I SA 1465/03

I SA 1465/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. SA z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
ISA 1465/03
UZASADNIENIE
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Akcyjna Zakład [...] w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności do nieruchomości położnej w K., w obrębie Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...],[...]i [...], uregulowanej w KW Nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu podała, że odwołująca się uważa, iż posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu komunalizacyjnym.
Twierdzenie takie podlega weryfikacji na podstawie rozpatrzenia
i rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty ( wyrok NSA z 30 czerwca 1986r. sygn. akt III SA 97/86, oraz uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98, ONSA z 1999r. Nr 4 poz. 119). Komunalizacja mienia następuje z mocy prawa
i według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990r.
W postępowaniu takim stronami są przede wszystkim Skarb Państwa
i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału
w sprawie, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do skomunalizowanego mienia.
Zdaniem organu drugiej instancji taki tytuł do spornej nieruchomości, czy też ustanowienie prawa zarządu sporną nieruchomością dla odwołującej się nie wynika wprost z żadnej z cytowanych przez nią regulacji ustawowych dotyczących P., mających charakter ogólny, a nie dotyczący konkretnej nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] lutego 2003r.
W okresie przed 27 maja 1990r. zgodnie z art. 34 KC w brzmieniu wówczas obowiązującym mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwowych osób prawnych.
W tamtym stanie prawnym grunty Skarbu Państwa, przedsiębiorstwa państwowe uzyskiwały w zarząd w trybie określonym w art. 38, ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1983r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z
1985r., Nr 22, poz. 98) czy wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia
14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961r.,
Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd.
Istnienia zarządu nie może więc domniemywać. Ponadto, data przepływu własności mienia w tym trybie powoduje nieskuteczność sięgania po dowody na istnienie zarządu, których dopuszczalność wynika na przykład z później wydanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998r., Nr 23, poz. 120 ze zm., wyrok NSA z 26 czerwca 1997r. I SA 1728/96).
Ponieważ P. Spółka Akcyjna nie udokumentowała ustanowienia jej zarządu spornym mieniem w jednej z podanych wyżej form, ani nie wykazała by miała w dniu 27 maja 1990r. inny prawnorzeczowy tytuł do spornego mienia, nie przysługuje jej przymiot strony niniejszego postępowania komunalizacyjnego, a tym samym nie jest prawnie skuteczne wnoszenie przez nią odwołania.
Skargę do NSA na powyższą decyzję złożyły P. Spółka Akcyjna Zakład [...]w K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28, 134, 138 § 1 pkt. 3, art. 7, 77 i art. 107 § 3 KPA oraz art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 16 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989r., Nr 26, poz. 138) oraz art. 34 ustawy z dnia
8 września 2000r. o komunalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że w zaskarżonym orzeczeniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że wg stanu obowiązującego w dniu 27 maja 1990 roku możliwe było ustanowienie zarządu jedynie wg podstaw określonych
w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, czy też na podstawie wcześniejszych aktów prawnych na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wzięła jednak pod uwagę faktu, iż na mocy tychże ustaw brak było podstawy prawnej zobowiązującej jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa - skarżącego, do uzyskania decyzji o użytkowaniu, bądź o przekazaniu nieruchomości w zarząd w stosunku do majątku, który pozostawał już w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa, a przekazanego mu w zarząd
w momencie jego utworzenia - powstania.
Zatem tytuł prawny P. SA do zarządu nieruchomością objętą komunalizacją wynika z ciągłości prawnej PP P., co do mienia nabytego w momencie utworzenia przedsiębiorstwa. Dla wykazania bezprzedmiotowości żądań organu przedstawienia dowodu na okoliczność ustanowienia prawa zarządu w drodze decyzji podniósł, iż na mocy rozporządzenia prezydenta RP z dnia 24 września 1926 roku (Dz. U. Nr 97 poz. 5687), zarząd nad majątkiem ruchomym i nieruchomym należącym do Skarbu Państwa został przejęty przez przedsiębiorstwo [...].
Następnie Minister Komunikacji obwieszczeniem z dnia 12 sierpnia 1948 roku w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 roku o utworzeniu przedsiębiorstwa P. niejako transmitował powyższe uregulowania na okres powojenny, co oznaczało, iż przedsiębiorstwo P. zarządza i eksploatuje państwowe nieruchomości kolejowe.
Powyższe rozporządzenie Prezydenta RP, które w zakresie kwestii majątkowych wyodrębniło z ogólnego majątku Skarbu Państwa mienie przekazane P. w użytkowanie i zarząd lub na własność zostało uchylone ustawą z dnia 2 lutego 1960r. o kolejach, która to ustawa nie wprowadziła żadnych zmian w stanie prawnym w zakresie własności i zarządu mieniem P. Nie zmieniły również tych postanowień zasady ustalone ustawą z dnia 27 kwietnia 1989r. o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138 z późniejszymi zmianami). Regulując w tym akcie prawnym sprawy majątkowe ustawodawca postanowił (art. 16 ust. 1), że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego oraz, że mienie P. stanowią środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy, które to przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę (ust. 2 i 3 art. 167).
Natomiast art. 50, ust. 1 tej ustawy stwierdza, że mienie oraz prawa
i zobowiązania przedsiębiorstwa PKP, działającego na podstawie ustawy z dnia
2 grudnia 1960r, stają się mieniem i zobowiązaniami PKP działającego na podstawie tej ustawy. Potwierdzają to również postanowienia ustawy z dnia
6 lipca 1995r. o Przedsiębiorstwie Państwowym "Polskie Koleje Państwowe"
(Dz. U.- Nr 95, poz. 4747).
Wobec ciągłości prawnej w zarządzaniu mieniem od 1926 roku, nie zachodziły podstawy prawne do ponownego nabywania nieruchomości w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku a następnie ustawy 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Bezprzedmiotowość żądań organu w tym zakresie skarżący wykazał w swoich pismach kierowanych do organu pierwszej instancji a następnie w odwołaniu do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 18 lutego 1992 r. I S.A. 1419/91/ONSA 1990 uznał, iż oprócz decyzji o przekazaniu nieruchomości w trybie w/w. aktów normatywnych dokumentem wystarczającym dla udokumentowania prawa zarządu jest m.in. akt. erekcyjny przedsiębiorstwa państwowego.
Tym samym, w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy innych ustaw, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy
o komercjalizacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, jako że organ administracji nie rozstrzyga w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego P. S.A.
Wykazanie w trakcie postępowania, iż P. legitymuje się tytułem do zarządu, bądź stanem posiadania gruntu, wyklucza stosowanie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Na organie pierwszej instancji spoczywał zatem obowiązek, przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej, uzyskania w trybie zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcia, o nabyciu przez skarżącego, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, bowiem jedynie, w takim odrębnym postępowaniu organ umocowany jest do badania wystąpienia przesłanek z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ewentualnie art. 34 ustawy o komercjalizacji, czego nie wzięła pod uwagę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Wojewoda winien również wykluczyć wystąpienie przesłanek negatywnych komunalizacji z art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji P.
Powyższe ma tym większe znaczenie, iż nieuzasadniona komunalizacja nieruchomości, wyłącza stosowanie tegoż przepisu.
Na mocy art. 34 ustawy o komercjalizacji grunty Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 roku w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia
z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy,
z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
Fakt posiadania przez odwołującego gruntów w dniu 27 maja 1990r.
stanowi podstawę do; uznania jego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a więc również przymiotu strony zwłaszcza wobec pozbawienia skarżącego, poprzez komunalizację, prawa uzyskania potwierdzenia nabycia użytkowania, wieczystego gruntu w trybie tegoż art. 34 ustawy o komercjalizacji.
Istotnym jest również, zdaniem skarżącego, do czego organ odwoławczy się nie ustosunkował, że w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu
27 maja 1990 roku ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138 ) wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności. g Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, mienie [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez [...]
w toku jego dalszej działalności. A zatem nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były, zatem mieniem należącym do rad narodowych.
Ponadto bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania pozostawała w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 roku, co udowodnione zostało decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia
[...] czerwca 1989r., o naliczaniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa.
Decyzja ta, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia
osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120) jest równorzędnym dowodem
o przekazaniu nieruchomości w zarząd.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 6 powyższego rozporządzenia jednym z dowodów na okoliczność istnienia prawa zarządu jest decyzja o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, na organie administracji spoczywają szczególne obowiązki w zakresie prowadzonego postępowania
w przedmiocie uwłaszczenia, a orzecznictwo NSA nie może stanowić podstawy do uchybień formalnych w toku postępowania i przyjęcia a priori, iż strona pozbawiona jest tytułu do gruntu.
Stroną w rozumieniu art. 28 KPA jest osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obciążona powinnością określonego zachowania się. Jeżeli zatem P. nabywa z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa, które pozostają w jego zarządzie ma interes prawny, a zatem przysługuje mu przymiot strony w toczącym się postępowaniu.
Skoro komunalizacja mienia wyklucza nabycie z mocy prawa przez skarżącego nieruchomości, które miał on w posiadaniu, ma on interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim to, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu komunalizacyjnym i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Skargę należy uznać za uzasadnioną, gdyż zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Orzekając, zatem w oparciu o powyższe przepisy sąd uznał, że choć skarżąca wnosiła jedynie o uchylenie decyzji organu odwoławczego, uchyleniu podlegało także rozstrzygnięcie wydane przez organ orzekający w pierwszej instancji z uwagi na nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia uprawnień przysługujących P. do przedmiotowego gruntu.
P. Spółka Akcyjna w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzonego pod tę samą nazwą. Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948r. Nr 43, poz. 312). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 rozporządzenia zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku kolei, przeszedł na własność Przedsiębiorstwa.
Z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały także przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl, których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4, w użytkowanie i zarząd lub na własność podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie.
Powyższe zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym nie uległy zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r.
o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.).
Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywał regulację, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej działalności, a ponadto, iż P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę.
Z kolei przepis art. 50 ust.1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa
i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie niniejszej ustawy.
Choć obecnie powołane wyżej ustawy już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) a następnie ustawą z dnia
8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948), ale wymienione wyżej ustawy obowiązywały w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej a zatem regulowany przez nie stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała.
W niniejszej sprawie nie mniej istotne znaczenie ma także konieczność ustalenia, w jakiej dacie P. objęła we władanie sporną nieruchomość.
Należy zaznaczyć jednak, że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Przywołanie przez skarżącego decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989r. o naliczeniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa jako dowodu, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania pozostawała w ich zarządzie jest zbędna, ponieważ decyzja ustalająca opłaty za zarząd nieruchomościami nie ma znaczenia dla komunalizacji.
Zatem przyjęcie przez organy obu instancji poglądu, że skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości żadnym tytułem
o charakterze prawnorzeczowym, należało uznać, za co najmniej przedwczesne.
Wskazać w tym miejscu wypada, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w przepisie art. 7 KPA, organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W tej sytuacji, mając powyższe na uwadze, sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.