I SA 2411/02

I SA 2411/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech
Anna Tarnowska-Mieliwodzka
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA - Anna Lech asesor WSA - Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi H.W., H.C., M.M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2002 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1974 roku numer [...] Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [...] października 1974 roku numer [...] Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] postanowił sprzedać H.B. lokal mieszkalny oznaczony numerem [...] o powierzchni użytkowej [...] metrów kwadratowych w budynku znajdującym się w [...] przy ulicy [...], składający się z trzech pokoi, kuchni, łazienki, w.c. i służbówki wraz z częścią wynoszącą [...] budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców.
Decyzją z dnia [...] listopada 1974 roku numer [...] Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] postanowił oddać H.B. w użytkowanie wieczyste na 99 lat część gruntu wynoszącą [...] z działki o ogólnej powierzchni [...] metrów kwadratowych znajdującej się w [...] przy ulicy [...], przynależnego do lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...], a znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ulicy [...].
Po sporządzeniu umowy w formie aktu notarialnego, w dniu [...] grudnia 1974 roku Państwowe Biuro Notarialne w [...] założyło księgę wieczystą o numerze [...], w której jako właściciela lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku położonym w [...] przy ulicy [...] oraz, jako użytkownika wieczystego [...] części gruntu na którym znajduje się budynek mieszkalny, wpisano H.B.
Decyzją z dnia [...] lutego 1996 roku numer [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 1951 roku Ministra Gospodarki Komunalnej w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych oznaczonych numerami: [...] w budynku położonym w [...] przy ulicy [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali mieszkalnych, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił, H.W., H.C. i M.M., przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem przez Ministra Gospodarki Komunalnej w dniu [...] maja 1951 decyzji numer [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne z [...] marca 1950 roku numer [...] Prezydenta [...] o odmowie przyznania dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] i objętej treścią wykazu hipotecznego numer [...] i stwierdzającą, iż wszystkie budynki-fragmenty murów, znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Gminy [...].
W dniu [...] lipca 2001 roku H.W., H.C. i M.M. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1974 roku i z [...] listopada 1974 roku numer [...] Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] dotyczących sprzedaży lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] w budynku położonym w [...] przy ulicy [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1974 roku numer [...] Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprostowało treść decyzji z [...] czerwca 2002 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2002 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2002 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprostowało treść decyzji z [...] sierpnia 2002 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Na decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły H.W., H.C. i M.M. Skarżące domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosły, iż posiadają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym na nieruchomości co do której wydano decyzję stwierdzającą, iż decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], w części obejmującej między innymi lokal numer [...], wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Ponadto skarżące podniosły, iż swój interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży H.B. lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku położonym w [...] przy ulicy [...] wywodzą z treści art.7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U.50, poz.272). Wreszcie skarżące wskazały, że nieodwracalne skutki prawne wywołała decyzja o sprzedaży lokalu, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że ostateczną decyzją z dnia [..] lutego 1996 roku numer [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jedynie w części stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 1951 roku numer [...] Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne z [...] marca 1950 roku numer [...] Prezydenta [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] i stwierdzającej przejście na rzecz Gminy [...] własności budynków-fragmentów murów-znajdujących się na tym gruncie. Natomiast w części obejmującej sprzedane lokale mieszkalne i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego związanego z tymi lokalami mieszkalnymi- stwierdził jedynie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie była wymieniona wyżej decyzja administracyjna Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją obejmowało swym zakresem przedmiotowym decyzję z [...] października 1974 roku numer [...] Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...], dotyczącą sprzedaży H.B. lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] w budynku znajdującym się w [...] przy ulicy [...] wraz z częścią wynoszącą [...] budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców.
Z punktu widzenia skutków prawnych, jakie decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] lutego 1996 roku numer [...], wywołała w zakresie stanu prawnego nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] należy rozróżnić skutki wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji i skutki wynikające ze stwierdzenia, iż w/w zakresie decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Okoliczność ta posiada także istotne znaczenie dla oznaczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku znajdującym się na gruncie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 50, poz.279).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym , co powoduje nie tylko przywrócenie stanu poprzedniego ale także zniesienie jej skutków. Natomiast w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi przesłanka negatywna, wymieniona w art.156 § 2 k.p.a. organ stwierdza, iż decyzja poddana kontroli w postępowaniu nadzorczemu, wydana została z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie nie niweczy skutków prawnych decyzji objętej postępowaniem nadzorczym i nie przywraca stanu poprzedniego, a decyzja choć wadliwa pozostaje w obrocie prawnym (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20.03.2000 r OPS14/99 ONSA 2000/3/93, wyrok NSA z 29.06.2001 r. I S.A. 2134/99 niepublikowany).
Zgodnie z treścią art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może zostać wszczęte z urzędu bądź na żądanie strony. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja objęta tym postępowaniem jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., to obowiązkiem organu administracji publicznej jest zbadanie czy podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest stroną postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art.28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i do brania udziału w tym postępowaniu. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że pojęcie "interesu prawnego" należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Musi to być konkretna norma prawna jednoznacznie wskazująca źródło interesu prawnego danego podmiotu, jako strony postępowania administracyjnego. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3.02.1997 r OPS 9/96, ONSA 1997/3/102, oraz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 11.10.1999 r OPS 11/99, ONSA 2000/1/6).
