II SA/OP 458/06

II SA/Op 458/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Teresa Cisyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budowę domu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., odmówił M. M. przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy. Decyzja została wydana na skutek wniosku M. M. o przyznanie pomocy finansowej. Jako podstawę prawna jej wydania organ przyjął art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz § 11 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50). na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż M. M. rozpoczął budowę budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 117,4 m2. W związku z posiadaniem przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej w wysokości od 7 m2 do 10 m2, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, posiada on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dlatego też, na zasadzie art. 91 ust. 1 nie powstaje prawo tego funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a tym samym prawo do świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do tego prawa. Organ podkreślił, że prawo do pomocy finansowej nie przysługuje funkcjonariuszowi, który w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny o pow. mieszkalnej co najmniej 7 m2, pomnożonej przez ilość przysługujących mu norm powierzchni mieszkalnej. Jednocześnie ustalił, że M. M. posiada uprawnienia do trzech norm powierzchni mieszkalnej, co po pomnożeniu przez 7 m2 daje 21 m2. Tym samym organ stwierdził, iż w świetle ustawy o Służbie Więziennej, posiadając lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 25,5 m2, wnioskodawca posiada zaspokojone potrzeby mieszkalne.
W odwołaniu od decyzji M. M., wnosząc o zmianę lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 90 ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisu § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określania wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej (..). Odwołujący stwierdził, iż ustawodawca w treści art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie uzależnia w żaden sposób otrzymania pomocy finansowej od tego czy funkcjonariusz posiada prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego czy też nie. Jednocześnie zaznaczył, iż § 1 pkt 3 zarządzenia określa enumeratywnie osoby uprawnione do uzyskania pomocy finansowej. Odnosząc się natomiast do § 2 stwierdził, iż spełnia on warunki do przyznania pomocy finansowej będąc funkcjonariuszem służby więziennej. Dodał, iż nie może on być wykluczony na podstawie § 3 zarządzenia, ponieważ nie posiada należnej powierzchni użytkowej określonej na podstawie § 1 pkt 5 zarządzenia.
Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy regulują przepisy rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej. Jednocześnie podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy skarżącemu przysługiwało prawo podstawowe, tj. prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, iż stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z porównania treści art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 1 wynika natomiast, iż prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być realizowane poprzez wydanie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu będącego w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Jeżeli jednak prawo to nie może zostać zrealizowane, funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie ekwiwalentne tj. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Argumentując swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, iż w treści art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, enumeratywnie zostały wyliczone stany wykluczające przyznanie lokalu mieszkalnego, wśród których wymieniono posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy, powierzchni mieszkalnej tj. jednostkowej normie mieszkalnej od 7 m2 do 10 m2 oraz zbycie przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W związku z tym organ stwierdził, iż skoro odwołujący posiada mieszkanie o przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, nie ma prawa do uzyskania zarówno przydziału jak i świadczenia ekwiwalentnego z tytułu niemożności zrealizowania prawa do mieszkania, w postaci pomocy finansowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M. wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej. Podniósł, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., wydanego na podstawie art. 90 wskazanej ustawy. Skarżący stwierdził, iż przepisy wskazanych aktów, nie uzależniają otrzymania pomocy finansowej od tego, czy funkcjonariusz posiada prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Ponadto zaznaczył, iż spełnia on warunki do przyznania pomocy finansowej, gdyż jest funkcjonariuszem Służby Więziennej i nie posiada mieszkania o należnej mu powierzchni użytkowej określonej na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddaleni skargi. Wskazał ponadto, iż obowiązujący stan prawny nie pozwala przyjąć, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi posiadającemu mieszkanie o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej jednostkowej normie mieszkalnej powyżej 10 m2. Skoro zatem przydział lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...], nr [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., dokonany na rzecz