I SA 1570/03

I SA 1570/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Sobielarska
Maria Wiśniewska
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca /spr./ Sędziowie NSA Maria Wiśniewska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA 1570/03
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 roku numer [...] Minister Kultury stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z [...] listopada 2002 roku numer [...] Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Kultury.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z [...] kwietnia 1970 roku numer [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał dobro kultury w postaci pałacu i obory w S. powiat W. do rejestru zabytków pod numerem [...].
Aktem notarialnym z dnia [...] października 1994 roku Repertorium [...] numer [...] Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprzedała J. G. i A.O. po połowie nieruchomość opisaną w Kw. [...] a składającą się z działki gruntu oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] hektara wraz z zabytkowym zespołem pałacowo-parkowym położoną w S.. Na podstawie umów darowizny z [...] lipca 1996 roku i z [...] czerwca 1995 roku M. O. i A.D. zostali po 1/2 części każdy z nich współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w S. i objętej treścią Kw. [...].
Aktem notarialnym z [...] lipca 1999 roku Repertorium [...] numer [...] M.O. i A. D. znieśli współwłasność nieruchomości położonej w S. i objętej treścią Kw. [...] w ten sposób, że wyłącznym właścicielem opisanej wyżej nieruchomości został A. D..
Zezwoleniem z dnia [...] września 1995 roku numer [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. zezwolił na wykonanie robót wstępnych zabezpieczających przy obiekcie zabytkowym położonym w S..
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 roku numer [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie wstępnych robót zabezpieczających konstrukcji dachu nad główną bryłą budynku położonego na działce numer [...] znajdującej się w S..
Zezwoleniem z [...] września 1997 roku numer [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. zezwolił na wykonanie robót konserwatorskich przy obiekcie zabytkowym pałacu w S. polegających na wykonaniu prac rewaloryzacyjnych budynku zabytkowego pałacu według opracowanej dokumentacji.
Decyzją z dnia [...] listopada 1997 roku numer [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rewaloryzację i adaptację budynku pałacu na część hotelowo-restauracyjną i mieszkanie.
W dniu 25 listopada 2000 roku A. D. złożył do Generalnego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. wniosek o refundację poniesionych nakładów przy remoncie zespołu pałacowo-parkowego w S..
Pismem z [...] listopada 2002 roku numer [...] Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Kultury poinformował A.D., że jego wniosek nie spełnia wymogów formalnych określonych w § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2000 roku w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach ( Dz. U. 86, poz.964).
Uznając pismo z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Kultury za decyzję administracyjną, w dniu 2 stycznia 2003 roku A.D. wniósł do Ministra Kultury odwołanie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 roku numer [...] Minister Kultury stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z [...] listopada 2002 roku numer [...] Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Kultury.
Na postanowienie z [...] kwietnia 2003 roku numer [...] Ministra Kultury skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.D.. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art.104 k.p.a. oraz art.107 k.p.a. poprzez uznanie, iż pismo z [...] listopada 2002 roku numer [...] Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Kultury nie spełnia wymogów przewidzianych dla decyzji administracyjnej oraz zgłosił zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2000 roku w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach (Dz. U. 86, poz.964) poprzez przyjęcie, że odmowa przyznania dotacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu 25 listopada 2000 roku A.D. złożył do Generalnego Konserwatora zabytków za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. wniosek o dotację z budżetu państwa na pokrycie kosztów przeprowadzonych prac remontowych i konserwatorskich zespołu pałacowo-parkowego w S..
Stosownie do treści art.8 ust.1 pkt.1 ustawy z 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. 98/99, poz.1150 ze zmianami) w brzmieniu nadanym przez przepisy ustawy z 1 marca 2002 roku o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 25/02, poz.253 ze zmianami), ochronę dóbr kultury sprawuje między innymi minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przy pomocy Generalnego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie z treści art.8 ust.6 ustawy o ochronie dóbr kultury w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia wynika, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Służby Ochrony Zabytków, organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki konserwator zabytków a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
W oparciu o ustawową delegację zawartą w art.40 ust.2 ustawy o ochronie dóbr kultury w dniu 6 września 2000 roku zostało wydane rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach ( Dz. U. 86/00, poz.964).
