I OSK 1149/07

I OSK 1149/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-26
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancii
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
art. 96 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1/07 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w części orzekającej o utracie przez P. T. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 11 maja 2004r. 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz P. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1/07, oddalił skargę P. T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...], w przedmiocie utraty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant K. Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] nr [...], przyznał P. T. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 1999 r. w wysokości 7,77 zł dziennie, a następnie decyzją z dnia [...] nr [...] zmienił powyższą decyzję i przyznał mu powyższy równoważnik w wysokości 12,40 zł dziennie.
Następnie Komendant K. Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. z 2005 r. Dz. U. Nr 234, poz. 1997), § 1, 5, 6, 7 i 8 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), art. 336, 924 i 925 k.c. i art. 104 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] nr [...] i orzekł o utracie przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 11 maja 2004 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariusz nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej i mieszkał w domu jednorodzinnym w miejscowości [...], stanowiącym własność jego rodziców I. i J. T. W związku z powyższym otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny.
W dniu 23 czerwca 2006 r. P. T. złożył oświadczenie, że w dniu 10 maja 2004 r. zmarła jego matka I. T. Organ uznał, że stosownie do art. 924 i 925 k.c., z dniem śmierci matki stał się on współwłaścicielem domu jednorodzinnego, którego współwłaścicielem dotychczas była jego matka. W ocenie organu przez pojęcie "posiadania" należy rozumieć faktyczne władztwo. Ponieważ ww. dom znajduje się w miejscowości pobliskiej dla miejsca pełnienia służby przez skarżącego, ustały przesłanki do przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. T. wskazał, że wprawdzie z przepisów art. 924 i 925 Kodeksu cywilnego wynika, iż dziedziczenie następuje w dacie śmierci spadkodawcy, jednakże dopiero postanowienie w przedmiocie nabycia praw do spadku po zmarłej matce, określi krąg spadkobierców i to w zależności od tego, czy dziedziczenie jest ustawowe, czy też testamentowe. Następnie po dokonaniu działu spadku można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy wraz ze śmiercią matki nabył on prawo do domu. Ponadto podniósł, iż zaskarżoną decyzją w sposób nieuprawniony uchylono decyzję z dnia [...] nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] nr [...], zaś w części orzekającej o utracie przez P. T. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 11 maja 2004 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawo do przydzielenia lokalu jest wyłączone w sytuacjach określonych w art. 99 ustawy, tzn. m.in. w sytuacji, kiedy funkcjonariusz lub jego małżonek posiada w miejscowości pełnienia służby lub w pobliskiej dom jednorodzinny, przy czym inaczej, jak w przypadku lokalu mieszkalnego, nie ma znaczenia zasada zapewnienia funkcjonariuszowi przysługujących mu norm zaludnienia. Z kolei według art. 96 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaś w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania, wskazano, że nie może on posiadać domu jednorodzinnego. Ponieważ wskazane przepisy nie regulują określenia "posiadanie", należy go rozumieć w znaczeniu nadanym przepisami prawa cywilnego. Stąd też posiadaczem lokalu jest współposiadacz, który wykonuje władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, a zakres współposiadania nie został ustalony (ograniczony). W rozpoznawanej sprawie uznać należy, że skarżący jest posiadaczem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej, zaś okoliczność, iż nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe nie niweczy faktu nabycia przez niego spadku w rozumieniu art. 925 k.c, tj. z chwilą otwarcia spadku w myśl art. 924 k.c., organ uznał, ze mimo, że nabycie spadku ma charakter prowizoryczny, to uprawnia skarżącego do zamieszkiwania w posiadanym domu i stąd też od dnia 11 maja 2004 r. jest on współposiadaczem tego domu.
Wspomniany dom ma powierzchnię 72 m2, a skoro zamieszkuje w nim 8 osób to norma zaludnienia przysługująca funkcjonariuszowi została zachowana.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł, że posiadanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego jest pewnym stanem faktycznym, z którym wiąże się władztwo nad rzeczą w zakresie prawa własności bądź innego prawa. Posiadanie zatem może być zupełnie od prawa niezależne i oderwane. Celem zaś ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi niezakłóconego dysponowania lokalem i w związku z tym musi on posiadać tytuł do tego lokalu, a nie być jedynie jego posiadaczem w rozumieniu art. 336 k.c. Ponadto sam udział w lokalu jest stanem przejściowym, charakteryzującym się stopniem niepewności, bowiem zawsze może dojść do zniesienia współwłasności i wiążącej się z tym konieczności rozliczania nakładów oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu ponad wynikający z tytułu prawnego metraż. Zatem posiadanie lokalu w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej oznacza prawnie wyodrębniony lokal, a nie udział w lokalu. Dodatkowo zarzucił, że zaskarżona decyzja orzekła o utracie prawa do równoważnika pieniężnego z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że skoro skarżący nie złożył oświadczenia o odrzuceniu spadku to objął ten dom we władanie z chwilą otwarcia spadku. Z kolei własność udziału wyraża tylko zakres uprawnień współwłaściciela względem rzeczy wspólnej, zaś ustawowe korzystanie z rzeczy wspólnej w tym przypadku lokalu mieszkalnego jest niepodzielne i przysługuje każdemu współwłaścicielowi bez względu na wielkość udziału do całej rzeczy.
Ponadto wskazał, że określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia norma zaludnienia ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do lokalu mieszkalnego i nie dotyczy domu jednorodzinnego. Wynika to z art. 99 pkt 2 ustawy, zaś utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego następuje z momentem, gdy na skutek okoliczności faktycznych funkcjonariusz stał się posiadaczem lokalu mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy po śmierci matki skarżący stał się posiadaczem domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, czy do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne oraz czy organ miał prawo do wydania decyzji orzekającej o utracie przez niego prawa do równoważnika pieniężnego z mocą wsteczną.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z art. 99 pkt 2 powołanej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Natomiast w myśl art. 98 cyt. ustawy, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie Sądu pierwszej instancji z analizy tych przepisów wynika, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu i pomoc finansowa na jego uzyskanie w sytuacji, kiedy lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Sąd dodał, że przepisy prawa, w szczególności art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) nie określają powierzchni lokalu, tzn. brak w nim zapisu, iż musi to być lokal odpowiadający przysługującej rodzinie powierzchni mieszkalnej.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz posiada lokal bądź dom jednorodzinny, bez względu na normy mieszkaniowe.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nie miał prawa do wydania decyzji z mocą wsteczną, Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04, publ. LEX 166516, wskazał, iż wprawdzie decyzja orzekająca o utracie prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest decyzją konstytutywną, nie oznacza, że "przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa powołanego przepisu ustawy, jak i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, ze równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W obowiązującym stanie prawnym nie jest przypadkiem, że w sprawie wydaje się decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie decyzję o cofnięciu uprawnień do tego równoważnika". Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie zgon matki skarżącego nastąpił w dniu 10 maja 2004 r. to organ był uprawniony do wydania decyzji o utracie uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 11 maja 2004 r.
Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, iż skarżący jest w posiadaniu domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczy o tym analiza i porównanie stanu prawnego tego samego zagadnienia w odniesieniu do innych ustaw, na mocy których funkcjonariuszom innych służb przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazać należy na wyraźne rozróżnienie ustawodawcy w przyznaniu tego prawa funkcjonariuszom poszczególnych służb. W przypadku funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego owe prawo nie przysługuje w sytuacji posiadania domu jednorodzinnego, stanowiącego odrębną nieruchomość i jednocześnie będącego własnością lub współwłasnością. Natomiast w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej wystarczy już samo posiadanie domu jednorodzinnego. Jeszcze inaczej prawo to przyznano funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej, którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje, jeżeli oni sami lub członkowie ich rodzin nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznając racjonalizm ustawodawcy przyjąć należy, że gdyby jego wolą było w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprzyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji posiadania domu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość i jednocześnie będącego jego własnością lub współwłasnością, albo też posiadanie do tego domu tytułu prawnego, to niewątpliwie przepis taki zostałby w ustawie o Straży Granicznej umieszczony. Natomiast ustawowe sformułowanie "posiada" należy interpretować jako każdą formę posiadania w rozumieniu art. 336 k.c.
