Przeciwnie, treść uzasadnienia decyzji podkreśla znaczenie waloru architektonicznego kaplicy dla uznania cmentarza za zabytek podlegający wpisowi do rejestru, stosownie do przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. W kwestii objęcia kaplicy wpisem do rejestru żadnych wątpliwości nie miał organ, który orzekł o wpisie, co wynika z treści pisma [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] przesyłającego wniosek Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Wniebowzięcia NMP w B. o uznanie wyłożonych przez Państwo kosztów za dotację bezzwrotną.
W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepis art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury przez odmowę ochrony prawnej przewidzianej ustawą obiektowi wpisanemu do rejestru zabytków. Ochrona ta polega na obowiązku zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych przez organy rządowe i samorządowe (art. 1 ust. 2), a w tym na możliwości uznania, w uzasadnionych przypadkach, za dotację bezzwrotną wyłożonych przez Państwo kosztów na roboty konserwatorskie, zwłaszcza jeżeli nie przynoszą one korzyści z punktu widzenia gospodarczego (art. 31 ust. 4).
Błędna ocena organu w zakresie objęcia kaplicy cmentarnej wpisem do rejestru zabytków skutkowała naruszeniem art. 7 i art. 80 kpa przez uchylenie się od dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także przez dowolną ocenę dokumentu wydanego przez właściwy organ ochrony dóbr kultury. Ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że kaplica nie została indywidualnie objęta ochroną konserwatorską, daje podstawy do przyjęcia, iż decyzja ta narusza ponadto art. 107 § 3 kpa przez pozbawienie jej uzasadnienia spełniającego wymagania określone w tym przepisie.
Z powyższych względów Sąd, na postawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.