I SA 2055/02

178 POSTANOWIENIE z dnia 14 lipca 2004 r. Sygn. akt Ts 82/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Janusz Niemcewicz – przewodniczący Adam Jamróz – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Regionalnej Telewizji Kablowej AUTOCOM Sp. z o.o., p o s t a n a w i a: uwzględnić zażalenie w zakresie dotyczącym art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.). UZASADNIENIE: Skarżąca – Regionalna Telewizja Kablowa AUTOCOM Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, kwestionuje zgodność art. 108 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.) z art. 45 i z art. 20 i 22 Konstytucji. Skarga konstytucyjna sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny: Skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Kultury od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z 6 lutego 2002 r. w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń za wykorzystanie wykonań i realizacji artystycznych wykonawców, reżyserów i scenografów z tytułu nadań drogą radiową, telewizyjną, satelitarną, kodowaną i kablową, przedłożonych do zatwierdzenia przez Związek Artystów Scen Polskich. Decyzją z 29 lipca 2002 r. (DP.WPA.024/173/02/ik) Minister Kultury postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze uznając, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń złożonych przez Związek Artystów Scen Polskich z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. Minister Kultury uznał, iż skarżąca ma interes faktyczny (materialny), w tym, aby niektóre pozycje z tabel wynagrodzeń ukształtowane zostały na możliwie najniższym poziomie. Natomiast okolicznością decydującą, czy dany podmiot zostanie uznany za stronę jest, zgodnie z art. 28 k.p.a., istnienie po jego stronie interesu prawnego, który jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach prawa materialnego. W ocenie Ministra Kultury prawny stosunek użytkowników związany z zatwierdzonymi tabelami powstaje dopiero z chwilą korzystania z utworu lub artystycznego wykonania, albo z chwilą zawarcia umowy. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 13 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 2055/02), oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury. NSA, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, stwierdził, iż stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia jest tylko organizacja zbiorowego zarządzania, która złożyła wniosek o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Ponadto NSA stwierdził, iż celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej i nawiązanie stosunku materialnoprawnego. W sprawach uregulowanych w art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, cel ten zostaje osiągnięty tylko w odniesieniu do organizacji zbiorowego zarządzania występującej z wnioskiem o zatwierdzenie tabel. Podmioty będące użytkownikami praw, są zainteresowane faktycznie wysokością ustanowionych stawek, lecz konkretyzacja ich uprawnień czy obowiązków nie odbywa się na płaszczyźnie prawa administracyjnego. Ma ona miejsce dopiero z chwilą korzystania z utworu lub z chwilą zawarcia umowy. Podstawą materialnoprawną takiego stosunku nie będzie norma art. 108 ust. 3, lecz umowa cywilnoprawna lub działanie, z którym łączą się skutki prawne. W skardze konstytucyjnej, skarżąca zarzuciła, iż ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzą do pozbawienia użytkownika praw autorskich możliwości współdecydowania o wysokości umownych stawek wynagrodzeń należnych uprawnionym z tytułu korzystania z praw autorskich, uiszczanych do rąk organizacji zbiorowego zarządzania. Takie zaś zastosowanie zaskarżonych przepisów (art. 108 ust. 3 i 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych) powoduje ograniczenie autonomii woli stron stosunku cywilnoprawnego, co skutkuje naruszeniem prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej wyrażonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji. Źródłem ograniczenia woli stron nie jest ustawa, lecz decyzja administracyjna wyznaczająca bezwzględnie obowiązującą wysokość wynagrodzenia. Skarżąca jako podmiot pozbawiony przymiotu strony postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń nie może bronić się, co prowadzi do pozbawienia jej możliwości współdecydowania o istotnym elemencie umowy, która w świetle prawa musi być zawarta, ale również do pozbawienia go ochrony interesów przed sądem, co powoduje naruszenie konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 Konstytucji). Poprzez ukształtowanie się linii orzecznictwa NSA, zdaniem skarżącej – została ona pozbawiona zarówno formalnego, jak i materialnego prawa do sądu w zakresie orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego (decyzji Ministra Kultury) dotyczących zatwierdzenia tabel wynagrodzeń organizacji zbiorowego zarządzania. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 16 marca 2004 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zakwestionowane przepisy nie stanowiły podstawy normatywnej wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz że z przepisów tych nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki dla podmiotów korzystających z artystycznych wykonań, których prawami zarządza Związek Artystów Scen Polskich. Wprawdzie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2003 r. powołano art. 108 ust. 3 zaskarżonej ustawy, jednak tylko pośrednio, gdyż podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 127 § 1 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, iż możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w żaden sposób nie jest zdeterminowana art. 108 ust. 3 i 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, dlatego zarzut ograniczenia tych praw jest bezzasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zarzuty skierowane są przeciwko brakowi w zaskarżonych przepisach postanowień umożliwiających skarżącej wniesienie spraw do sądu, tym samym są to zarzuty skierowane przeciwko zaniechaniu prawodawczemu. Badanie zaniechań prawodawczych wykracza jednak poza zakres właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W zażaleniu z 29 marca 2004 r. skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do dalszego rozpoznania. Zdaniem skarżącej adresatem norm zawartych w art. 108 ust. 3 i 4 zaskarżonej ustawy są wszystkie podmioty, których sfery prawnej dotyczy zatwierdzanie tabel. W kręgu adresatów mieści się również skarżąca, zatwierdzenie tabel nakłada na nią określone obowiązki związane z zawarciem umowy. Skarżąca wskazała również, iż jako operator kablowy ma normatywny obowiązek zawarcia takiej umowy, z czego wynika, iż zaskarżone przepisy kształtują jej sytuację prawną, w ten sposób, iż ograniczają jej prawa konstytucyjne. Z powyższego wynika, zdaniem skarżącej, iż w niniejszej sprawie doszło do bezpośredniego i osobistego naruszenia jej konstytucyjnych praw. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Podstawą oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie był brak interesu prawnego i stwierdzenie, iż wskazane przez skarżącą przepisy ustawy nie odnoszą się do jej praw. Stwierdzenie takie nie przesądza jednak o dopuszczalności skargi konstytucyjnej, w szczególności nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny przepisów, na podstawie których sąd stwierdził brak drogi sądowej względem osoby skarżącej. Nie można, bowiem utożsamiać pojęcia interesu prawnego z pojęciem praw i wolności człowieka oraz obywatela wyrażonych w Konstytucji. Pojęcie interesu prawnego jest pojęciem węższym. Może ono być pomocne przy ustaleniu naruszenia praw konstytucyjnych. Normatywna treść tych praw ma jednak charakter autonomiczny. Funkcją konstytucyjnych praw podmiotowych jest przede wszystkim określenie pozycji prawnej jednostki względem państwa. W zakresie wolności działalności gospodarczej funkcja ta wyraża się zakazem nadmiernej ingerencji państwa w wolność gospodarczą oraz nakazem stworzenia odpowiednich instrumentów prawnych gwarantujących korzystanie z tej wolności. Z kolei normatywna treść konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, wyraża się m.in. w nakazie stworzenia prawnych gwarancji dostępu do sądu oraz wyrażonym w art. 77 ust. 2 Konstytucji zakazie zamykania drogi sądowej. Wprawdzie Konstytucja w art. 45 ust. 1 i art. 177 stwarza samoistną podstawę drogi sądowej, jednak zakres prawa do sądu jest również wyznaczany przez poszczególne ustawy regulujące właściwość i tryb postępowania sądów. Niedopuszczalność drogi sądowej może wynikać expressis verbis z ustawy, może jednak być z niej wywodzona pośrednio, np. przez odwołanie się do charakteru sprawy, która podlega kognicji sądu. W tym ostatnim wypadku konieczne jest porównanie sposobu określenia „sprawy”, o której mowa w ustawie, z pojęciem „sprawy”, o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz ocena ograniczenia dostępu do sądu w oparciu o art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych określa czynność konwencjonalną w postaci zatwierdzenia tabel oraz podmiot tej czynności, jakim jest Komisja Prawa Autorskiego. Skutek zatwierdzenia tabel określony jest natomiast w art. 109 ustawy. Dokonanie czynności konwencjonalnej polegającej na zatwierdzeniu tabeli powoduje powstanie normy prawnej zawężającej swobodę umów. Innymi słowy art. 108 ust. 3 zaskarżonej ustawy regulując sposób zatwierdzania tabel wynagrodzeń przez Komisję Prawa Autorskiego jest źródłem norm prawnych ograniczających swobodę umów, która w zakresie działalności gospodarczej jest elementem konstytucyjnie chronionej wolności gospodarczej. Wskazany przepis jest, więc źródłem ograniczenia konstytucyjnego prawa skarżącej, a ograniczenie to powinno czynić zadość wymogom sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z treści skargi konstytucyjnej wynika, iż skarżąca domaga się dostępu do sądu w związku z koniecznością ochrony przysługującej jej wolności gospodarczej. Normatywna treść prawa do sądu w zakresie dostępności drogi sądowej była przedmiotem analizy, m.in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r.: „Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw, ergo wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. (...) generalne (ogólne) prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać ograniczone w postaci zamknięcia przez ustawę drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznacza, obok art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu” (wyrok TK z 10 maja 2000 r., sygn. K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). W praktyce rzadko występują przepisy, które wprost zamykają drogę do rozpoznania sprawy przez sąd. Najczęściej problem dostępu do sądu pojawia się w związku z tym, że ustawa nie rozstrzyga wyraźnie czy w danej sprawie właściwa jest droga sądowa lub też dopuszcza drogę do sądu jedynie w odniesieniu do pewnej kategorii spraw lub pewnej grupy podmiotów (por. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuca dokonanie tzw. pominięcia prawodawczego, którego ocena mieści się w zakresie właściwości Trybunału Konstytucyjnego i często jest dokonywana w związku z konstytucyjnym prawem do sądu. Pominięcie to może prowadzić do zawężenia zakresu zastosowania art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca podnosi, iż pominięcie to ma miejsce w art. 108 ust. 4 i związane jest z zawartym w tym przepisie odesłaniem do kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to jest źródłem zawężającej interpretacji dokonanej przez NSA, która wyklucza skarżącą z grona osób uprawnionych. W ten sposób uprawdopodobniony został zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. Ustalenie czy źródłem ograniczenia jest wyłącznie przepis ustawy czy jego interpretacja oraz czy znaczenie normatywne przepisu powinno być takie, jakie nadał mu Naczelny Sąd Administracyjny w utrwalonej już linii orzecznictwa wykracza poza zakres wstępnego badania skargi konstytucyjnej. Innymi słowy przedmiotowe odesłanie jest źródłem zawężenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego, co znalazło wyraz w decyzji Ministra Kultury oraz zakresu podmiotowego postępowania sądowo-administracyjnego, co znalazło wyraz w wyroku NSA. Prima facie można, więc stwierdzić, iż w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym powinien zostać zbadany zarzut naruszenia prawa do sądu w zakresie sądowej ochrony wolności gospodarczej. Tym samym został uprawdopodobniony zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności i praw. Nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest jednak uzależnione nie tylko od uprawdopodobnienia naruszenia wolności lub praw konstytucyjnych, ale również od wskazania, iż w oparciu o zaskarżone przepisy ustawy zostało wydane indywidualne rozstrzygnięcie o prawach skarżącej. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji chodzi, bowiem o zgodność z Konstytucją aktu normatywnego na podstawie, którego sąd lub organ administracji ostatecznie orzekł o konstytucyjnych prawach skarżącej. Z kolei art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym uzależnia dopuszczalność skargi od zachowania trzymiesięcznego terminu od doręczenia ostatecznego rozstrzygnięcia. Ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i ostateczne rozstrzygnięcie z art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie są pojęciami tożsamymi. Niejednokrotnie ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 będzie orzeczenie wydane w pierwszej instancji, natomiast ostatecznym rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 46 ust. 1 będzie orzeczenie kończące postępowanie w sprawie. W obu przypadkach chodzi jednak o orzeczenia zawierające normy konkretno-indywidualne. Orzeczenia te powinny być adresowane do danej osoby i określają w sposób konkretny jej sytuację prawną. Wydane na podstawie art. 108 ust. 3 orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego o zatwierdzeniu tabel wynagrodzeń wymogu powyższego nie spełnia. Orzeczenie to nie jest adresowane bezpośrednio do skarżącej, ani nie określa w sposób konkretny jej sytuacji prawnej. Orzeczenie Komisji ma charakter generalny, jego adresatami są wszystkie podmioty korzystające z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem. Orzeczenie to w sposób abstrakcyjny określa ich sytuację prawną. Wobec powyższego orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego wydanego na podstawie art. 108 ust. 3 zaskarżonej ustawy nie można uznać za orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna. Na marginesie należy zauważyć, iż orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego ma wszelkie cechy aktu normatywnego. Ocena tego aktu z punktu widzenia konstytucyjnych reguł systemu źródeł prawa wykracza jednak poza prowadzone postępowanie wstępne. Inaczej przedstawia się natomiast problem wydania ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącej na podstawie art. 108 ust. 4 zaskarżonej ustawy. Przepis ten poprzez zawarte w nim odesłanie współkształtuje zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest więc ostatecznym orzeczeniem o prawie do sądu skarżącej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie to ma charakter konkretno-indywidualny w zakresie prawa do sądu. Ponieważ od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje już skarżącej żaden środek prawny, wyrok ten stanowi również ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skarżąca domaga się wprawdzie sądowej ochrony w związku z wydaniem aktu generalnego przez Komisję Prawa Autorskiego odnoszącego się do jej pozycji prawnej, nie stoi to jednak na przeszkodzie dopuszczenia skargi konstytucyjnej do merytorycznego rozpoznania. Ochrona wolności i praw konstytucyjnych poprzez korzystanie z prawa do sądu nie ogranicza się bowiem do sytuacji, w których sądowej kontroli miałyby być poddane akty konkretno-indywidualne. Rodzaj aktu prawnego, którego sądowej kontroli domaga się osoba fizyczna lub prawna ma w tym wypadku wtórne znaczenie. Dla dopuszczalności skargi konstytucyjnej istotnym jest, że w oparciu o zaskarżony przepis sąd oddalił skargę w przedmiocie postępowania odwoławczego stwierdzając, iż skarżącą nie jest strona w postępowaniu o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Zamknięcie drogi do postępowania administracyjnego uniemożliwiło tym samym rozpoznanie sprawy skarżącej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wprawdzie skargę i oddalił ją wyrokiem, jednak z treści uzasadnienia wynika, iż nie doszło do zbadania zarzutów skarżącej w zakresie sposobu zatwierdzenia tabel ze względu na brak legitymacji procesowej. Mając powyższe na względzie należy przedstawić prezesowi Trybunału Konstytucyjnego niniejszą skargę konstytucyjną w zakresie art. 108 ust. 4 zaskarżonej ustawy celem wyznaczenia składu orzekającego.