W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że zaskarżona decyzja nie dotyczy interesu prawnego skarżących, bowiem swym zakresem podmiotowym obejmuje Skarb Państwa i właściciela lokalu mieszkalnego, a zakres przedmiotowy ograniczony został do lokalu mieszkalnego wraz z prawem użytkowania wieczystego części gruntu, na którym znajduje się budynek mieszkalny, w którym został wyodrębniony między innymi lokal mieszkalny numer [...]. Decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] znajdującego się przy ulicy [...] wraz z orzeczeniem o przejściu prawa własności co do budynków- fragmentów murów-znajdujących się na tym gruncie na rzecz Gminy [...], wywołała określone skutki prawno- rzeczowe. Poza sporem pozostaje okoliczność, że grunt i budynek przy ulicy [...] stały się własnością gminy, a następnie Skarbu Państwa. W wyniku decyzji z [...] lutego 1996 roku numer [...] Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego ta część decyzji, która odnosi się do sprzedanych lokali mieszkalnych, udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali mieszkalnych. Oznacza to, że w tym zakresie istnieje w obrocie prawnym decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej i przejęciu części budynku (w zakresie wyznaczonym przez sprzedane lokale). Oczywistym więc jest, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ulicy [...] oraz decyzja z [...] lutego 1996 roku numer [...] Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dotyczyły interesu prawnego skarżących. Natomiast brak jest podstaw do uznania, że interesu skarżących dotyczy decyzja z [...] października 1974 roku numer [...] Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...]. Wskazana wyżej decyzja administracyjna wydana została w okresie czasu, gdy skarżącym nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [..], jak również w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w zakresie przedmiotowym objętym tą decyzją, skarżącym także nie przysługiwał tytuł prawny. Decyzja administracyjna dotycząca sprzedaży lokalu mieszkalnego stanowiła źródło stosunku prawnego nawiązanego pomiędzy dwoma podmiotami, właścicielem nieruchomości-Skarbem Państwa i osobą nabywającą lokal mieszkalny oraz uzyskującą prawo użytkowania wieczystego gruntu. Również po wydaniu decyzji z [...] lutego 1996 roku Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stan prawny części nieruchomości, o której mowa w decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego pozostał bez zmian. Nadal właścicielem gruntu w części oddanej w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali mieszkalnych pozostał Skarb Państwa, użytkownikiem wieczystym tej części gruntu nadal pozostaje nabywca lokalu mieszkalnego i nadal nabywca lokalu mieszkalnego jest jego właścicielem. W zakresie więc stosunków prawno- rzeczowych dotyczących tej części nieruchomości, która została objęta treścią decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, wymieniona wyżej decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie wprowadziła zmian.
Ponadto przypomnieć należy, że nieruchomość położona w [...] przy ulicy [...] przeszła na własność gminy [...] z chwilą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 50, poz.279), a następnie przeszła na własność Skarbu Państwa. Natomiast przepis art.7 ust.1 w/w dekretu przewidywał uprawnienia dla dotychczasowego właściciela gruntu, jak również dla jego następcy prawnego do złożenia wniosków o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy z mocy art. XXXIX dekretu z 11 października 1946 roku- Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. 57, poz.321 ze zmianami) zostało przekształcano w prawo własności czasowej, które na podstawie art.40 ust.1 ustawy z 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 32, poz.159 ze zmianami) zostało przekształcone w prawo użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że nawet decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o odmowie przyznania użytkowania wieczystego do "gruntu [...]" nie przywracała stanu prawnego istniejącego przed datą wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Oczywistym więc jest, iż do rozpatrzenia pozostawał jedynie wniosek "dekretowy" złożony w terminie określonym w art.7 ust.1 w/w dekretu. W zakresie dotyczącym gruntu wniosek nie obejmuje prawa własności. W zakresie dotyczącym budynku poprzedni właściciele bądź ich spadkobiercy odzyskują tytuł prawny do tegoż budynku z wyłączeniem tych jego części, które zostały sprzedane, jako lokale mieszkalne i stanowią odrębny przedmiot własności. Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku położonym w [...] przy ulicy [...] nie stanowi źródła ich interesu prawnego, który legitymowałby ich do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Takiego źródła nie stanowi także przepis art.160 k.p.a., który daje podstawy stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania decyzji z naruszeniem prawa bądź stwierdzenia nieważności do wystąpienia o odszkodowanie, także z tych względów, iż decyzja o odmowie przyznania własności czasowej rozstrzygała o pozbawieniu dotychczasowych właścicieli tytułu prawnego do budynku, w którym mieścił się w/w lokal mieszkalny.
Ponadto należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany był także pogląd odmienny. Dotyczy to zwłaszcza rozstrzygnięć w sprawie I S.A. 349/00, na tle której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło z pytaniem prawnym. Podejmując uchwałę odmawiającą udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne, Sąd powołał się na przepis art.30 ustawy o NSA, który to przepis przewidywał, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie zarówno organ, jak i Sąd. Oznacza to, że Sąd udzielający odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był związany stanowiskiem Sądu prezentowanym w sprawie o sygnaturze akt I S.A. 349/00. Jednak w szeregu sprawach dotyczących wskazanej wyżej problematyki stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jest stabilne i konsekwentne, a prezentowana w tych sprawach ocena prawna jest taka sama, jak w niniejszej sprawie- wyroki NSA w sprawach sygnatury akt: I S.A. 505/00, I S.A. 1417/00, I S.A. 2202/00, I S.A. 2500/00, I S.A. 2448/00, I S.A. 1192/00.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku