I SA 1803/02

I SA 1803/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Tarnowska-Mieliwodzka
Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) A WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości zabudowanej położonej w S. oznaczonej nr dz. [...] o pow. [...] ha 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Zarządu Powiatu w S. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA 1803/02
U Z A S A D N I E N I E
Minister Skarbu Państwa decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., wydaną na podstawie art. 60 i 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U, Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu w S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2001 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. w postaci nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w S., oznaczonej nr dz. [...] o pow. [...] ha wraz z budynkami i innymi budowlami.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania prowadzonego z wniosku Zarządu Powiatu w S., który pismem z 30 września 1999 r. wystąpił o komunalizację na jego rzecz mienia po Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] w B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. stwierdził nabycie mienia Skarbu Państwa w postaci zabudowanej nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr działki [...]. Wskutek odwołania wniesionego przez Zarząd Powiatu w S. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. uchylił decyzję Wojewody zalecając przeprowadzenie rozprawy w celu uzgodnienie interesów obu stron, gdyż obie ubiegające się jednostki tj. zarówno powiat jak i województwo są uprawnione do otrzymania składników mienia po przekształceniu dyrekcji okręgowej dróg publicznych. Nadto Wojewoda wydając decyzję powinien ustosunkować się do wniosku Zarządu Powiatu w S.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Wojewoda [...] ponownie skomunalizował przedmiotową nieruchomość na rzecz Województwa [...]. Rozpatrując odwołanie Zarządu Powiatu w S., zarzucające decyzji nieuwzględnienie interesu Powiatu, Minister nie uznał podniesionych w nim argumentów.
Organ odwoławczy przyznał, iż teren przy ul. [...] w S., w skład którego wchodziła działka nr [...], pozostawał na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] marca 1979 r. w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. Potwierdzał to wpis w księdze wieczystej KW nr [...].
Zdaniem Ministra stosownie do art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednostki
samorządu terytorialnego, w zakresie nie objętym art. 145 i 146 przejmują z dniem 1 stycznia 1999 r. mające siedzibę na obszarze tych jednostek instytucje i jednostki organizacyjne, w tym mające osobowość prawną, podległe lub podporządkowane właściwym ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, wojewodom lub innym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowane, wykonujące określone w niniejszej ustawie zadania jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 r. w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej, wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 147, poz. 965 ze zm.), Województwo [...] przejmuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w B.
Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej, określonej przepisami o reformie administracji publicznej. (Dz. U. nr 156, poz. 1027) z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostaną przekształcone w:
1) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia,
2) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia,
3) jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia.
W myśl § 3 w/w rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo - odbiorczych sporządzonych na dzień [...] grudnia 1998 r., stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1.
Z dniem 1 stycznia 1999 r. składniki mienia będące dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokole zdawczo - odbiorczym, sporządzonym na dzień [...] grudnia 1998 r. stają się składnikami mienia jednostek, o których mowa powyżej. Zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt I do wyżej wymienionego rozporządzenia, Zarząd Drogowy w B. do zarządzania drogami wojewódzkimi w Województwie [...] powstał z przekształcenia jednostek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B., w tym między innymi Zarządu Dróg w S.
Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt II ppkt 12 wyżej wymienionego zarządzenia, Zarząd Drogowy w S. jest przeznaczony do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze Powiatu [...] i powstał z Obwodu Drogowego w D. oraz części Zarządu Drogowego w S., dotyczącego tylko części szkółki leśnej w S.
Tak skonstruowane przepisy oznaczają, że składniki mienia Zarządu Drogowego w S. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia Zarządu Drogowego w B., jednostki przejmowanej przez Województwo [...] i Powiat [...], przy czym Powiat przejmuje tylko część szkółki leśnej Zarządu Drogowego w S. Oznacza to, że pozostałą część Zarządu Drogowego w S. przejmuje Województwo [...].
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Jedną z podstawowych przesłanek nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie cyt. art. 60 ust. 1 jest pozostawanie przedmiotowego mienia we władaniu jednostki przejmowanej przez samorząd terytorialny.
Zdaniem Ministra istniejący stan faktyczny i prawny uzasadnia uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była we władaniu na podstawie tytułu prawnego, w Zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. W ramach tej dyrekcji funkcjonował Zarząd Drogowy w S., którą to jednostkę przejmuje Województwo [...], bez części szkółki leśnej tego Zarządu.
Zarząd Drogowy w B., przejmowany przez Województwo [...] i przeznaczony do zarządzania drogami wojewódzkimi musi być wyposażony w składniki mienia byłej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. - w tym Zarządu Drogowego w S. tj. w nieruchomość gruntową zabudowaną położoną w S., oznaczona nr geod. działki [...], o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...].
Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja wydana na podstawie art. 60 ma charakter deklaratoryjny i potwierdza nabycie z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych.
Powołane przepisy i ustalony stan faktyczny pozwalają stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość nie może być przekazana Powiatowi [...], a uprawnionym podmiotem do jej przejęcia jest Województwo [...] na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 2998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Powiatu w S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.), naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027 z późn.zm.), naruszenie przepisów prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy w S., zmienionego uchwałą z [...] grudnia 1992 r. (Dz.Urz. [...]), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania art. 6 – 8, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 66 ustawy z 13 października 1998 r., mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącego przepisy stanowiące podstawę decyzji zostały poddane wykładni opartej na nietrafnych przesłankach.
Ogólna norma zawarta w art. 60 ust. 1 musi podlegać w trakcie stosowania konkretyzacji w odniesieniu do indywidualnych podmiotów, tj. poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.
Rozdział mienia w naturze zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy aktami indywidualnymi stwierdzają wojewodowie – w drodze decyzji deklaratoryjnej – w oparciu o dokonany rzeczywisty podział jednostek, istniejących przed reformą, lecz stosownie do rozmiaru i charakteru przejętych przez samorządy zadań po reformowanych jednostkach państwowych i w relacji do okoliczności faktycznych.
Podstawy reorganizacji istniejącej przed reformą struktury państwowej administracji drogowej, w związku z jej decentralizacją, na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 21 ustawy z 13 października 1998 r. określił w drodze rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej.
Ten akt wskutek zaskarżenia go do Trybunału Konstytucyjnego podlegał badaniu i Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 czerwca 2001 r. (sygn. K 18/00 – OTK 2001 nr 5, poz. 118) dokonał jego wykładni. Trybunał stwierdził, że Minister nie otrzymał na podstawie art. 21 ustawy delegacji do ustalenia organizacji nowych jednostek zarządzających drogami, a jedynie do reorganizacji dotychczas istniejących jednostek państwowej administracji drogowej na czas przygotowania reformy.
Reorganizacja dokonana przez Ministra miała stworzyć możliwości uwłaszczenia tym powiatom, które po dniu 1 stycznia 1999 r. powołają powiatowe zarządy dróg nie przesądzając o kwestiach majątkowych.
Trybunał wywiódł, iż delegacja zawarta w art. 21 nie zawiera upoważnienia do dokonywania przesunięć majątkowych.
Rozporządzenie, a ściślej załącznik nr 1, określa tylko z jakich państwowych jednostek organizacyjnych mają być utworzone jednostki samorządowe. Brak innych jednostek państwowych administracji drogowej na danym terenie w sposób definitywny ograniczał wybór; nowe jednostki można było tworzyć tylko z istniejących jednostek państwowych.
Organy obu instancji z naruszeniem prawa odmówiły Powiatowi potwierdzenia nabycia mienia, co przyznaje art. 60 ust. 1 ustawy, stwierdzając, że sprawa fizycznego podziału mienia została rozstrzygnięta z chwilą wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego wspomniana regulacja miała jedynie charakter tymczasowy, po powołaniu PZD w S. – Powiat winien zostać uwłaszczony stosownie do potrzeb faktycznych.
