I SA 1499/03

I SA 1499/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Tarnowska-Mieliwodzka
Daniela Kozłowska
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Runge-Lissowska
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska WSA Daniela Kozłowska Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skarg Z. z siedzibą w ... i O. w ... na postanowienie Ministra Kultury z dnia ... maja 2003 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że postanowienie to nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Kultury na rzecz Z. z siedzibą w ... i O. w ... po 300 (trzysta) zł dla każdego ze skarżących z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA 1499/03
UZASADNIENIE
Minister Kultury postanowieniem nr ... z dnia ... maja 2003 r., wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie Z. w ... od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z ... lutego 2001 r. nr ... zatwierdzającego tabele stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia Z. za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych, jest niedopuszczalne.
W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, iż w toku postępowania o zatwierdzenie stawek wynagrodzeń za radiowe i telewizyjne nadania utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych Stowarzyszenia Z., rozpatrująca wniosek, Komisja Prawa Autorskiego zwróciła się do podmiotów korzystających z utworów o wyrażenie opinii na temat tych tabel. Wielu użytkowników, w tym także Z., wyraziło swoje stanowisko.
Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału Komisja zatwierdziła przedłożone tabele w dniu ... lutego 2001 r. Orzeczenie Komisji zostało doręczone stronie postępowania w dniu 25 kwietnia 2001 r.
Pismem z dnia 12 marca 2001 r. Z. odwołał się od orzeczenia Komisji składając jednocześnie wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na to, iż nie był zawiadamiany o terminach posiedzeń Komisji i nie mógł wziąć udziału w postępowaniu. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego przesłało kopię orzeczenia Komisji przy piśmie z dnia ... maja 2001 r. podmiotom, które przekazały Komisji Prawa Autorskiego swoją opinię na temat rozpatrywanych tabel. Pismem z dnia ... maja 2001 r. ministerstwo wezwało Z. do uzupełnienia złożonego wcześniej odwołania poprzez wykazanie jego interesu prawnego.
W piśmie z dnia ... czerwca 2001 r. Z. wyjaśnił, iż podstawą jego żądania jest art. 31 § 1 kpa i chce występować w postępowaniu jako organizacja społeczna. Jednocześnie powtórzył zarzuty podniesione w piśmie z dnia ... marca 2001 r.
Rozpatrując odwołanie Z. Minister Kultury, postanowieniem z dnia ... października 2001 r. uznał to odwołanie za niedopuszczalne. Związek zaskarżył postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 23 maja 2002 r. I SA 3190/02 uchylił zaskarżone postanowienie w uzasadnieniu podając, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa było przedwczesne, bowiem Minister Kultury nie rozpoznał żądania Z. zgłoszonego w piśmie z dnia 6 czerwca 2001 r.
Pismem z dnia 4 września 2002 r., pełnomocnik Z. zwrócił się o rozpatrzenie przez Ministra Kultury odwołania złożonego w 2001 r. przez Z. od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego uzupełniając jednocześnie wywody zawarte w odwołaniu.
W dniu ... lutego 2003 r. Minister Kultury wydał postanowienie dopuszczające Z. do udziału w postępowaniu odwoławczym. Minister dopuścił także do udziału w postępowaniu na prawach strony O. z siedzibą w ..., która złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w dniu ... stycznia 2003 r.
Rozpatrując ponownie sprawę Minister Kultury powołał się na przepis art. 127 kpa zgodnie z którym legitymację do wniesienia odwołania posiada strona oraz podmiot uczestniczący w postępowaniu na prawach strony ( organizacja społeczna ). Zgodnie z art. 31 § 3 kpa organizacja dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może więc składać środki zaskarżenia. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona do udziału w postępowaniu. Z. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w piśmie z dnia ... czerwca 2001 r., a więc dopiero w trakcie postępowania odwoławczego.
Art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia odwołania.
