I SA 1712/99

II SA/Łd 18/04 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Szkudlarek
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Sygn. powiązane
OSK 1688/04 - Postanowienie NSA z 2005-07-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Dnia 17 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA Z. Zgierski (spr.), Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy - Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. -
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Z., reprezentujący Gminę Miasto Z., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wydaną po rozpatrzeniu odwołania C. i E. Ś. oraz J. Ś., od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, orzekającą o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r.. Nr 46, poz. 543 z późniejszymi zmianami), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Przepisy dotyczące udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, ustawodawca nakazuje stosować do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia te zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne.
Drugi z zasadniczych dla sprawy przepisów stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu albo modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. l). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2).
Jedną ze spornych kwestii w niniejszej sprawie jest podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż strony nie zamierzają korzystać z wodociągu.
SKO zwróciło jednak uwagę, że wobec brzmienia art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wola stron w tym przedmiocie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Ustawa wiąże bowiem obowiązek uiszczenia opłaty z okolicznością obiektywną, tj. faktem wzrostu wartości nieruchomości wskutek budowy urządzenia infrastruktury technicznej, a nie z subiektywnym przekonaniem zainteresowanych podmiotów co do przydatności inwestycji.
Organ odwoławczy podniósł dalej, że w przedmiotowej sprawie istnieje jednak inna, aczkolwiek zasadnicza wątpliwość natury faktycznej, która (mimo braku wniosku odwołania w tym względzie), wymaga głębszej analizy. Oto bowiem organ I instancji wskazał, iż protokół odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej nosi datę 15 listopada 2000 r. W orzecznictwie podkreśla się, iż "od dnia następnego po dniu protokolarnego odbioru robot od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (wyrok NSA z 5 grudnia 2000 r. I SA 1712/99, niepubl.). Jeśli więc przyjąć, iż w dacie odbioru końcowego sieci miało miejsce "stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej", warunkującego ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. l ustawy), to wydaje się bezsporne, iż nie ma już możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, jako że minął już 3 letni termin na wydanie decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (art. 145 ust. 2).
Zdaniem organu odwoławczego, zastrzeżenia budzi stwierdzenie organu I instancji, iż w dacie odbioru były warunki podłączenia nieruchomości do urządzenia wodociągowego. W ocenie Kolegium, o "warunkach podłączenia" w przypadku sieci wodociągowej można mówić wówczas, gdy zostanie wykonany kanał wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości. Takie stanowisko zajął NSA w uchwale składu 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00 (ONSA 2000/4/113). Teza tej uchwały brzmi: "użyty w art. 145 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza (w przypadku urządzenia kanalizacyjnego), wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia". W ocenie Kolegium, analogiczne zasady należy stosować do innych urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wskazał, czy istnieją warunki techniczne do podłączenia nieruchomości do urządzenia wodociągowego, ograniczając się do stwierdzenia, iż miało miejsce oddanie sieci do użytku. Jak już wskazano, przy takim założeniu postępowanie w sprawie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 3 letniego terminu przewidzianego na ustalenie opłaty adiacenckiej. Jeśli jednak przyjąć, iż warunki takie jeszcze nie nastąpiły, to jest oczywiste, iż nie rozpoczął jeszcze swego biegu termin przedawnienia, a zatem ustalenie opłaty adiacenckiej jest przedwczesne. Dopiero po stworzeniu warunków przyłączenia można ustalić opłatę adiacencką, a czy i kiedy to nastąpiło, wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu I instancji.
W skardze, wniesionej na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylającą i przekazującą do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 11D, na skutek wybudowania sieci wodociągowej w ulicy A, strona skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
I. Naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:
- naruszenie określonej w art. 6 kpa zasady praworządności poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy,
- naruszenie wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego związanego z rozstrzyganą sprawą,
- naruszenie art.7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego w trakcie rozstrzygania sprawy,
- naruszenie art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- naruszenie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w wyniku realizacji sieci wodociągowej w ulicy A nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 11D do tejże sieci,
- naruszenie art. 145 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż w sprawie upłynął termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej.
Uzasadniając skargę, podniesiono, że współwłaściciele, mającej możliwość podłączenia do sieci wodociągowej nieruchomości położonej przy ul. A 11D, nie uczestniczyli w kosztach budowy wodociągu, co organ ustalił na podstawie listy rozliczeń wpłat na konto Z. Spółki Wodnej, tak więc nie znajduje do nich zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości w gotówce lub w naturze na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Stosownie do brzmienia art.146 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu wodociągu została określona w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. W oparciu o wyliczenia zawarte w wymienionym operacie ustalono, iż wartość nieruchomości przed wybudowaniem wodociągu wynosi 57341 zł, a wartość nieruchomości po jego wybudowaniu wynosi 64479 zł. Natomiast opłata adiacencka w przypadku właścicielki nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 11D, stanowiąca 50% różnicy pomiędzy w/w wartościami, wynosi kwotę 3569 zł.
Zdaniem strony skarżącej, organ błędnie przyjął, iż w przypadku realizacji sieci wodociągowej stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości, o których mowa w art. 145 ust.1 powołanej wyżej ustawy polega na : "wykonaniu kanału wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia".
Samorządowe Kolegium dokonując takiej wykładni przepisów, powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00 (ONSA 2000/4/113), której teza brzmi: "użyty w art. 145 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego -wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia".
Uchwała dotyczyła sieci kanalizacyjnej, a nie wodociągowej. Stanowisko zajęte przez NSA spotkało się z krytycznym przyjęciem przez doktrynę prawną. Wskazuje się wyraźnie, iż Sąd ustawowy obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich powiązał - nie jak wynika z ustawy ze wzrostem wartości nieruchomości lecz z kryteriami natury technicznej (w tej kwestii J.Szachułowicz, M.Krassowska, A.Łukaszewska: "Gospodarka nieruchomościami". Komentarz. Warszawa 2002 r., s. 401)
Podczas rozpatrywania sprawy, organ nie uwzględnił zapisów zawartych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747), który brzmi:
"realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, iż w przypadku realizacji sieci wodociągowej, obowiązek wykonania przyłącza spoczywa na właścicielu posesji, a nie na podmiocie realizującym sieć wodociągową.
W trakcie rozpatrywania omawianej sprawy dopuszczono się też naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do upływu terminu do wydania decyzji naliczającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania wodociągu.
Zgodnie ze stanem faktycznym stwierdzić należy, iż protokół odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej został podpisany w dniu 15 listopada 2000 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] (strony otrzymały decyzję w dniu 26.09.2003 r.) to jest przed upływem 3-letniego terminu.
Skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się naruszenia art. 6 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, a w szczególności art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w tej kwestii B.Adamiak, J.Borkowski: KPA. Komentarz,s.61. Warszawa 1998 r.)
Organ w omawianej sprawie nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego, błędnie przyjmując, iż nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz, że upłynął w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie bądź o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego wniosku z odpowiedzi na skargę i rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi przez Miasto Z., reprezentowane przez Prezydenta Miasta Z.
Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.. Nr 153, poz. 1270), "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".
W myśl art. 5 § 2 pkt 3 kpa, ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej, rozumie się przez to (między innymi) organy jednostek samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do pojęcia "interesu prawnego", w rozumieniu powołanego przepisu (podobne brzmienie miał przepis art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), trzeba wyjaśnić, że interesu prawnego należało zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretne normy, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej, nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony.
W tym stanie, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu administracyjnego (aktualnym również po dniu 1 stycznia 2004 roku) co do interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę do Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, z. 2, poz. 89).
W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu, przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.
Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, decydują więc przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2004 r., s. 89).
W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skargę na decyzję organu drugiej instancji, wniósł do Sądu administracyjnego, organ administracji publicznej (reprezentujący Gminę), który wydawał w tej sprawie, decyzję jako organ pierwszej instancji.
Ostatecznie, dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26).
Analiza przepisu art. 50 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu... wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego i może go posiadać także gmina lub miasto na prawach powiatu. W takim przypadku gmina jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji. Okoliczność, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji nie może pozbawiać gminy statusu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Pogląd, iż gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r., wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r. w sprawie III RN 104/00 (OSP nr 10 z 2002 r., poz.133 z krytyczną glosą W.Chróscielewskiego i Z.Kmieciaka), w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie III RN 189/01 (OSNAP nr 8 z 2002 r. poz. 177), w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie III RN 24/02 (nie publikowane) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 1999 r. w sprawie II SA/Ka 81/98 (nie publikowany).
Jak to już wcześniej wyjaśniono, "interes prawny" w rozumieniu cyt. przepisu musi wynikać z przepisu prawa materialnego, przy czym chodzi tu o takie przepisy, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy mówiąc, interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek.
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie II SA 1355/98 /nie publ./, w wyroku z 5 października 1998 r. w sprawie II SA 1104/98 /nie publ./, w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. w sprawie I SA 1326/93 /Glosa nr 1 z 1996 r. poz. 5/ i w wyroku z 13 grudnia 1992 r. w sprawie I SA 1725/93 /Glosa nr 4 z 1997 r. poz. 13/.
Podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./ wprowadzono kilka przypadków pobierania opłat adiacenckich, w tym m.in. opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Opłaty takie obowiązane są uiszczać osoby będące właścicielami nieruchomości. Do dnia 26 października 2002r. opłatę adiacencką ustalał zarząd gminy, zaś od dnia 27 października 2002 r., ustala ją wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opłaty te są należnościami gminy.
W rozpoznawanej sprawie Miasto Z., nie ma więc interesu prawnego we wniesieniu skargi na kwestionowaną decyzję organu odwoławczego.
Opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości działki nr [...] w Z., której współwłaścicielami są skarżący. Miastu Z. nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości.
W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego, nie ma takiego uregulowania, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu, nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości, Miasto Z. jest zainteresowane jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który, w przekonaniu Sądu, nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Miasta Z. jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej, przysługującej miastu. Można zatem uznać, iż interes ten jest interesem faktycznym, polegającym na przysporzeniu miastu korzyści materialnej a nie interesem prawnym, wynikającym z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego, Miasto Z., w ocenie Sądu, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sadu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02; niepubl.).
Warto też wskazać na poglądy orzecznictwa i doktryny, w świetle których organy administracji publicznej, nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego.
Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.
Także w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, z.4, poz. 115) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.
Z tych wszystkich względów, należało uznać, że skarga wniesiona przez Prezydenta Miasta Z. w sprawie niniejszej, jest niedopuszczalna. Zwalnia to Sąd administracyjny od obowiązku dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem, decyzji odwoławczej, zaskarżonej w sprawie niniejszej.
Skoro skarga była niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu przez Sąd administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
k.r.