skarżącego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w S. potwierdza, że skarżący posiada mieszkanie spółdzielcze własnościowe o powierzchni mieszkalnej 25,5 m2, w ocenie organu odwoławczego posiada on zabezpieczone uprawnienia mieszkaniowe i nie powstaje jego prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego ani też prawo do świadczenia ekwiwalentnego w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2172/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż przepis art. 90 powoływanej ustawy o Służbie Więziennej, stanowi samoistną podstawę prawną do przyznania funkcjonariuszom pomocy finansowej niezależnie od uprawnień wynikających z art. 85, 88 i 89 tej ustawy. Kwestię pomocy finansowej szczegółowo regulują natomiast przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej (...), przy czym § 2 tego zarządzenia określa, na jaki cel, w trybie przypisów zarządzenia, przyznana może być pomoc finansowa. Sąd wskazał, iż M. M. w swoim wniosku z dnia 25 czerwca 2003 r. sformułował żądanie przyznania prawa pomocy finansowej z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów budowy domu mieszkalnego. Tak postawione żądanie mieści się natomiast w uregulowaniu § 2 pkt 2 zarządzenia przewidującego przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy lokalu mieszkalnego, przy czym za lokal mieszkalny należy uznać także dom jednorodzinny - § 1 pkt 4 zarządzenia. W ocenie Sądu błędne było stanowisko organów, że na przeszkodzie w przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej stały postanowienia § 3 zarządzenia. Sąd wskazał, iż według tej normy pomocy finansowej nie przyznaje się, jeżeli osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samoistnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią mieszkaniową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo zbyła prawo do lokalu w takiej miejscowości. Jako bezsporne Sąd uznał, iż skarżący posiadał samodzielny lokal mieszkalny, jednakże niezgodny z należną powierzchnia użytkową ustaloną w oparciu o § 1 pkt 5 zarządzenia. Jeżeli zatem M. M. w chwili składania wniosku o dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego, nie posiadał samodzielnego lokalu mieszkalnego odpowiadającego wymogom § 3 zarządzenia, to organy Służby Więziennej odmawiając przyznania pomocy finansowej naruszyły prawo materialne. Sąd wskazał również, iż w dalszym postępowaniu należy uwzględnić przedstawiona w wyroku ocenę prawną i ponownie rozpoznać wniosek skarżącego, przy zastosowaniu przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł organ - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. Zaskarżając wyrok w całości organ, reprezentowany przez radcę prawnego H. B., jako podstawę kasacji podniósł:
- naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez przyjęcie, że "przepis art. 90 ustawy stanowi samoistną podstawę do przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej niezależnie od uprawnień wynikających z art. 85, 88 i 89 ustawy";
- naruszenie przepisów art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przepisy § 1 pkt 5 i 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej (...), stanowią źródło prawa określające normy należnego funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego;
- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w sposób samoistny, nie uwzględniający pozostałej regulacji ustawowej dotyczącej spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy (przepisy rozdziału 6 ustawy).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż dla ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zasadniczym jest ustalenie, czy przysługuje mu prawo podstawowe, tj. prawo do lokalu mieszkalnego przyznawanego na podstawie decyzji administracyjnej. Z porównania treści art. 85 ust. 1 i art. 87 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być realizowane poprzez wydanie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej. Jeżeli jednak prawo to nie może być zrealizowane przez przydział lokalu, dalsze przepisy rozdziału 6 ustawy przewidują świadczenia pieniężne na rzecz funkcjonariusz, o charakterze ekwiwalentnym, do których należy m.in. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Organ przywołując przepis art. 91 ust. 1 ustawy, enumeratywnie wyliczający stany wykluczające przyznanie lokalu funkcjonariuszowi zauważył, iż do stanów tych zaliczone zostało posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej (przy uwzględnieniu jednostkowej normy powierzchni mieszkalnej od 7 m2 do 10 m2. Podniósł także, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji nie można zasadnie wywodzić- na podstawie § 3 w związku z § 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, iż prawo do pomocy finansowej nie przysługuje tylko temu funkcjonariuszowi, który posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 10 m2 pomnożonej przez ilość przysługujących norm oraz wskaźnik 1,66, o którym mowa w § 1 pkt 5 zarządzenia. W ocenie organu odwoławczego, taki pogląd Sądu, wynikający z zastosowania wykładni językowej przepisów § 3 w związku z § 1 pkt 5 zarządzenia, jest niezgodny z dyrektywami wykładni funkcjonalnej o logicznej oraz prowadzi do wniosku contra legem, iż funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, iż stanowisko takie jest niezgodne z przepisami rozdziału 6 ustawy o Służbie Więzienne, a nadto oparte jest na błędnym założeniu, że z przepisu wykonawczego można wywodzić prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zauważył, iż zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec żadnego podmiotu, gdyż nie stanowią źródła prawa. Stanowisko Sądu, jakoby z przepisu wykonawczego, noszącego charakter wewnętrzny, można wywodzić prawo funkcjonariusza, należy zatem uznać za błędne i naruszające art. 85 ust. 1 w związku z art. 87 i art. 91 oraz art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jak również art. 87 i art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. Organ podniósł także, iż omawiany przepis wykonawczy ma zastosowanie do obliczania wysokości pomocy finansowej. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo NSA, w którym wyrażono zasadę ekwiwalentności świadczeń do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę M. M. nie zgadzając się z argumentami organu odwoławczego podniósł, iż ustawodawca poprzez art. 90 ustawy o Służbie Więziennej postanowił, że o zasadach przyznawania, obliczania i wypłaty ma decydować wyłącznie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Zasady te zostały natomiast uregulowane w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Zaznaczył, iż w § 1 pkt 3 zarządzenia określono osoby uprawnione do uzyskania pomocy, zaś § 13 stanowi, iż osobę uprawnioną, której przyznano pomoc finansową uwzględniającą należną jej powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego uznaje się za osobę, wobec której spełnione zostało prawo do pomocy finansowej określone w art. 90 ust. 1 ustawy. Zdaniem M. M., ustawodawca w treści art. 90 ust. 1 czy też ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie uzależnił otrzymania pomocy finansowej od tego, czy funkcjonariusz posiada prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego czy tez nie. Osobę uprawnioną definiuje się stwierdzeniem "funkcjonariusz w służbie stałej". Przepis art. 85 ustawy określa z kolei jedynie jednostkową normę powierzchni mieszkalnej oraz inne czynniki, które wpływają na obliczenie powierzchni mieszkalnej. Nie określa on jednak uprawnień do przyznania pomocy finansowej. Ponadto w art. 90 nie ma żadnego odwołania do innych artykułów ustawy o Służbie Więziennej, jak również inne przepisy tej ustawy nie odwołują się do art. 90 w celu zawężenia kręgu osób uprawnionych. Ponadto uznał, że art. 93 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia źródłem prawa, a wskazane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości nie oddziałuje na wszystkich obywateli, a jedynie wobec wąskiego kręgu adresatów, w tym przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej, bowiem stanowi źródło prawa wewnętrznego, które obowiązuje tylko jednostki podległe organowi, który wydał akt.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 875/05, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjna za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) Sąd II instancji wskazał, iż realizacja wyrażonej w ustawie zasady, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, może nastąpić dwutorowo. Po pierwsze, przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego /w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej/, po drugie przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli bowiem prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji, ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy). Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego – art. 90 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze przedstawiony stan prawny, Sąd uznał, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stanowi art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazał, iż prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, jest bowiem formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy. Powołując przepis art. 85 ust. 2 ustawy Sąd zaznaczył, iż wyznacza on przesłanki prawa do lokalu, regulując ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednocześnie Sąd wskazał, iż drugą granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 ustawy, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączające również prawo do pomocy. Odnosząc się do stanowiska przestawionego w zaskarżonym wyroku, Sąd uznał, iż Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 90 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazał, iż ustawodawca nie przewidział prawa funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego oraz prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym samym, funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 85 ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 91 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi z kolei zajmowanie przez funkcjonariusza, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub domu (art. 91 ust. 1 pkt 1). Za zasadny Sąd uznał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 1 pkt 5 i § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Uznał, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, wskazane przepisy nie stanowią źródła prawa określającego normy należnego funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Jednocześnie Sąd odwoławczy stwierdził, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił zakres delegacji udzielonej Ministrowi Sprawiedliwości w art. 90 ust. 2 ustawy. Jak wskazał, prawo funkcjonariusz do pomocy finansowej jest bowiem regulowane ustawą o Służbie Więziennej. W zakresie regulacji ustawowej nie jest zaś dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. Dlatego też wskazał, iż Sąd I instancji obowiązany jest ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w tym prawo skarżącego do uzyskania pomocy finansowej, w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Służbie Więziennej.