Zdaniem organu Z. nie uczestniczył w postępowaniu w I instancji z tego też względu nie ma legitymacji do wniesienia odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. z siedzibą w ... zarzucając naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj. Dz.U. z 2000 Nr 80, poz. 904 z póz. zm.) przez niezasadne przyjęcie niedopuszczalności odwołania od orzeczenia KPA z ....02.2001 r., naruszenie art. 31 § 4 kpa w zw. z art. 108 ust. 4 prawa autorskiego przez pominięcie tej regulacji, naruszenie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 3 i 4 kpa i w zw. z art. 108 ust. 4 prawa autorskiego przez niezasadne przyjęcie, iż strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed KPA, naruszenie art. 127 § 1 i 31 § 2 kpa przez uznanie, że strona skarżąca została dopiero dopuszczona do udziału w postępowaniu odwoławczym na mocy postanowienia Ministra Kultury z ....02.2003 r., naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i 8 kpa i sprzeczność istotnych ustaleń Ministra z treścią zebranego materiału dowodowego, wyrażającą się w przyjęciu, iż strona nie brała udziału w postępowaniu przed KPA, została dopuszczona postanowieniem z ....02.2003 r., a wniosek o dopuszczenie zgłosiła dopiero pismem z dnia ... czerwca 2001 r., co stanowi nadto naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 124 § 2 i 126 kpa, naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący Związek podnosząc zarzuty obrazy art. 31 § 1 pkt 2, 31 § 2 w zw. 31 § 4 kpa i art. 5 § 2 pkt 5 kpa przez niewydania postanowienia w sposób jednoznaczny dopuszczającego stronę do udziału w postępowaniu I instancji pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wywodzi, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi zwalcza się stanowisko Ministra, iż skarżący Z. nie brał udziału w postępowaniu I instancji przed KPA, a dopuszczony został w drodze postanowienia dopiero ....02.2003 r. w postępowaniu odwoławczym. Takiemu stanowisku przeczy wniesione przez Z. odwołanie od orzeczenia KPA z ....02.2001 r., co uczyniła strona pismami z 12.03.2001 r. i 15.05.2001 r. Minister twierdząc, że postanowieniem z ... lutego 2003 r. dopuścił stronę do postępowania odwoławczego, a jednocześnie stwierdzając niedopuszczalność odwołania z powodu braku udziału dopuszcza się sprzeczności w rozumowaniu i nielogiczności. Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu instancyjnym, a nikt poza skarżącą nie zaskarżył orzeczenia KPA to znaczy, że w ogóle w tej sprawie nie mieliśmy do czynienia z postępowaniem odwoławczym. Skoro więc Minister dopuścił stronę w oparciu o przepis art. 31 § 2 w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 kpa do udziału w postępowaniu administracyjnym, jako organizację na prawach strony, to nie mógł jej dopuścić do udziału tylko w postępowaniu odwoławczym, lecz do udziału w postępowaniu I instancji, gdyż jedynie w przypadku udziału w tym postępowaniu możliwe było przyjęcie, że wniesiono odwołanie, a NSA w wyroku z 23 maja 2002 r. I SA 3190/01 jednoznacznie stwierdził, że orzeczenie KPA z ....02.2001 r. nie jest ostatecznym, gdyż wniesiono do niego odwołanie.
Zdaniem strony skarżącej niezbędne jest przyjęcie założenia, iż skarżący brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, co także wynika z postanowienia Ministra z ... lutego 2003 r., w którym Minister przyjął, że strona skutecznie wniosła odwołanie od orzeczenia KPA, czym przesądził, iż strona brała udział w postępowaniu I instancji i została dopuszczona do tego postępowania w całym postępowaniu, a nie do postępowania odwoławczego.
Zdaniem skarżącego postanowienie wydane w trybie art. 31 § 2 kpa w zw. z art. 108 ust. 4 prawa autorskiego ma moc dopuszczającą organizację społeczną do udziału w całym postępowaniu administracyjnym, a nie tylko w jego wycinku, czy też jedynie w danej instancji. Odmienny pogląd prezentowany przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu nie jest uprawniony. Pogląd Ministra prowadziłby do takich sytuacji, iż organ musiałby orzekać o dopuszczeniu w danej instancji i mogłaby zaistnieć tak sytuacja, że organizacja, która brała udział w I instancji, a nie wniosła odwołania, nie mogłaby brać udziału w postępowaniu odwoławczym.