W sprawie jest niesporne, iż skarżący z chwilą śmierci matki stał się posiadaczem części domu jednorodzinnego. Stosownie bowiem do treści art. 924 k.c., m. in. prawa nie wygasają z chwilą śmierci danej osoby, przechodzą w drodze sukcesji generalnej na określone podmioty i ta właśnie chwila (data) śmierci) przesądza o składzie majątku spadku. Zatem chwila śmierci matki skarżącego przesądziła o składzie majątku spadkowego, zaś nabycie spadku, w myśl art. 925 k.c., nie było uzależnione ani od złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu, bowiem nastąpiło z mocy prawa. Zaś jednym z nabytych przez niego praw, jest posiadanie - w rozumieniu art. 336 k.c. nieruchomości w [...]. Wyjaśnić należy, że dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość korzystania. Tak samo, jak "posiadanie" odnosi się do domu jednorodzinnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowania domu jednorodzinnego. Posiadanie jest szczególnym stanem faktycznym i w tej sytuacji nie dotyczą go ograniczenia ustawowe o charakterze podmiotowym ustanowione dla nabycia prawa. Zatem skarżący jest w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej posiadaczem tej nieruchomości, mimo iż jego uprawnienie nie zostało jeszcze potwierdzone w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153 poz. 1270) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. T. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:
1) art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez uznanie, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należy interpretować w oparciu o art. 336 k.c., tj. w oderwaniu od przysługiwania prawa;
2) naruszenie § 1 pkt 4 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania poprzez przyjęcie, że normy mieszkaniowe (metraż zajmowanego przez funkcjonariusza i jego rodzinę mieszkania) nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i wydawaniu decyzji o jego zwrocie w sytuacji, gdy funkcjonariusz "posiada" dom jednorodzinny.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, ze Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należy interpretować w oparciu o art. 336 k.c. Przepis ten stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skarżący, który zamieszkuje w odziedziczonym lokalu od wielu lat, był w jego posiadaniu nie dopiero od chwili śmierci swojej matki lecz znacznie wcześniej, a tym samym w ogóle nie powinien pobierać równoważnika, albo powinien pobierać go w dalszym ciągu, gdyż jego sytuacja prawna, jako posiadacza lokalu nie uległa żadnej zmianie.
W ocenie skarżącego szczegółowa analiza całego rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi lokalu spełniającego określone kryteria. Po pierwsze funkcjonariusz ma mieć możliwość niezakłóconego dysponowania takim lokalem. Musi zatem dysponować tytułem prawnym do lokalu, a nie jedynie posiadać lokal w rozumieniu art. 336 k.c. Po drugie musi to być tytuł prawny dający mu możliwość spokojnego realizowania potrzeb mieszkaniowych. Stąd też w ustawie, odniesienie do lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszom powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 99 ustawy). Ustawodawca nie posłużył się natomiast pojęciem udziału w takich szeroko rozumianych lokalach, albowiem jest to z samej natury tej instytucji (udziałów) stan przejściowy oraz charakteryzujący się pewnym stopniem niepewności (zawsze bowiem może dojść do problemu zniesienia współwłasności, wiążącej się z tym konieczności rozliczania nakładów i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu ponad wynikający z tytułu prawnego metraż).
Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić wykładnię systemową art. 96 ustawy o Straży Granicznej w oparciu o ustawę o Policji, Straży Pożarnej i ABW, uwzględniającą interesy funkcjonariuszy Służby Granicznej na równi z innymi funkcjonariuszami.
Odnosząc się do drugiego z podnoszonych zarzutów, tj. naruszenia § 1 w zw. z § 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., skarżący powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1371/00, w którym uznano, że skoro przydział lokalu jest ściśle powiązany z powierzchnią, metrażem lokalu, to także przy wydawaniu decyzji o przyznaniu jak i o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, należy metraż (normy mieszkaniowe) brać pod uwagę.
Zdaniem skarżącego samo określenie "równoważnik" wskazuje, iż wypłacana kwota pieniężna winna być surogatem, ekwiwalentem uprawnienia do zajmowania mieszkania o określonych standardach. Dodatkowo wskazał, iż z brzmienia art. 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że zarówno lokal mieszkalny jak i dom jednorodzinny muszą spełniać kryteria powierzchni mieszkalnej. Skarżący podniósł także, iż Sąd winien poddać interpretacji również brzmienie art. 99a ust. 8 cytowanej ustawy, z którego wynika, iż funkcjonariusz winien opuścić lokal mieszkalny, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Treść tego przepisu, w ocenie skarżącego, nie budzi wątpliwości, że skoro można odebrać funkcjonariuszowi lokal tylko w przypadku, gdy uzyskany dom spełnia określone normy zaludnienia, to również stosując te same kryteria można odebrać równoważnik który jest ekwiwalentem uprawnienia do zapewniania funkcjonariuszowi mieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Istota sprawy jak wynika z uzasadnienia podstawy kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez organy i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.