Mienie, którym uwłaszczono w oparciu o rozporządzenie Powiat [...] tj. działka ozn. Nr [...] (tzw. szkółka leśna) w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcjonuje jako teren projektowanego [...]. W konsekwencji przyznana nieruchomość może być przez Powiat wykorzystywana tymczasowo, Żadna jednak inwestycja Powiatu nie jest na tym terenie możliwa.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem interesu publicznego. Powiat, który zarządza [...] km dróg powiatowych (województwo na terenie powiatu – [...] km) mimo przejęcia 30 pracowników Zarządu Dróg w S. (2/3 składu osobowego na dzień 1 stycznia 1999 r.) nie uzyskał własności pomieszczeń biurowych, proporcjonalnej części placu, ani pozostałej bazy materialnej, która mogłaby stanowić podstawę realizacji zadań z zakresu dróg publicznych. Naruszono zasady procesowe, określone w art. 7 i 8 kpa, uwłaszczając powiat jedynie nieruchomością, która w przyszłości stanie się [...]. W uzasadnieniu decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie wskazano z jakich powodów nie uwłaszczono powiatu. Uwłaszczając całością województwo organy nie wyjaśniły jaką jednostkę przejął powiat. Uzasadnienie nie udziela odpowiedzi na pytanie dlaczego powiat, zarządzający czterokrotnie większą siecią dróg, nie musi być wyposażony w składniki mienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko.
Art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające... posługuje się pojęciem władania. Wykładnia systemowa prowadzi więc do wniosku, iż hipoteza art. 60 obejmuje jedynie władanie oparte na tytule prawnym. W przedmiotowej sprawie nieruchomości znajdowały się we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B., która zgodnie z wpisem w KW nr [...] była zarządcą tych nieruchomości. Następcą prawnym DODP w B. jest Zarząd Drogowy w B. i dlatego też nieruchomości zostały przekazane na rzecz Województwa [...]. Zdaniem organu decyzja nie narusza ani przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani przepisów rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Skarżący nie wskazał też na czym polega naruszenie prawa, bądź interesu prawnego w zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona skarga - po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego - stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z zastosowaniem przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, do czego Sąd uprawniony jest na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono, że decyzja ostateczna i utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody z [...] maja 2001 r. naruszają zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komunalizując zabudowaną nieruchomość położoną w S. oznaczoną nr działki [...] organy oparły się na przepisie art. 147 ust 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 669), którą błędnie określa się mianem ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz aktach wykonawczych do obu ustaw.
Powoływany przepis art. 147 ust 1 ustawy z 24 lipca 1998 r. stanowi o przejęciu z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego mających siedzibę na obszarze tych jednostek instytucji i jednostek organizacyjnych, w tym mających osobowość prawną, podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, wojewodom lub innym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, wykonujących określone w ustawie zadania jednostek samorządu terytorialnego.
W przepisach ust. 2 i 3 zamieszczono delegację dla Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu instytucji i jednostek podległych centralnym i wojewódzkim organom administracji rządowej przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego. Delegacja ta została wykonana przez wydanie w dniu 25 listopada 1998 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 147, poz. 956 z późn.zm.).
Wśród przekazywanych odpowiednim województwom jednostek wymieniono Zarząd drogowy w B. jako przejmowany przez Województwo [...], zaś Zarząd drogowy w S. jako przekazywany Powiatowi [...] przy uwzględnieniu zmiany wprowadzonej do rozporządzenia nowelą z dnia 28 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 165, poz.1203).
Jako drugą z podstaw prawnych komunalizacji wskazano przepis art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027).
Otóż znaczenie powołanych w decyzjach przepisów w procesie komunalizacji jest odmienne od przypisanych im przez organy. Powołany przepis art. 21 ustawy z 13.10.98 r. upoważniał jedynie Ministra do reorganizacji dotychczas istniejących jednostek państwowej administracji drogowej na czas przygotowania reformy. Minister nie ustalał organizacji nowych jednostek zarządzających drogami, gdyż kompetencje takie posiadały jedynie zarządcy dróg. Przepis art. 21 stanowi jedynie podstawę do przekształcenia (podziału organizacyjnego) istniejących jednostek państwowych w tym celu, aby z dniem wprowadzenia reformy możliwe było przejęcie zorganizowanych zespołów pracowniczych i majątku przez powiaty i województwa.
Wydane w dniu 14 grudnia 1998 r. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych (...) (Dz.U. Nr 156, poz. 1027) w § 1 przekształciło z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz zarządy drogowe i drogową służbę liniową w jednostki organizacyjne:
1) do zarządzania drogami powiatowymi ( określone w załączniku 1),
2) do zarządzania drogami wojewódzkimi (zał. 2 ),
3) Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (zał. 3).
