I SA 2036/03

I SA 2036/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Elżbieta Sobielarska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sygn. powiązane
I OSK 524/05 - Wyrok NSA z 2006-02-24
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości - oddala skargę –
Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania a odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat w O. nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej według danych ewidencji gruntów działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta Kw nr [...]
Wojewoda [...] rozpoznając sprawę podał, że Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia [...] stycznia 2000r., stwierdził, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. - Przychodni Rejonowej w O. stało się z mocy prawa mieniem Powiatu O., w skład którego wchodzi prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w O. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], obejmującej według danych ewidencji gruntów Miasta O. (obręb O. - 4, ark. mapy 5) działkę nr [...] powierzchni [...] ha, wraz z prawem własności znajdujących się na nieruchomości budynków, powołując się na art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 47 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 832 ze zm.).
Zarząd Województwa [...] pismem z dnia 28 czerwca 2002r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000r. wskazując w uzasadnieniu, że sprawa objęta tą decyzją nie została skierowana do strony postępowania tj. do Samorządu Województwa [...], który ma interes prawny, gdyż przejął Kolumnę Transportu Sanitarnego w L.. Jednostka ta nie podlegała Zakładowi Opieki Zdrowotnej i władała częścią spornej nieruchomości tj. budynkiem garażowym, ponosząc koszty jego utrzymania i remontów.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2000r.
Zarząd Powiatu w O. złożył w dniu 11 lipca 2002 wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] stwierdził nieważność powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzającej nabycie przez Samorząd Województwa [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości Skarbu Państwa położonej w O. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewoda [...] w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., działając w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000r. i wskazał, że sporna nieruchomość została oddana w zarząd Zespołowi Opieki Zdrowotnej w O. decyzją Naczelnika Miasta O. z dnia [...] lutego 1989r. nr [...]. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem przychodni SP ZOZ w O. oraz budynkiem garażowym częściowo wykorzystywanym na potrzeby Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w L.. Zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. nr [...] przekształcono Zespół Opieki Zdrowotnej w O. w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w O.. W § 2 zarządzenia określono, iż organ założycielski wydziela SP ZOZ część mienia państwowego, w skład którego wchodzi sporna nieruchomość.
Wojewoda [...] przyjął, że przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną posługuje się pojęciem władania a nie władania faktycznego ( jak ma to miejsce w przepisach kodeksu cywilnego ). Dlatego też termin władanie obejmuje jedynie władanie oparte na tytule prawnym nie zaś stan faktycznego władztwa nad rzeczą. Konsekwencja, to odmowa stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa w przypadku, gdy przejmowana przez samorząd jednostka nie legitymowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. żadnym tytułem prawnym do mienia. Kolumna Transportu Sanitarnego, która zajmowała pomieszczenia na terenie przekazywanego mienia, takim tytułem legitymować się nie mogła. Władanie więc należało przypisać SP ZOZ, ponieważ to ta jednostka legitymowała się przesłanką przewidzianą w art. 60 ust.1 ustawy, od której zależy komunalizacja. Faktyczne dysponowanie mieniem przez Kolumnę Transportu Sanitarnego w L. bez formalnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości nie może być podstawą do uznania Zarządu Województwa [...] będącego organem założycielskim KTS w L. - za stronę niniejszego postępowania administracyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] do Ministra Skarbu Państwa wniosło Województwo [...] domagając się jej uchylenia.
Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę jako organ II instancji podał, że zgodnie z art. 47 ust.2a ustawy z dnia 13 października 1998r. Prezes Rady Ministrów w załączniku do Rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (DZ. U. z2001r. Nr 65, poz. 659 ) pod pozycją Województwo [...] nr [...], wskazał Powiat O. jako właściwy do przyjęcia uprawnień organu, który utworzył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w O.. Z treści art. 47 ust. 3 cytowanej ustawy wynika, że przejęcie mienia SP ZOZ i samorządu terytorialnego, które przejęły funkcje organów następuje w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. W tej sytuacji jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły z dniem 1 stycznia 1999r. uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył SP ZOZ nabyły z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. mienie Skarbu Państwa będące do tego dnia we władaniu zakładów opieki zdrowotnej.
Brak jest dokumentów potwierdzających władanie na podstawie tytułu prawnego przez Kolumnę Transportu Sanitarnego, którą przejął Samorząd Województwa [...]. To zaś oznacza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w nieformalnym posiadaniu Kolumny Transportu Sanitarnego w L. Oddział O., co nie wypełnia przesłanek z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r.
W ocenie organu II instancji, faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 w/w
ustawy, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania".
Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Województwo [...] i zarzucając rażące naruszenie art. 60 i art. 62 ustawy z dnia13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) oraz art. 151 kpa., domagało się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu podano, że sporna nieruchomość zabudowana jest budynkiem przychodni i ta część nieruchomości była w dniu 1 stycznia 1999 r. w faktycznym władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. oraz budynkiem garażowym, która to część nieruchomości również była w dniu 1 stycznia 1999 r. w faktycznym władaniu Kolumny Transportu Sanitarnego w L.. W dniu 1 stycznia 1999 r. ani Kolumna Transportu Sanitarnego w L., ani Samodzielny Publiczny Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. nie dysponowały tytułami prawnymi do nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy samego prawa skarżący nabył więc prawo własności - udział we współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. w części zabudowanej budynkiem garażowym, tj. w takim zakresie, w jakim nieruchomość ta pozostawała w faktycznym władaniu Kolumny Transportu Sanitarnego w L.. Natomiast Powiat [...] nabył z mocy prawa udział we współwłasności nieruchomości w części zabudowanej budynkiem Przychodni.
Skarżący oparł swoje stanowisko na tym, że z wypisu z księgi wieczystej Kw [...] wynika, że Skarb Państwa nabył sporną działkę nr [...] w 1990 r. aktem notarialnym nr [...]. Oznacza to, że Skarb Państwa nie mógł w 1988 r. oddać w zarząd Zakładowi Opieki Zdrowotnej w O. nieruchomości działki nr [...] (obecnie [...]), albowiem nie był jej właścicielem. Zakład Opieki Zdrowotnej w O. Zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. nr [...] został przekształcony w Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w O. i z dniem wpisania SPZOZ do rejestru sądowego, tj. z dniem 1 grudnia 1998 r. uzyskał osobowość prawną. Powyższe wskazuje, iż sporna nieruchomość była w faktycznym władaniu dwóch jednostek organizacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. - w części zabudowanej budynkiem Przychodni oraz Kolumny Transportu Sanitarnego w L. w części zabudowanej budynkiem garażowym. Każda z tych jednostek organizacyjnych wykorzystywała swoje obiekty budowlane na działalność statutową, ponosiła koszty ich utrzymania i remontów, płaciła podatki od nieruchomości. Jednostki te nie łączyła żadna umowa. W/w budynki zostały wybudowane przez Skarb Państwa na działalność statutową poszczególnych jednostek.
W ocenie skarżącego za rażące naruszenie prawa, a w szczególności art.60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, należy uznać stwierdzenie wyrażone w zaskarżonej decyzji, że brak tytułu prawnego do nieruchomości przez KTS w L. spowodował, iż Województwo [...] nie nabyło w ogóle udziału we współwłasności spornej nieruchomości, a własność całej nieruchomości - działki nr [...] z mocy prawa nabył Powiat [...]. Za błędne skarżący uznał też rozróżnienie przez organy administracji w wydanych decyzjach pojęć władanie faktyczne i władanie prawne, co nie znajduje oparcia w treści art. 60 powołanej ustawy.
