VII SA/Wa 1762/12

VII SA/Wa 1762/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Paweł Groński
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1086/13 - Wyrok NSA z 2014-11-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 31  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Stowarzyszenia [...]" w R. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...]Stowarzyszenia [...] w R., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2011 r., znak: [...],
- utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]maja 2012 r.
W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska.
Stosownie do art. 31 § 1 kpa, który stanowi podstawę wniesionego żądania organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
W ocenie organu administracyjnego [...]Stowarzyszenie Przeciwdziałania [...], żądające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2011r., oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu wykazało jedynie, że jego cele statutowe spełniają przesłankę z art. 31 § 1 kpa natomiast nie wykazało, że przemawia za tym interes społeczny.
Dalej organ wyjaśnił, że pojęcie interes społeczny nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne wskazał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo należy uwzględniać wniosek organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje dopiero w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w ceku ochrony interesu zbiorowego.
W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie w żaden sposób nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r.
Stowarzyszenie domaga się weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji, która została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, ale wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężkimi wadami dotyczącymi naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1, art. 145a i b Kpa. Z uwagi na nadzwyczajny tryb postępowania w jakim zapadła decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności winien zostać wykazany ze szczególną wnikliwością.
Brak wykazania jednej z przesłanek z art. 31 § 2 kpa uzasadnia odmowę wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia postępowania administracyjnego.
Skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny na powyższe postanowienie wniosło [...]Stowarzyszenie [...] podnosząc następujące zarzuty :
- naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, 4 ust 1, 7 Konstytucji RP poprzez pominiecie podniesionych we wniosku o wszczęcie postępowania zarzutów, co zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uniemożliwia sądowi kontrolę tak wydanego postanowienia,
- narusza art. 6 oraz 104 § 1 i 2 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez żądania od organizacji społecznej przedłożenia dowodu na szkodliwość inwestycji poza postępowaniem administracyjnym,
- narusza art. 8 w związku z art. 107 § 3 kpa w powiązaniu z art. 4 ust 1, art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nie odniesienie się do podniesionego zarzutu, że uchylenie pozwolenia na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przesłanką do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenia wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Uzasadniając skargę podniesiono ponadto, iż poprzez interes społeczny w niniejszej sprawie należy rozumieć sytuację, w której w obiegu prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie mimo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie.
Zgodnie z art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992r., VSA/Wa 178/92, NSA 1993, nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 kpa.
Analizując treść art. 31 § 1 kpa stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym.
Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego , że cele statutowe [...]Stowarzyszenia [...] zawarte w § 7 Rozdział II Statutu pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa.
Pojęcie interesu społecznego nie zostało natomiast w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku.
Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów.
Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 §2 k.p.a.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie [...] wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z pozostawaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2011r., wydanej we wznowionym postępowaniu (zakończonym decyzją z dnia [...]czerwca 2009r. o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...]), którą organ wojewódzki uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011r., uchylającą decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – z dnia [...]czerwca 2009r. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji w oparciu, o którą udzielono pozwolenia na użytkowanie została wycofana z obrotu prawnego.
Okoliczności te, wskazane we wniosku Stowarzyszenia, powinny być wnikliwe przeanalizowane przez organ administracji publicznej właśnie w kontekście wykazania interesu społecznego.
Niewątpliwie uzasadniony był postulat organu administracji, aby organizacja społeczna przytoczyła okoliczność konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie. Za wystarczające należało jednak uznać przytoczone powyżej okoliczności, gdyż z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki.
Nie do zaakceptowania jest natomiast stanowisko organu, z którego wynika, że ewentualne wyłączenie lub demontaż stacji bazowej telefonii komórkowej zaliczonej do inwestycji celu publicznego, spowodowałoby znaczne utrudnienie w korzystaniu z usług telekomunikacyjnych w danym rejonie. Oznacza to, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczność wskazania przez Organizację Społeczną dowodów potwierdzających ewentualne zagrożenia związane z pracą stacji.
Podkreślić, w związku z tym należy, że w pojęciu interesu społecznego zawierają się wyłącznie zasługujące na ochronę wartości, których realizacji nie służy powoływanie się na korzyść odnoszoną przez pewną zbiorowość z funkcjonowania danego urządzenia, które wybudowano niezgodnie z prawem lub ze szkodą oddziaływującego dla środowiska (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010r., II OSK 139/09 publ. cbois. NSA. gov pl.).
Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę organ administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § kpa rozważy zasadność wniosku Stowarzyszenia z dnia [...]marca 2012r.
Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.