Minister nie zastosował się do wskazań, zawartych w wyroku NSA I SA 3190/01, gdyż wydając postanowienie o dopuszczeniu do udziału organizacji powinien był albo przekazać KPA kwestię wydania postanowienia w tym przedmiocie, albo sam wydać postanowienie w tej sprawie.
Zdaniem skarżącego załączone do akt pisma wskazują na to, iż Z. brał udział w postępowaniu przed KPA, w odpowiedzi na pismo Ministra składając w tej materii pismo 1 lutego 2001 r., zaś we wniosku z dnia 6 czerwca 2001 r. jedynie wyjaśniono żądanie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu uzupełniając w tym względzie swój wniosek z 1 lutego 2001 r.
Minister zaś sprzecznie z wskazaniami NSA wyrażonymi w wyroku przyjął, że skarżąca dopiero pismem z 6.06.2001 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Minister przeoczył także fakt, iż strona skarżąca po raz pierwszy wniosła odwołanie w piśmie z 12.03.2001 r. nadanym 23 marca 2001 r., a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji Stowarzyszeniu Z., gdyż doręczenie nastąpiło dopiero 25 kwietnia 2001 r.. Okoliczność ta była dla sądu administracyjnego niezwykle istotna i wymowna, gdyż postępowanie I instancji nie kończy się z momentem wydania decyzji, a dopiero jej doręczenia, gdyż dopiero od tego momentu rozpoczyna się bieg terminu do jej zaskarżenia.
Zaskarżone postanowienie narusza także prawo z tych względów, iż nie można uznać za dopuszczalną sytuację, w której organizacja społeczna składa wniosek o dopuszczenie do udziału, organ administracji mimo złożenia wniosku nie wydaje postanowienia o przedmiocie dopuszczenia uniemożliwiając jej wniesienie odwołania od decyzji, a w braku skargi innych stron, doprowadza do jej ostateczności. Skarżący powołuje się na wyrażone w judykaturze poglądy, przemawiające za przyjęciem udziału organizacji społecznej mimo braku formalnego postanowienia w tym względzie.
W wyroku z 17.11.1988 r. IV SA 855/88 (ONSA 1990 nr 1, poz. 3) NSA stwierdził, iż mimo że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wydał postanowienia o dopuszczenie komitetu osiedlowego do udziału w postępowaniu administracyjnym to jednak przyjmowanie przez ten organ oświadczeń i wniosków komitetu, a także doręczenie komitetowi wydanych w sprawie decyzji oraz postanowień należy interpretować jako dopuszczenie do udziału w sprawie.
Również w wyroku II SA/Gd 780/89 (lex Temida nr 44215 ) z dnia 15.06.2000 r. Sąd opowiedział się odformalizowaniem dopuszczenia organizacji stwierdzając, iż nie do zaakceptowania jest pogląd, że brak formalnego postanowienia w trybie art. 31 § 2 kpa uniemożliwia wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, zgodny z jej celami statutowymi i interesem społecznym oraz która składała w tym postępowaniu pisma i oświadczenia merytoryczne i której doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania.
Wniosek taki wyciąga też skarżący z wyroku NSA z 4.06.1998 r. IV SA 1180/96 (cyt. za lex Temida nr 45 162 ).
W wyroku I SA 3190/01 Sąd odrzucił koncepcję, iż pismo KPA z 22.01.2001 r. mogłoby stanowić złożenie poglądu w trybie 31 § 5 kpa zdecydowanie przychylając się za wystąpieniem Komisji do strony skarżącej w trybie art. 31 § 4 kpa.
Gdyby jednakże przyjąć, iż była to opinia wyrażona na podstawie art. 31 § 5 kpa to nie pozbawia to organizacji późniejszego wystąpienia z żądaniem dopuszczenia jej do udziału (M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz - Kraków 2000 teza 24 do art. 31).
O spełnieniu przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa decyduje treść § 3 i 4 statutu ... oraz wzgląd na ochronę interesu społecznego (reprezentacje ponad 100 operatorów) oraz art. 2 ustawy z 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 195 z póz. zm.). Prowadząc postępowanie i dokonując dowolnej interpretacji przepisów kpa, nie uwzględniając ustaleń i pomijając ocenę prawną w wyroku NSA z 23 maja 2002 r. organ naruszył podstawowe zasady procesowe prowadzenia postępowania w sposób zapewniający pogłębienie zaufanie do organów Państwa (art. 8) i zasadę praworządności (art. 2 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP) i konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów sądowych.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła także O. w ... zarzucając naruszenie art. 134 kpa, 31 § 1 pkt 2 i § 3 kpa przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje dopiero w dacie wydania przez organ administracyjny postanowienia w tym przedmiocie, zaś pominięcie że ratio legis powołanych przepisów i ustalone orzecznictwo przemawiają za tym, aby uznać że Z. zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu I instancji per facta concludentia, a nadto naruszenie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku.
Obszerne uzasadnienie skargi – bogato uargumentowane powoływanym orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny jest w zasadzie zbieżne z koncepcją prezentowaną w skardze Z. w ... i – zdaniem Sądu - nie zachodzi potrzeba dokładnego powtarzania zamieszczonej w skardze argumentacji.
Skarżący O. powołuje się jednakże dodatkowo na fakt, iż była w analogicznej sytuacji składając od orzeczenie KPA z ... lutego 2001 r. w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich S. Z. odwołanie. Minister nadał bieg temu odwołaniu, nie stwierdził jego niedopuszczalności, a odwołanie nie zostało rozpatrzone merytorycznie z powodu wniesienia go z uchybieniem terminu. Brak jest zatem formalnych bądź merytorycznych podstaw, aby odwołanie Z. w ... było traktowane przez Ministra odmiennie i aby uznać je za niedopuszczalne.
Skarżący powołuje się w tym względzie także na pogląd zamieszczony w opinii prof. H.I., złożonej do akt na zlecenie Ministra Kultury.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie odnosząc się zaś do zarzutów stwierdził, iż w postanowieniu o dopuszczeniu Z. do udziału w postępowaniu nie orzeczono o dopuszczeniu w postępowaniu odwoławczym.
Nie oznacza to jednak, że organ analizując całą sprawę przed wydaniem końcowego orzeczenia nie mógł ustalić, na jakim etapie postępowania organizacja społeczna złożyła i została dopuszczona do udziału w postępowaniu i wynikających z tego faktu konsekwencji prawnych dla organizacji społecznej.
Organizacja społeczna może wprawdzie wystąpić z wnioskiem o dopuszczeniu na każdym etapie postępowania zwykłego i w trybach nadzwyczajnych, jednakże wbrew twierdzeniu skarżącego zróżnicowanie czasu złożenia wniosku jest istotne z punktu widzenia przysługujących jej praw, a zwłaszcza legitymacji do złożenia odwołania.
Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na etapie postępowania odwoławczego nie stwarza fikcji prawnej, że występowała ona w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, zaś wniosek skarżącego o konieczność wydania postanowienia na każdym etapie postępowania jest dowolny.
Nie jest także prawdą, iż skarżący Z. jest jedynym podmiotem który złożył odwołanie.
Odwołanie złożyły bowiem:
- Stowarzyszenie F. – w dniu 9 maja 2001 r.,
- K. – w dniu 25 maja 2001 r.,
- Radio P. – ... – w dniu 10 sierpnia 2001 r.,
- Radio P. – ... – w dniu 8 sierpnia 2001 r.,
- Radio P. – ... w dniu 13 sierpnia 2001 r.,
- Kuria ... w ... w dniu 9 sierpnia 2001 r.,
- O. w ....