Przepis art. 96 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera ust. 3 art. 92 tej ustawy. W świetle § 1 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionego artykułu ustawy o Straży Granicznej przez uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, należy interpretować wyłącznie w oparciu o przepis art. 336 Kodeksu cywilnego oraz że zawarte w powołanych paragrafach i punktach cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. regulacje oznaczają, że normy zaludnienia nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.
Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że analiza rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego określa art. 93 cyt. ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego jest natomiast wyłączone w przypadkach, gdy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz lub jego małżonek posiada już lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 99 pkt 2 i 3 powołanej ustawy). Dodatkowe warunki przyznania pomocy mieszkaniowej określa art. 92 in fine ustawy o Straży Granicznej - prawo do pomocy mieszkaniowej przysługuje z uwzględnieniem liczby członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz w służbie stałej pomimo braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie otrzymał pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu mieszkalnego, to wówczas przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej,. tj. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1 tej ustawy). Podkreślić należy, że te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, oceniając uprawnienie skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego bądź brak tego uprawnienia, należało zatem wyjaśnić, czy użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęcie posiadania domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, należy interpretować wyłącznie w oparciu o art. 336 Kodeksu cywilnego, który zawiera definicję posiadania.
Przepis ten stanowi, iż posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
Zauważyć należy, że podział na posiadanie samoistne i posiadanie zależne wskazuje na element woli posiadacza. W przypadku posiadania samoistnego posiadacz ma wolę władania jak właściciel, zaś w przypadku posiadania zależnego jego wola jest ograniczona zakresem uprawnień wynikających ze stosunku prawnego będącego podstawa władztwa.
Odmianą posiadania jest "współposiadanie rzeczy". Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy jednolite identyczne w zakresie charakteru posiadanie rzeczy wykonuje kilka osób. Natomiast za współposiadanie nie można uznać przypadku, w którym wobec określonej rzeczy jednej osobie przysługuje posiadanie samoistne, a innej posiadanie zależne.
W świetle art. 206 Kodeksu cywilnego każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Natomiast stosownie do art. 346 Kodeksu cywilnego roszczenie o ochronę posiadania nie przysługuje w stosunkach pomiędzy współwłaścicielami tej samej rzeczy, jeżeli nie da się ustalić zakresu współposiadania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie jest wystarczające posłużenie się jedynie pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej w tym art. 96 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie funkcjonariuszom potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. A zatem posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 cyt. ustawy lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie.
Uwzględniając powyższą argumentację stwierdzić należy, iż śmierć matki skarżącego nie była wystarczającą podstawą do uznania, że stał się on posiadaczem domu jednorodzinnego, a więc utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Z tych względów zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów przez ich błędną wykładnię uznać należy za trafny.
Uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez stwierdzenie, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny to normy zaludnienia nie muszą być spełnione.
Jak wyżej wskazano funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest liczba pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia.
Z kolei przepis art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, a także § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1014) wyklucza przyznanie lokalu mieszkalnego, a także równoważnika pieniężnego za jego brak w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo członek jego rodziny posiadają dom jednorodzinny. Przepisy te nie wiążą jednak braku prawa do tych form pomocy mieszkaniowej z normą zaludnienia i powierzchnią mieszkalną w takim domu.
Jednakże interpretacja tych przepisów przyjmująca, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny każdego domu jednorodzinnego bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego jak i równoważnika pieniężnego za jego brak - jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy też dom jednorodzinny. W świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa art. 32 Konstytucji, t akie zróżnicowanie nie może być akceptowane.
Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego i domu jest niekonsekwentny, gdyż np. w art. 99a pkt 9 ustawy o Straży Granicznej stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o który mowa w art. 94 ust. 1 jeżeli: w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.
Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że skoro można odebrać funkcjonariuszowi lokal mieszkalny tylko w przypadku gdy uzyskał on dom, który spełnia określone normy zaludnienia, to te same kryteria powinny być stosowane w przypadku odbierania funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określenie - posiada lokal mieszkalny - oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. - określenie dom jednorodzinny oznacza realną możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej potrzeb mieszkaniowych w granicach norm zaludnienia w powiązaniu z tytułem prawnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku był wynikiem błędnej wykładni tych przepisów.
Brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę stosownie do odesłania zawartego w art. 193 tej ustawy i orzeka na podstawie przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organu drugiej instancji i uzasadniały jej uchylenie (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy) zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.