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż reguła określona w art. 93 ust. 1 Konstytucji RP odnosi się w pełnym zakresie tylko do tych zarządzeń, które zostały podjęte lub wydane po wejściu w życie Konstytucji, czyli po dniu 17 października 1997 r. Zarządzenia wydane przed tą datą muszą być zaś oceniane w świetle art. 241 ust. 6 Konstytucji RP. Powołując treść art. 241 ust. 6 Konstytucji wyjaśnił, iż Rada Ministrów nie wywiązała się z określonego w przywołanym przepisie obowiązku, w zakreślonym terminie. Dopiero bowiem w obwieszczeniu z dnia 18 grudnia 2001 r. ogłoszono wykaz aktów prawnych, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. Ponieważ jednak zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. wydane zostało na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, nie wymagało ono zastąpienia przez rozporządzenie wykonawcze w myśl art. 241 ust. 6 Konstytucji RP i z tej przyczyny nie zostało wyszczególnione w wykazie aktów prawnych, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r., stanowiącym załącznik do wskazanego obwieszczenia Rady Ministrów. Zarządzenie to utraciło zatem moc prawną dopiero w dniu 29 września 2003 r., tj. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). Jednocześnie Sąd II instancji stwierdził, iż skoro wskazane zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. wydane zostało na podstawi upoważnienia zawartego w ustawie i jego treść pozostawała w ścisłym związku merytorycznym z treścią ustawy, jako akt wykonawczy uzupełnia ono treść regulacji ustawowej - w zakresie wynikającym z delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, na dzień wydania decyzji.
Jednocześnie w myśl z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, rozpoznając sprawę jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W świetle powyższego, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, uznać należało, iż decyzja ta odpowiada wymogom prawa.
Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, regulowane jest ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą i stąd winno ono być oceniane na podstawie przepisów tej ustawy. Zgodnie z regulacją ustawy o Służbie Więziennej przyjąć zatem należy, iż uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być realizowane w dwojaki sposób. Stosownie do regulacji przywołanej ustawy, zawartych w rozdziale 6 pn. "Mieszkania funkcjonariuszy", omawiane uprawnienie, może być spełnione poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości w której funkcjonariusz stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), bądź też poprzez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Zauważyć przy tym należy, iż prawo do lokalu mieszkalnego i określone w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, nie stanowią dwóch odrębnych mogących występować kumulatywnie uprawnień. Świadczenie pieniężne w formie pomocy finansowej, określone w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, jako świadczenie ekwiwalentne, może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane w drodze przydziału lokalu na podstawie decyzji. Niemniej jednak pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, określona w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, przysługuje funkcjonariuszowi jedynie wówczas gdy posiada on prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 85 ustawy o Służbie Więziennej, w drodze decyzji administracyjnej. Dostrzec zatem należy, iż wystąpienie negatywnych przesłanek wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, wskazanych w art. 91 ustawy o Służbie Więziennej, wyłącza przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej określonej w art. 90 ust. 1 tej ustawy. Skoro zaistnieje przesłanka wyłączająca uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, uprawnienie to nie może być realizowane poprzez przyznanie ekwiwalentnego świadczenia pieniężnego określonego art. 90 ustawy o Służbie Więziennej.
Jedną z takich negatywnych przesłanek, wyłączających prawo do lokalu mieszkalnego, stosownie do art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, jest zajmowanie przez funkcjonariusza, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub domu. Zaznaczyć przy tym należy, iż jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej przysługująca funkcjonariuszowi określona została w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W przypadku zatem gdy funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy, o powierzchni odpowiadającej co najmniej normie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej, wskazanej w art. 85 ust. 1 ustawy, uznać należy, iż nie przysługuje mu uprawnienie do lokalu mieszkalnego, a więc zarówno prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak też prawo do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wskazane uprawnienie realizowane jest bowiem w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Skoro w świetle przywołanych wyżej przepisów, potrzeby te są zaspokojone, uprawnienie służące ich realizacji nie powstaje.