Wszystkie odwołania zostały rozpatrzone przez Ministra Kultury w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, które to postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu ... października 2001 r.
W dniu złożenia uzupełniającego pisma (6 czerwca 2001 r.) zawierającego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu orzeczenie Komisji nie było ostateczne, trwało bowiem postępowanie odwoławcze. Decyzje kończące to postępowanie zostały wydane dopiero w dniu ... października 2001 r. Nie jest więc zdaniem Ministra Kultury możliwe na tej podstawie przyjęcie założenia, że strona skarżąca mogła brać udział i być dopuszczona tylko do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Działanie Komisji polegające na poinformowaniu organizacji i użytkowników o trwającym postępowaniu i możliwości zgłoszenia opinii w sprawie przedłożonych do zatwierdzenia tabel wynagrodzeń ma na celu zebranie materiału dowodowego, który pozwoliłby Komisji ocenić złożone tabele wynagrodzeń. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę ze skargi Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia ... października 2001 r., stwierdził w uzasadnieniu, że działanie to "ocenić należałoby raczej jako mieszczące się w normie art. 31 § 4 kpa".
Nawet gdyby przyjąć, że zamieszczenia ogłoszenia w gazecie ogólnopolskiej jest zawiadomieniem, o którym mowa w tym artykule, do organizacji należy podjęcie i uzewnętrznienie decyzji wynikającej z chęci przystąpienia do postępowania. Skarżący w piśmie z dnia 1 lutego 2001 r. zawarł jedynie swoją opinię na temat przedłożonych tabel wynagrodzeń. W piśmie tym nie zawarto wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Ogłoszenie skierowane było do podmiotów korzystających z utworów i przedmiotów praw pokrewnych. Komisja w tym momencie nie brała pod uwagę faktu, iż to ogłoszenie będzie uznane za zawiadomienie skierowane do organizacji społecznej. Z tego też względu nie jest możliwe do zaakceptowania twierdzenie, że Komisja już w tym momencie była pewna, iż cel statutowy Z. oraz interes społeczny przemawiają za udziałem skarżącej w tym postępowaniu.
Nie znajduje pokrycia w zebranym materiale dowodowym wniosek skarżącego, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony w toku postępowania w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 31 kpa inicjatywa w zakresie przystąpienia do postępowania pozostawiona została organizacji społecznej – "organizacja społeczna może... wystąpić z żądaniem ...". Pismo z dnia 1 lutego 2001 r. takiego wniosku nie zawierało. Z tego też względu Komisja nie wydała postanowienia w przedmiocie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu.
Zdaniem Ministra Kultury takiego wniosku nie zawierało także odwołanie wniesione pismem z dnia 12 marca 2001 r. Nie do zaakceptowania jest pogląd zaprezentowany w skardze, iż organ powinien potraktować pismo z 12 marca 2001 r. nie jako odwołanie, ale jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Żądanie wynikające z treści tego pisma było jednoznaczne i nie budziło żadnych wątpliwości. Skarżący kwestionował w tym piśmie zgodność z prawem zatwierdzonych przez Komisję tabel wynagrodzeń. Nie było, więc podstaw do przyjęcia, iż treścią tego pisma było inne żądanie niż bezpośrednio wynikające z jego treści, zwłaszcza że było skierowane do Ministra, a więc organu odwoławczego, a nie Komisji rozpatrującej sprawę w I instancji.
Minister przyjął więc, iż skarżący domaga się wznowienia postępowania powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa i dlatego pismem z 24 maja 2001 r. wezwano go do wykazania interesu prawnego. Dopiero w odpowiedzi na to pismem z 6 czerwca 2001 r. skarżący wskazał art. 31 kpa jako podstawę działania, dołączył statut Z. oraz wyciąg z KRS i wyraził żądanie dopuszczenia go do postępowania jako organizacji. Żądanie to zostało zgłoszone organowi po zakończeniu postępowania w I instancji.