W związku z powyższym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 151 kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W uzasadnieniu dodatkowo podał, że nieruchomość położona w O. przy ul. [...] decyzją Naczelnika Miasta O. z dnia [...] lutego 1989 r., została oddana w zarząd Zespołowi Opieki Zdrowotnej w O.. Brak jest zaś dokumentów potwierdzających władanie na podstawie tytułu prawnego przez Kolumnę Transportu Sanitarnego, którą przejął Samorząd Województwa [...].
W ocenie organu administracji władztwo oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mięć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami charakter zbliżony do prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności.
W związku z powyższym rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Minister Skarbu Państwa wydając decyzję z dnia [...] lipca 2003r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania i odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000r.w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat w O. nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w O. przy ul. [...], orzekł prawidłowo.
Przedmiotem postępowania wznowieniowego była powołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000r. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i niniejszej ustawy staje się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wymieniona ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "mienie" oraz "władanie". Pojęcia te są zdefiniowane w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 44 k.c. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, natomiast władanie jest opisywanej w tym Kodeksie jako synonim posiadania, czyli stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władztwie nad rzeczą.
Stwierdzenie nabycia mienia, które pozostawało we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, o których stanowi art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...) jest czynnością procesową podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie nabycia mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Nabycie mienia następuje wprawdzie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., ale wymaga wydania przez wojewodę decyzji, która ma charakter deklaratoryjny i stanowi podstawę wpisu w księgach wieczystych.
Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 3 powyższej ustawy nie tylko potwierdza nabycie mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, ale także z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego oparta jest na ustaleniach z tego postępowania, dotyczących zwłaszcza poszczególnych składników mienia, które podlegają stwierdzeniu nabycia.
Wojewoda [...] wskazał, że sporna nieruchomość została oddana w zarząd Zespołowi Opieki Zdrowotnej w O. decyzją Naczelnika Miasta O. z dnia [...] lutego 1989r. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem przychodni SP ZOZ w O. oraz budynkiem garażowym, który jest częściowo wykorzystywany na potrzeby Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w L.. Zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. nr [...] przekształcono Zespół Opieki Zdrowotnej w O. w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w O., gdzie w § 2 zarządzenia określono, iż organ założycielski wydziela SP ZOZ część mienia państwowego, w skład którego wchodzi sporna nieruchomość.
Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną posługuje się pojęciem władania a nie władania faktycznego. W związku z tym, termin władanie obejmuje jedynie władanie oparte na tytule prawnym nie zaś stan faktycznego władztwa nad rzeczą. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest odmowa stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa w przypadku, gdy przejmowana przez samorząd jednostka nie legitymowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. żadnym tytułem prawnym do mienia. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że Kolumna Transportu Sanitarnego, która zajmowała pomieszczenia na terenie przekazywanego mienia, nie legitymowała się tak rozumianym tytułem prawnym. W tej sytuacji, władanie przysługiwało SP ZOZ, gdyż to ta jednostka legitymowała się przesłanką przewidzianą w art. 60 ust.1ustawy, od której zależy komunalizacja. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w stanowisku jakie zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 206/01 stwierdzając, że władztwo oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami charakter zbliżony do prawa własności.
Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wpisu w księdze wieczystej Kw nr [...] dokonano na podstawie aktu notarialnego Rep A Nr [...], na mocy którego Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (obecnie [...]) w dniu 08 sierpnia 1958r., zaś oddanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd Zespołowi Opieki Zdrowotnej nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] lutego 1989r. nr [...].
W tej sytuacji faktyczne dysponowanie mieniem przez skarżącego - Kolumnę Transportu Sanitarnego w L. - bez formalnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości nie może być podstawą do uznania Zarządu Województwa [...] będącego organem założycielskim KTS w L. - za stronę niniejszego postępowania administracyjnego.
Tak więc, w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze dotyczące rażącego naruszenia przepisów art. 60 i art. 62 ustawy z dnia13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) oraz art. 151 kpa., nie mogły zostać uwzględnione. Przepis art. 151 kpa przewiduje bowiem, w razie braku podstaw z art. 145 § 1 kpa, odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.