Odwołując się do zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać również należy, iż pomimo ustalenia w art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej delegacji dla Ministra Sprawiedliwości do określenia szczególnych zasad przyznawania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, niedopuszczalne jest dokonywania oceny prawa funkcjonariusza do uzyskania tej pomocy w oparciu o przepisy, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 50). Określone w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prawo do pomocy finansowej, stanowiące jedną z form realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, regulowane jest bowiem powołaną ustawą. W zakresie zaś regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1220/04, System Informacji Prawnej LEX nr 164737).
Odnośnie z kolei obowiązywania w dacie wydanie zaskarżonej decyzji wskazanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., powtórzyć należy za NSA, iż regulacja art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl której zarządzenia ministrów nie stanowią aktów powszechnie obowiązujących, odnosi się w pełnym zakresie tylko do tych zarządzeń, które zostały podjęte lub wydane po wejściu w życie Konstytucji, tj. po dniu 17 października 1997 r. Zarządzenia wydane przed tą datą oceniane zaś winny być w świetle art. 241 ust. 6 Konstytucji RP. Skoro zatem wskazane zarządzenie wydane zostało przed dniem 17 października 1997 r. uznać należy, iż podlega ono ocenie w oparciu o przepis art. 241 ust. 6, a nie art. 93 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z regulacją art. 241 ust. 6 Konstytucji RP, odnotować ponownie przyjdzie, iż zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydane zostało na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Oznacza to, iż nie wymagało ono, w myśl art. 241 ust. 6 Konstytucji RP, zastąpienia przez rozporządzenie wykonawcze. Z tej też przyczyny nie zostało ono wyszczególnione w wykazie aktów prawnych, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r., stanowiącym załącznik do obwieszczenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), która stanowiła realizację obowiązku określonego w art. 241 ust. 6 Konstytucji RP. Tym samym stwierdzić należy, iż zarządzenie to utraciło moc prawną dopiero z chwila wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), a więc w dniu 29 września 2003 r.
Mając na uwadze powyższe, w świetle stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie uznać należało, iż organ administracji prawidłowo odmówił M. M. przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy budynku mieszkalnego.
Jak wcześniej wskazano, prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego winno być oceniane w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej, warunkiem wyłączającym to prawo, a tym samym wyłączającym możliwość jego realizacji poprzez przyznanie świadczeń pieniężnych w postaci pomocy finansowej, jest m. in. zajmowanie przez funkcjonariusza w miejscowości pełnienia służby lokalu mieszkalnego, na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, bądź też spełnienie tego wymogu przez jego małżonka. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, jednoznacznie wynika, iż w chwili złożenia przez skarżącego, będącego funkcjonariuszem w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej, wniosku o przyznanie pomocy finansowej, zajmował on wraz z żoną i córką, lokal mieszkalny składający się z trzech izb o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 25 m2., otrzymany na podstawie przydziału z dnia 31 grudnia 1998 r., nr [...]. Stosownie do przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, ustalającego jednostkową normę powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi (od 7 m2 do 10 m2), uznać należało, iż skarżący w chwili ubiegania się o pomoc finansową zajmował wraz z rodziną lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej, przysługującej funkcjonariuszom w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, przez co spełniał przesłankę określoną w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Mając na względzie wcześniejsze rozważania zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, iż przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej, w zakresie oceny uprawnienia skarżącego do lokalu mieszkalnego, nie znajdują zastosowania przepisy wskazanego wcześniej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, wskazuje bowiem w sposób wyraźny i jednoznaczny jednostkową normę powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom. Jak wcześniej natomiast wskazano, w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne dokonywanie jej interpretacji przy zastosowaniu rozwiązań wynikających z aktów wykonawczych.
Skoro zatem skarżący spełnił negatywną przesłankę określoną w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, uznać należało, iż nie przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym przyjąć należało, iż prawo to nie mogło zostać zrealizowane poprzez ewentualne przyznanie mu pomocy finansowej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (...), oddalić skargę.