Z treści § 3 ust.1 w/w rozporządzenia wynika jednoznacznie, że użytkownik zabytku nieruchomego może otrzymać dotację, częściowo lub w całości pokrywającą koszty przeprowadzania prac. Stosownie do treści § 10 ust.1 rozporządzenia przyznanie dotacji i określenie jej wysokości może nastąpić na podstawie wniosku złożonego przez użytkownika zabytku. Natomiast przepis § 5 ust.1 pkt.2, ust.2 i ust.4 rozporządzenia wprowadził zasadę, że dotacja może zostać przyznana na pokrycie wydatków poniesionych na prace wykonane w okresie dwóch lat poprzedzających rok złożenia wniosku o dotację i w sytuacji, gdy zostały przeprowadzone wszystkie prace wymienione w zezwoleniu wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a działalność użytkownika zabytku nie jest finansowana w całości lub w części ze środków publicznych. Jednocześnie z treści przepisu § 10 ust.2 i ust.4 rozporządzenia wynika co powinien zawierać wniosek o przyznanie dotacji i jakie dokumenty winny zostać dołączone do tegoż wniosku. W tym miejscu podkreślić należy, że organ administracji publicznej zasadnie przyjął, iż przyznanie dotacji, o której mowa w § 5 rozporządzenia następuje w formie czynności cywilnoprawnej, jaką bez wątpienia jest umowa, o której mówi przepis § 11 ust.1 rozporządzenia. Stwierdzić jednak należy, że wskazane wyżej rozwiązanie prawne znajduje zastosowanie jedynie w przypadku przyznania dotacji, a więc w sytuacji gdy wniosek użytkownika zabytku zostanie pozytywnie rozpatrzony. Obowiązek rozpatrzenia wniosku wraz z załączonymi do niego dokumentami spoczywa na organie administracji publicznej ( ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego)-§ 10 ust.6 rozporządzenia. Ponadto wskazać należy, że z przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury oraz z przepisów w/w rozporządzenia wynika, iż organ może przyznać dotację, co mogłoby oznaczać, iż istnieje możliwość odmowy przyznania dotacji, o której mowa w § 5 rozporządzenia. Skoro jednak przepisy w/w ustawy oraz w/w rozporządzenia nie zawierają stosownych regulacji prawnych należy odwołać się do zasad wynikających z treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywiście na tle przedstawionych regulacji powstaje zagadnienie dotyczące formy rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy użytkownik zabytku złoży wniosek wraz z wymaganymi dokumentami, a w toku rozpatrywania wniosku organ ustali, iż działalność użytkownika jest w części finansowana ze środków publicznych. Mamy wówczas do czynienia z przesłanką negatywną wyłączającą możliwość zawarcia umowy cywilnej, a tym samym wyłączającą możliwość przyznania dotacji. Przy czym nie jest to brak formalny, który można uzupełnić w stosownym terminie. Istnieje więc sytuacja, w której organ administracji publicznej mógłby, rozpatrując wniosek o przyznanie dotacji, podjąć decyzję o odmowie przyznania dotacji. W tym miejscu przypomnieć należy o konstrukcji domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie oraz w literaturze wskazuje się, że z domniemaniem o którym była wyżej mowa, możemy mieć do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, a zostały spełnione dwa warunki: sprawa jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. i organ ją rozpatrujący jest organem właściwym do jej załatwienia ( vide wyrok NSA z 31.08.1984 r Sa/Wr 430/84 OSP 9-10/86, poz.176, Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem- M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze- Kraków 2000).
Ponadto należy podkreślić, że przepis art.64 § 2 k.p.a. wskazuje, że w przypadku gdy podanie zawiera inne wady niż brak adresu pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wnoszący podanie nie zadośćuczynił prawidłowemu wezwaniu organu do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika czy i kiedy organ administracji publicznej wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku oraz czy wskazał zakres uzupełnienia wniosku. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia przyznanie dotacji od przeprowadzenia wszystkich prac wymienionych w zezwoleniu wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, koniecznym staje się ustalenie jaki był szczegółowy zakres prac wskazanych w tym zezwoleniu oraz przeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego. W aktach sprawy znajdują się zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków z[...] września 1995 roku i z [...] września 1997 roku odwołujące się do dokumentacji opracowanej przez inż. J. N. oraz przez J.D.. Jedynie porównanie zakresu prac oznaczonych w zezwoleniu wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z faktyczną ich realizacją może stanowić podstawę do ustalenia, iż prace objęte tym zezwoleniem nie zostały zakończone. Wreszcie należy wskazać, które zezwolenie jest podstawą do ustalenia zakresu prac za które skarżący domaga się dotacji z budżetu państwa. Nadto organ winien wskazać, w sposób określony w treści art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. z jakich przyczyn uznał, iż pismo z [...] listopada 2002 roku Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury, nie jest decyzją administracyjną oraz winien wskazać przyczyny odesłania dokumentów skarżącemu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c, art.152, art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.