Nie do zaakceptowania jest teza, iż skarżący w postępowaniu brał aktywnie udział, a tym bardziej, iż był uważany przez Komisję, jak i przez Ministra za organizację społeczną na prawach strony.
Komisja ogłaszając w gazetach informację o przystąpieniu do rozpoznawania wniosku Stowarzyszenia Z. o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń zwróciła się o przedstawienie poglądu w sprawie, nie do organizacji społecznych, lecz do "zainteresowanych nadawców i operatorów kablowych". Pismem z dnia 22 stycznia 2001 r. Departament Prawny MKiDN, działając z polecenia przewodniczącego składu Komisji, zwrócił się do organizacji i użytkowników, którzy przewinęli się w toku poprzednich postępowań w sprawie zatwierdzenia tabel Z. . Komisja znając jedynie stanowisko wnioskodawcy chciała poznać punkt widzenia podmiotów korzystających na co dzień z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. W protokole posiedzenia Komisji z dnia ... stycznia 2001 r., na którym to posiedzeniu omawiano sprawę ogłoszenia, nie ujawniono w żadnym jego punkcie, że Komisją traktuje ogłoszenie jako zawiadomienie organizacji społecznej, o którym mowa w art. 31 § 4 kpa.
Głosowane jest także stwierdzenie, jakoby Minister Kultury traktował skarżącego w postępowaniu w instancji jako organizację społeczną. Rozważania na temat statusu skarżącego jako organizacji społecznej mogły mieć miejsce dopiero od uwidocznienia woli skarżącego w piśmie z dnia 6 czerwca 2001 r.
Minister Kultury przychyla się do stanowiska, że wyrażenie przez organizacje społeczną poglądu w sprawie nie przeszkadza w późniejszym dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu. Warunkiem jest zgłoszenie przez organizację stosownego wniosku. Organizacja społeczna nie może oczekiwać, iż prowadzący postępowanie organ administracji, otrzymując wyrażone przez organizację społeczną stanowisko w sprawie, będzie doszukiwał się w treści pisma także innych wniosków, których organizacja społeczna w nim nie zawarła.
Art. 31 ust. 1 kpa wyraźnie stanowi, iż to organizacja społeczna "może" występować z żądaniem. Oznacza to, iż to organizacja społeczna powinna przejawiać zainteresowanie sprawą, i o ile uzna za zasadne wystąpić z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, iż nie wydanie formalnego postanowienia o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy organizacja społeczna aktywnie uczestniczyła w postępowaniu nie uniemożliwia jej wniesienie odwołania nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, organizacja nie złożyła w postępowaniu w pierwszej instancji wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Po drugie, skarżący wyraził jeden raz na piśmie swoją opinię w sprawie przedłożonych tabel, nie składał innych pism i oświadczeń. Nie doręczono mu orzeczenia Komisji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Trudno w tej sytuacji przyjąć, iż skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu i był traktowany jako podmiot działający na prawach strony.
Pismo z dnia 10 maja 2001 r. podpisane przez dyrektora Departamenty Prawnego nie może być traktowane jako doręczenie orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego, o którym mowa w art. 109 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując wniesione skargi po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego właściwy w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.) obowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 50 § 1 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Obie skarżące organizacje ze względu na rodzaj działalności opisanej w ich statutach oraz udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, spełniają ustawowe kryteria i Sąd uznał, iż są legitymowane do poddania kontroli postanowienia Ministra Kultury z dnia ... maja 2003 r. Sąd uznał wniesione skargi za zasadne podzielając podniesione w nich zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił, że zaskarżone postanowienie zapadło po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. w ... po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r. I SA 3190/01 postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia ... października 2001 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
We wspomnianym wyroku oceniając stan faktyczny i prawny sprawy, skomplikowany dodatkowo nieprawidłowym działaniem Komisji Prawa Autorskiego, Sąd uznał za przedwczesne wydanie przez Ministra postanowienia w trybie art. 134 kpa stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Z. z tego powodu, iż Z. nie posiadał przymiotu organizacji społecznej, a jedynie na podstawie stosunku cywilnoprawnego i członkostwa rezaprezentuje określone kategorie interesów majątkowych, a ponadto Z. nie brał udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2001 r. uznał, iż Z. z siedzibą w ... posiada status organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa i art. 31 § 1 kpa uzasadniając obszernie swe stanowisko.