Akt ten nie kreował jednak nowych jednostek administracyjnych, gdyż takie upoważnienie posiada samorząd terytorialny, lecz wskazywał, z jakich jednostek organizacyjnych mogą zostać utworzone jednostki samorządowe. Taką wykładnię przepisów dotyczących przekształceń organizacyjnych zawarł w swym wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. Trybunał Konstytucyjny sygn. akt K 18/00 ( OTK ZU Nr 5/2001, poz. 118); trafnie powołuje się na nią skarżący i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni ją podziela.
Nie jest również trafnym pogląd wyrażony w decyzji ostatecznej jakoby przepis § 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. stanowił podstawę do nabycia mienia. Przepis ten stanowi, że składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień [...] grudnia 1998 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek wymienionych w § 1.
Wyjaśniając treść omawianego aktu prawnego Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, iż § 3 powtarza jedynie zasadę wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i wskazuje jedynie na podstawę sporządzenia protokołów zdawczo-odbiorczych na dzień [...] grudnia 1998 r., zaś treść rozporządzenia nie zawiera takich sformułowań, na których można byłoby oprzeć konkretne decyzje uwłaszczeniowe w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego.
Nie można było zatem
jak uczynił to organ - oprzeć decyzji komunalizacyjnych na aktach prawnych, które rozstrzygały jedynie kwestie organizacyjne - nie zaś majątkowe.
Podstawowe znaczenie ma wobec tego przepis art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
W myśl tego przepisu mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i tej ustawy stało się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Dla zastosowania tej podstawy komunalizacji koniecznym jest przede wszystkim ustalenie, że mienie Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy znajdowało się we władaniu instytucji i państwowych jednostkach organizacyjnych.
Wobec istniejących w orzecznictwie wątpliwości co do rozumienia pojęcia "władanie" wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku III RN 206/01 z dnia 4 grudnia 2002 r. stwierdzając, iż nabycie mienia mogło nastąpić tylko w odniesieniu do mienia będącego w użytkowaniu, zarządzie lub trwałym zarządzie. Chodzi, zatem o takiego rodzaju władztwo nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nie mieści się w tym pojęciu prawo obligatoryjne przysługujące najemcy lub dzierżawcy (OSNIAPiUS 2003 Nr 24, poz. 585).
Przyjmując powyższą wykładnię za trafną należy stwierdzić, iż materiały postępowania komunalizacyjnego wskazują na to, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych posiadała tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci zarządu, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] marca 1979 r., ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości.
Okoliczność ta uzasadniała więc zastosowanie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające przy czym – jak trafnie zauważył Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z [...] stycznia 2001 r. uprawnionymi do nabycia własności był zarówno powiat jak i województwo.
Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, lecz w praktyce oznacza podział majątku, jaki odbywa się pomiędzy powiatem, województwem samorządowym a w niektórych przypadkach także Skarbem Państwa.
W decyzji Wojewody winno zostać zatem ustalone, które składniki mienia w zależności od rozmiaru i rodzaju przejętych zadań i w jakiej wielkości stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem powiatu, a które mieniem województwa samorządowego.
Zasadnie skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego.
Akta administracyjne nie zawierają wprawdzie wniosku Zarządu Powiatu w S. z dnia 30 września 1999 r. o komunalizację, lecz organ naczelny w decyzji ostatecznej na taki wniosek powołuje się. Oznacza to, że postępowanie komunalizacyjne toczyło się na wniosek Powiatu [...]. W decyzjach organy obu instancji orzekły jedynie o komunalizacji mienia na rzecz województwa samorządowego, nie zamieszczając w osnowie decyzji treści rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku Powiatu.
Podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad procesowych, art. 80 i 107 § 3 kpa są wiec zasadne, a decyzje wydane w takich warunkach nie mogą się ostać.
Wskazując na opisane naruszenie przepisów prawa materialnego oraz pobieżne przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9), zapewnienia stronom czynnego udziału (art. 10 kpa) oraz przepisu art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a także naruszenie art. 107 § 3 kpa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W zakresie wykonania decyzji i kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 152 i 200 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r.
W toku dalszego postępowania organ I instancji podejmie czynności w celu ustalenia w jakim rozmiarze podlega stwierdzenie nabycia mienia na rzecz uprawnionych jednostek samorządowych i wyda stosowne rozstrzygnięcie.