Wobec wymogu wypływającego z art. 31 § 2 kpa, wydania przez organ postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji, Sąd ten - w okolicznościach tej sprawy – wyraził pogląd o niedopuszczalności wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa bez załatwienia wniosku organizacji o dopuszczenie do udziału, a to ze względu na przysługujący stronom środek prawny w postaci zażalenia na odmowę dopuszczenia organizacji do udziału, a w dalszej kolejności – skargę do sądu administracyjnego.
Ocena ta – stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże zarówno sąd wojewódzki jak i organy administracji.
Podzielając tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż Minister w dniu ... lutego 2003 r. wydał postanowienia o dopuszczeniu zarówno Z. jak i O. w ... do udziału w postępowaniu.
Wydane postanowienia oznaczają, iż organ uznał oba podmioty za organizacje społeczne w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa, a ich cele statutowe i interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Postanowienia z dnia ... lutego 2003 r., (oddzielnie dla każdej ze skarżących organizacji) należy jednakże ocenić w kontekście całokształtu okoliczności, które miały miejsce w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z wniosku Stowarzyszenia Z. .
Z akt sprawy wynika – na co zwrócił już uwagę NSA w swym wyroku z 23 maja 2002 r., iż Z. wezwany pismem z 22 stycznia 2001 r. do złożenia opinii, jeszcze przed doręczeniem orzeczenia KPA z ... lutego 2001 r. stronie pismem z 12 marca 2001 r., wniesionym 23 marca 2001 r., złożył odwołanie od tego orzeczenia. W tym czasie orzeczenie nie było ostateczne.
Przed rozpoznaniem odwołania przy piśmie z 10 maja 2001 r., noszącym sygnaturę postanowienia z ....10.2001 r. , Ministerstwo przesłało kopię tegoż orzeczenia według rozdzielnika m.in. Z. w Łodzi.. Skarżący Z. w dniu 15 maja 2001 r. złożył ponownie odwołanie, składając alternatywny wniosek o wznowienie postępowania, gdyby orzeczenie stało się ostateczne.
Dopiero po tym piśmie Minister w dniu ... maja 2001 r. wezwał skarżący Z. o uzupełnienie odwołania przez wykazanie interesu prawnego, dającego legitymację do wniesienia odwołania.
W piśmie procesowym z 6 czerwca 2001 r. Z., powołując się na art. 31 kpa, sprecyzował podstawę prawną do rozstrzygnięciu o jego udziale, która to podstawa nie wymaga wykazania interesu prawnego.
Z brzmienia pisma Ministra z ... maja 2001 r. wynika wprost, iż na tym etapie organ nie rozważał wznowienia postępowania – co sugeruje w odpowiedzi na skargę – lecz zmierzał do ustalenia interesu prawnego przy badaniu wniesionego odwołania.
Jeśli więc zostało w dniu ... marca 2001 r. wniesione odwołanie od orzeczenia KPA z dnia ... lutego 2001 r., które to rozstrzygnięcie nie zostało jeszcze doręczone to na tym etapie nie można przyjąć, że organizacja domagała się dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym.
Postępowanie administracyjne w pierwszej instancji nie kończy się wydaniem decyzji, gdyż dopiero jej doręczenie powoduje skutki prawnomaterialne i procesowe.
Do czasu doręczenia decyzji istnieje bowiem możliwość zmiany treści rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 110 kpa z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji organ jest nią związany.
Przenosząc powyższe na okoliczności tej sprawy w dacie złożenia odwołania przez Związek orzeczenie KPA nie zostało jeszcze wprowadzone do obrotu. Na organie zatem ciążyły obowiązki wynikające z zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8) i udzielenie informacji (art. 9) co do sytuacji procesowej organizacji społecznej.
Brak takiego działania przy podjęciu dodatkowej czynności przez organ odwoławczy przesłania kopii orzeczenia skarżącemu Związkowi (a także innym podmiotom) przy piśmie z 10 maja 2001 r. nie może usprawiedliwić zarzutu organu, że skarżący nie złożył wcześniej formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału i obciążać skarżącego negatywnymi skutkami naruszenia prawa przez organy prowadzące postępowanie.
Przy przyjętym sposobie działania Komisji – wezwanie licznych podmiotów do składania opinii – złożone przedwcześnie odwołanie było w istocie pismem procesowym, sygnalizującym organowi, jakie stanowisko zajmuje organizacja. Doręczenie w takiej sytuacji orzeczenia KPA stanowiło dopuszczenie Z. do udziału w postępowaniu i to na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Pismo procesowe Związku z 6 czerwca 2001 r. nie stanowi więc pierwszego wniosku o dopuszczenie do udziału, a jedynie precyzuje stanowisko Z. co do podstawy prawnej jego działania.
Załatwiając ten wniosek w stadium postępowania odwoławczego organ winien uwzględnić okoliczności, iż dotyczy on wcześniejszych czynności w tej sprawie to jest pisma z dnia 12 marca 2001 r.
Przedstawiony przebieg postępowania i jego ocena koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku I SA 3190/01.
W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł, nie naruszając powołanych przepisów art. 8, 9 i 31 § 1 i 2 oraz art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z póz. zm.), wydać ponownie postanowienia w trybie art. 134 kpa stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Z. w ....
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia nie sposób pominąć, że Minister rozpatrując odwołanie O. w ... od orzeczenia KPA z ... lutego 2001 r. postanowieniem nr ... z ... października 2001 r. stwierdził, iż zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.
Wobec tego, iż akta nie zawierały powyższego postanowienia Sąd przeprowadził z niego dowód w trybie art. 113 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia tegoż aktu wynika, iż wobec niewydania postanowienia o odmowie dopuszczenia O. do postępowanie i doręczenia jej kopii orzeczenia (przy piśmie tej samej treści i daty jak uczyniono to w odniesieniu do Z. ) organ przyjął, iż O. faktycznie dopuszczona do udziału. Zgodnie z ustaloną praktyką niewydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej oraz jednoczesne przyjmowanie składanych oświadczeń, a także doręczenie decyzji należy uznać jako dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu. Minister w tej sytuacji konstatuje, iż O. służy prawo wniesienie odwołania.
W analogicznej sytuacji, w tej samej sprawie, Minister w odniesieniu do O. przyjął, iż została on dopuszczona do udziału w postępowaniu zaś w odniesieniu do Z. w ... i posiadającej taki sam status prawny i wykazującej większą aktywność – przez złożenie pisma procesowego z dnia 12 marca 2001 r. – dwukrotnie z naruszeniem prawa odmawia uznania, że brała udział w postępowaniu.
Taki sposób prowadzenia postępowania i wydawanie rozstrzygnięć naruszających wskazane wyżej zasady procesowe narusza również przepis atr. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a nadto godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32.
Sprzeczne z prawem jest odmienne traktowanie podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji procesowej a miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy z naruszeniem prawa stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. w ... przyjmując, iż nie brała ona udziału w postępowaniu, zaś w odniesieniu do O. w oparciu o podobne przesłanki uznał, iż dopuszczona do udziału w postępowaniu miała prawo wniesienia odwołania. O wyjątkowej niekonsekwencji organu świadczy wydanie w dniu ... lutego 2003 r. postanowienia w przedmiocie dopuszczenia O. do postępowania administracyjnego, mimo, iż wcześniej w postanowieniu z ....10.2001 r. Minister uznał udział tej organizacji w postępowaniu o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Z. .
Z powyższych względów Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji zasadzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy.