I SA 1381/94

O R Z E C Z E N I E z dnia 20 listopada 1996 r. Sygn. akt K. 27/95 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zoll – przewodniczący Zdzisław Czeszejko–Sochacki Tomasz Dybowski Lech Garlicki Stefan J. Jaworski Krzysztof Kolasiński Wojciech Łączkowski Ferdynand Rymarz Jadwiga Skórzewska–Łosiak – sprawozdawca Wojciech Sokolewicz Janusz Trzciński Błażej Wierzbowski Joanna Szymczak – protokolant po rozpoznaniu 12 listopada 1996 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie, Rady Gminy Warszawa – Centrum, Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego: 1. Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie o stwierdzenie: – niezgodności art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 5–6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) oraz z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej, 2. Rady Gminy Warszawa – Centrum o stwierdzenie: – niezgodności art. 2 ust. 1–3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej, 3. Rady Miasta Rejowiec Fabryczny o stwierdzenie: – niezgodności art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58; zm.: z 1985 r., Nr 12, poz. 50, Nr 35, poz. 162; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) i przepisu art. 2 ust. 3 tej ustawy z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej oraz art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej o r z e k a: 1. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486; tekst jednolity Dz.U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390) w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488), przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, 2. Art. 2 ust. 1–3 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) w zakresie, w jakim wynikające z niego roszczenie dotyczy gruntów stanowiących własność gminy, jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej przez nadmierną, bo nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, prowadzącą tym samym do naruszenia wynikających z przepisów konstytucyjnych zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, 3. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486; tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 85, poz. 390) jest zgodny z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej. Uzasadnienie: I 1. Rada Miejska w Wąbrzeźnie, Rada Gminy Warszawa – Centrum oraz Rada Miasta Rejowiec Fabryczny wniosły o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 99, poz. 486; tekst jednolity z 1996 r. Nr 85, poz. 390; dalej: nowelizacja z 23 czerwca 1995 r.) z przepisami konstytucyjnymi. We wniosku Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie wskazane są art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 5 i 6 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., które według Wnioskodawcy ograniczają nabyte przez gminę uprawnienia w sposób niezgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Dz.U. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729), dalej Małej Konstytucji, oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji. Rada Gminy Warszawa – Centrum powołała się we wniosku na niezgodność art. 2 ust. 1 – 5 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, zaś Rada Miasta Rejowiec Fabryczny wskazała na niezgodność art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Wszystkie wnioski dotyczą przede wszystkim przyznanego Polskiemu Związkowi Działkowców nowelizacją z 23 czerwca 1995 r. roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład stałych pracowniczych ogrodów działkowych i wynikających z tego konsekwencji dla gmin. W uzasadnieniu pierwszego z wniosków – Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie – podniesiono, że takie pozbawienie gminy prawa swobodnego dysponowania mieniem w sposób istotny narusza gwarantujący pewność prawa art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, także z tego powodu, że nie uwzględnia ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a zwłaszcza art. 9 ust. 2, który ustanawia zasadę adekwatności zasobów finansowych gmin do zakresu przydzielonych im zadań. Zdaniem Wnioskodawcy rozwiązania nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. są niezgodne z chroniącym źródła dochodów gminy art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, utrzymując bowiem dotychczasowe zadania gmin, nakładają dodatkowo obowiązek wykupu mienia od Polskiego Związku Działkowców w razie wykonywania przez gminę prawa pierwokupu. W piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 13 uchwały Sejmu RP w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Rada Miejska w Wąbrzeźnie podniosła dodatkowo zarzuconą we wniosku Rady Gminy Warszawa–Centrum sprzeczność art. 2 ust. 1 – 5 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W świetle znowelizowanej ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych użytkownik wieczysty tj. Polski Związek Działkowców ma większe prawa niż gmina tj. właściciel gruntu, podczas gdy zaspokaja jedynie potrzeby części mieszkańców, zaś gmina ma obowiązek zaspokajania potrzeb wszystkich mieszkańców. Podniesiono także, że gmina nie może odmówić oddania gruntu w użytkowanie wieczyste PZD, natomiast Związek ten może tym prawem swobodnie dysponować. W uzasadnieniu wniosku Rady Gminy Warszawa – Centrum stwierdzono, że zaskarżony art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. narusza przysługujące gminom prawo własności, gdyż – przyznając Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego gruntów zajętych pod ogrody działkowe – w istocie pozbawia gminy atrybutów prawa własności. Zdaniem tego Wnioskodawcy nowelizacja z 23 czerwca 1995 r. stanowi także naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Przyznanie PZD prawa użytkowania wieczystego nie prowadzi bynajmniej do poprawienia statusu poszczególnych działkowców. Świadczy o tym sposób, w jaki nowelizacja określa ich sytuację. Przepisy wprowadzone do ustawy jako gwarancje praw przysługujących poszczególnym działkowcom, np. art. 1 pkt. 3 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., zawierają postanowienia pomijające podstawowe zasady prawa cywilnego. Zdaniem Wnioskodawcy korzyści wynikające dla działkowców z noweli “nie są zbyt realne”, w związku z czym należy stwierdzić, że ograniczenia własności gmin dokonano nie kierując się interesem ogólnym. Sprzeczność art. 2 ust. 1 – 5 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych wynika m. in. z charakteru Polskiego Związku Działkowców, który jest organizacją zamkniętą i praktycznie niedostępną dla innych obywateli. W zmienionej sytuacji społeczno – gospodarczej, w związku ze znacznym wzrostem cen nieruchomości w miastach, niezwykle trudno będzie pozyskiwać nowe tereny pod pracownicze ogrody działkowe. Oznacza to z kolei praktyczną niemożność poszerzania grupy obywateli korzystających z przywileju nieodpłatnego posiadania działki. Poprzez regulacje zawarte w omawianej nowelizacji organizacja zrzeszająca ograniczony i zamknięty krąg osób uzyskała prawo użytkowania wieczystego terenów, które mogłyby służyć całej wspólnocie, jaką jest gmina. Podniesiono także naruszenie przez zaskarżoną nowelizację zasady lex retro non agit. Zdaniem Wnioskodawców art. 2 zaskarżonej ustawy, prowadząc do ograniczenia i w pewnym zakresie do pozbawienia z mocą wsteczną słusznie nabytych uprzednio przez gminy praw majątkowych, narusza zasadę państwa prawnego. Wskazuje to, w ocenie Wnioskodawców, także na naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Przyznanie prawa użytkowania wieczystego dla celów, które mogą być realizowane w ciągu krótkiego czasu, musi być uznane za nieracjonalne i tym samym sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Prawo użytkowania wieczystego pierwotnie pomyślane było bowiem jako prawo służące zabudowie. Obowiązujące przepisy także wiążą to prawo z inwestycjami budowlanymi, a więc z trwałym zagospodarowaniem terenu, z jakim jest ono związane. Obowiązujące przepisy przewidują możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego w trybie administracyjnym w szczególności wtedy, jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków i urządzeń (art. 240 kc). Oznacza to, że prawo użytkowania wieczystego przyznane PZD przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. służy innym celom niż te, które realizuje PZD. W uzasadnieniu wniosku Rady Miasta Rejowiec Fabryczny podniesiono, że przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców prawa użytkowania wieczystego prowadzi do pozbawienia gmin na okres 99 lat atrybutów własności i w istocie jest zbliżone do wywłaszczenia. Stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności mienia komunalnego. Zaskarżona nowelizacja narusza także zasadę zabezpieczenia dochodów gmin dla celów realizacji wyznaczonych im zadań, bowiem pozbawia ona automatycznie gminy prawa do dochodów z gruntów przez obowiązkowe i nieodpłatne przekazanie ich w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców. 2. Prokurator Generalny, zajmując stanowisko w niniejszej sprawie stwierdził, że przepisy art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) nie są niezgodne z art. 1, art. 7 oraz art. 67 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji oraz z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Uzasadniając przedstawione stanowisko Prokurator Generalny podkreślił, że ustawodawca ma swobodę w kształtowaniu przepisów prawa w ramach konstytucyjnego porządku prawnego oraz, że ze stanowionymi przepisami prawa wiąże się domniemanie ich racjonalności i zgodności z przepisami konstytucyjnymi. Zdaniem Prokuratora Generalnego niekonstytucyjność przepisów winna być wykazana przez Wnioskodawcę. Tymczasem część z zarzutów przedstawionych we wnioskach nie znajduje oparcia w przepisach konstytucyjnych oraz orzecznictwie TK. Dotyczy to zwłaszcza kwestii badania zgodności przepisów ustawy zwykłej z innymi ustawami oraz podnoszonej sprzeczności nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z konstytucyjną zasadą równości, która w świetle utrwalonych poglądów TK nie odnosi się do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Mienie komunalne jest mieniem publicznym, tymczasem powołany przepis odnosi się głównie do mienia indywidualnego, a w szczególności osobistego. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie znajduje oparcia w przepisach konstytucyjnych i art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniosek o zbadanie zgodności zaskarżonych przepisów z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Przepisy umów międzynarodowych, paktów i konwencji, nie stanowią bowiem podstawy do kontroli prawa krajowego. Prokurator Generalny przypomniał, że Polski Związek Działkowców jest samodzielną, samorządną organizacją społeczną o blisko 100–letniej tradycji, w pełni odpowiadającą zasadom określonym w art. 69 ust. 3 oraz w art. 70 ust. 2 pkt 2 in fine przepisów konstytucyjnych. Utrwalona od kilkudziesięciu lat sytuacja prawna pracowniczych ogrodów działkowych jako urządzeń użyteczności publicznej przemawia na rzecz poglądu, iż prawa nabyte przez PZD i jego członków są prawami słusznie nabytymi w rozumieniu przepisów konstytucyjnych i nie kolidują z dokonywanymi przeobrażeniami społeczno–ustrojowymi. Podkreślić zatem należy, iż proces dokonywania tych zmian w Polsce bynajmniej nie został zakończony. Podjęte przez niektóre samorządy czynności prawne zmierzające do przejęcia gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, spowodowały podjęcie przez PZD starań, mających na celu utrzymanie prawa nabytego. W ocenie Prokuratora Generalnego przepisy ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz w brzmieniu nadanym im przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. w zasadniczej części są tożsame, tj. w zakresie nałożonego na organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego obowiązku nieodpłatnego przekazywania gruntów pod pracownicze ogrody działkowe. Zaskarżony przepis art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. nie uszczuplił praw samorządu w tym zakresie, skoro także przed nowelizacją obowiązek taki występował. Przewidywał go bowiem art. 1 lit. E pkt 17 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami). W myśl tego przepisu do zadań własnych gmin należy: zapewnianie gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych oraz ich rekultywacja; realizacja art. 8 ustawy dotyczącego przekazywania gruntów PZD w użytkowanie oraz zapewnienie ogrodom pracowniczym odpowiedniej infrastruktury. Zdaniem Prokuratora Generalnego oznacza to, iż zaskarżone przepisy utrzymują dotychczasowy status prawny PZD i zrzeszonych w nim ogrodów działkowych. Stąd też nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przez zaskarżone przepisy art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy oraz art. 73 Małej Konstytucji. Treść art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. ma na celu zapewnienie spokojnego wykonywania prawa nabytego na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. Wprowadzona nowelizacją z 23 czerwca 1995 r. regulacja odnosi się tylko do stałych ogrodów pracowniczych, istniejących w dniu 5 grudnia 1990 r. Norma ta utrwala więc stan prawny istniejący w okresie komunalizacji gruntów. Pozostałe przepisy zaskarżonej nowelizacji tworzą infrastrukturę prawną umożliwiającą spokojne wykonywanie prawa nabytego. Uregulowanie to jest zbieżne z uregulowaniem zawartym w art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami). Ustalone w art. 2 ust. 1 nowelizacji prawo PZD do występowania z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego występuje także w innych ustawach, np. w ustawie o zasadach przekazywania budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe i nie jest kwestionowana. Stąd też samodzielność zaskarżonych przepisów na tle konstrukcji całej normy jest wyraźnie względna. Art. 2 ust. 3 przewidujący nieodpłatne korzystanie przez PZD z użytkowanych gruntów stanowi powtórzenie regulacji obowiązującej w tym zakresie od kilkudziesięciu lat. Mamy zatem tutaj do czynienia z konkurencją ograniczonych praw rzeczowych słusznie nabytych z prawami uzyskanymi przez samorząd terytorialny. W tej sytuacji, uwzględniając cele statutowe PZD oraz to, że członkowie PZD są także członkami samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej przemawia za przyjęciem tezy, iż w silniejszym stopniu występuje ona po stronie PZD. W ocenie Prokuratora Generalnego rozwiązania przyjęte w art. 2 ust. 4 i 5 zaskarżonej nowelizacji prowadzą do ochrony właściciela gruntu przed swego rodzaju nadużyciem prawa przez PZD. Skoro przepisy te przewidują dla gminy prawo pierwokupu wobec zwalnianych nieruchomości oraz pierwszą opłatę roczną w razie zbycia przez PZD wieczystego użytkowania przed upływem 10 lat od jego nabycia, to są to przepisy zabezpieczające interesy gminy. Podobnie regulacja zawarta w art. 2 ust. 6 potwierdza jedynie ugruntowane już uprzednio prawo PZD do przydzielenia mu nowych gruntów w zamian za przejęcie ogrodu pracowniczego oraz prawo użytkowników wywłaszczonych działek do odszkodowania za utracone mienie. Zdaniem Prokuratora Generalnego przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady lex retro non agit, skoro się zważy, że przyjęte w ustawie rozwiązania występowały na tle ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych przed jej nowelizacją w roku 1995. 3. Swoje stanowisko w sprawie przekazał także Polski Związek Działkowców. Rada Krajowa tego Związku wyraziła pogląd, że zaskarżone przepisy nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. nie są niezgodne ze wskazanymi we wniosku Rady Gminy Warszawa–Centrum przepisami konstytucyjnymi. Według tego poglądu gminy z mocy ustawy komunalizacyjnej nie są nabywcą pierwotnym i prawa ograniczające ich własność ustanowione zostały już ustawą z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, w związku z czym zaskarżona ustawa nie zmienia istoty ograniczeń praw gmin do gruntów będących w użytkowaniu PZD. W tych warunkach chybiony jest zarzut, że gminy tracą uprawnienie do rozporządzania nieruchomościami według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., bowiem w tym dniu również nie mogły rozporządzać tymi nieruchomościami bez zgody PZD. Obciążenie właściciela (gminy) prawem wieczystego użytkowania gruntu zaskarżoną ustawą nie pogorszyło jego sytuacji i nie pozbawiło go możliwości dysponowania nim. Bezpodstawny jest – zdaniem Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców – także argument Wnioskodawców, że prawo wieczystego użytkowania może być przedmiotem obrotu prawnego, gdyż obrót ten obwarowany jest daleko idącymi restrykcjami i może być zniweczony działaniem gminy. Uniemożliwia go także nowy art. 121, który przewiduje ujawnienie prawa użytkowania działki w księdze wieczystej. Zaskarżona ustawa, wzmacniając prawa PZD, przez nadanie mu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wzmacnia ponadto prawa gminy (właściciela), ustanawiając na jej rzecz w art. 2 ust. 5 prawo pierwokupu za symboliczną cenę, odpowiadającą 1% ceny ustalonej między stronami w umowie sprzedaży. Rada Krajowa PZD podkreśla, że merytoryczną podstawą dla ustawowego przesądzenia sprawy roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego było nieprzestrzeganie przez jednostki samorządu terytorialnego przepisów ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, na co wskazują przytoczone przykłady nadużywania przez gminy prawa własności, nawet wnoszenie gruntów nawet jako aportu rzeczowego do spółek, sprzedaż terenów ogrodów jako działek budowlanych, sprzedaż na cele inwestycyjne, masowe wykreślanie pracowniczych ogrodów działkowych z planów zagospodarowania przestrzennego itp.). Zarzutowi naruszenia zasad konstytucyjnych (art. 1 i 7 Małej Konstytucji) przez to, że ograniczenie prawa własności gminy nie zostało dokonane w interesie ogółu mieszkańców a zamkniętego kręgu działkowców, przeczą – według Polskiego Związku Działkowców – uregulowania prawne dotyczące ogrodów działkowych, a w szczególności ustawa z 6 maja 1981 r. stwierdzająca, że ogrody działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej i podlegają ochronie zgodnie z przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska, a także przepisy wewnętrzne Związku otwarte na przyjmowanie nowych członków, oraz takie fakty jak: masowość PZD liczącego 1 mln członków, 4–5 mln osób korzystających z działek, przeznaczenie niektórych ogrodów, jako parków dla społeczeństwa i prowadzenie na tych terenach małych form wczasów. Związek twierdzi też, że prawa przyznane PZD i jego członkom są prawami słusznie nabytymi w znaczeniu przepisów konstytucyjnych i nie kolidują z dokonującymi się przemianami społeczno–ustrojowymi w Polsce, co przesądza o uznaniu, iż zaskarżone przepisy nie są niezgodne ze wskazanymi przez Radę Gminy Warszawa–Centrum przepisami konstytucyjnymi. 4. Wnioski Rady Gminy Miejskiej w Wąbrzeźnie, Rady Gminy Warszawa – Centrum oraz Rady Miasta Rejowiec Fabryczny podlegały wstępnemu rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami). Trybunał nadał wnioskom Rady Gminy Miejskiej w Wąbrzeźnie, Rady Gminy Warszawa – Centrum oraz wnioskowi Rady Miasta Rejowiec Fabryczny w części dotyczącej zaskarżenia art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. oraz art. 2 ust. 3 tej nowelizacji, dalszy bieg. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego sprawy wszczęte tymi wnioskami zostały połączone w celu łącznego rozpoznania pod sygn. akt K. 27/95. II Na rozprawie 12 listopada 1995 r. przedstawiciele Wnioskodawców: Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie i Rady Miasta Rejowiec Fabryczny podtrzymali złożone na piśmie wnioski wraz z zawartą w nich argumentacją. Przedstawiciele Rady Gminy Warszawa–Centrum ograniczyli zakres wniosku do zarzutu niezgodności zaskarżonego art. 2 ust. 1 –3 ustawy z 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z art. 1 i 7 przepisów kostytucyjnych pozostawionych w mocy, podtrzymując w tym fragmencie wcześniejsze stanowisko złożone w formie pisemnej. Rozwijając argumentację tego stanowiska podkreślili, że przekształcenia własnościowe, jakie mają dokonać się przez ustawę z 23 czerwca 1995 r., nie odpowiadają kierunkowi przemian ustrojowych w Polsce. Rozważając kwestię niezbędności przyjętej regulacji dla ochrony interesu publicznego uznali, że przyznanie PZD prawa użytkowania wieczystego w żadnym razie nie było niezbędne dla realizacji ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, tj. zapewnienia Związkowi spokojnego korzystania z gruntów. Przyjęta regulacja bynajmniej nie zmierza do ochrony praw nabytych przez Związek – tj. użytkowania gruntów, na których położone są pracownicze ogrody działkowe, lecz daleko wykracza poza taką ochronę, w zasadzie prowadząc do “uwłaszczenia” PZD. Do realizacji celów statutowych PZD nie są potrzebne uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego, takie jak rozporządzanie tym prawem przez możliwość sprzedaży, wniesienia jako aportu do spółki czy obciążanie hipoteką. Przyznanie roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, bez klauzuli zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowi natomiast daleko idące wkroczenie w zadania gmin w zakresie ładu przestrzennego i gospodarki terenami. Zwłaszcza, że decyzje o lokalizacji ogrodów działkowych wydawane w okresie poprzedzającym zmiany ustrojowe miały często charakter tymczasowy, a w wielu wypadach wręcz przypadkowy. “Uwłaszczenie” PZD nastąpiło po upływie 5 lat od chwili, gdy gminy uzyskały prawo własności gruntów, a więc w chwili gdy mogły już rozsądnie zakładać, że wszystkie kategorie podmiotów, które w ocenie ustawodawcy zasługiwały na uwłaszczenie na gruntach komunalnych, zostały przez ustawodawcę uwzględnione. Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już w kwestii konstytucyjności “uwłaszczenia” innych osób prawnych dla uzasadnienia skargi w tym zakresie przedstawiciele Gminy Warszawa–Centrum odwołali się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 stycznia 1996 r. (sygn. akt K. 18/95). Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o uznanie zakwestionowanych przepisów za zgodne z przepisami konstytucyjnymi. Uzasadniając konieczność przyznania PZD prawa użytkowania wieczystego gruntów stwierdził, że jest to organizacja o ponad 100–letniej tradycji. Przypominał, że w latach czterdziestych grunty stowarzyszeń działkowców zostały faktycznie znacjonalizowane i przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Niemniej jednak nawet wówczas dekret z 1945 r. i ustawa z 1949 r., uznając szczególny status działkowców i ich samorządu przyznawały gruntom, na których zlokalizowane były ogrody działkowe, charakter obiektów użyteczności publicznej. Przedstawiciel Sejmu RP podkreślił, że zakres użytkowania, które przysługiwało PZD na mocy postanowień ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, był w istocie opatrzony takimi gawarancjami, które zbliżały je do użytkowania wieczystego. W jego ocenie zaskarżona nowelizacja w odniesieniu do art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie wprowadziła żadnych zmian normatywnych. Potwierdza ona jedynie dotychczasowe prawo użytkowania oraz jego gwarancje wynikające z tej ustawy dla poszczególnych ogrodów działkowych, ich użytkowników oraz PZD. Ustęp 2 dodany w art. 8 nawiązuje do analogicznych, wprowadzonych wcześniej regulacji prawnych, dotyczących innych zwykłych użytkowników, których stan prawny został unormowany zmianami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem przedstawiciela Sejmu zaskarżona ustawa stwarza podstawy do niezakłóconej przyszłości ogrodów działkowych jako podstawy utrzymania w wielkich aglomeracjach miejskich miejsc ekologicznie czystych. Wskazał on, że zaskarżona ustawa jest elementem porządkowania niezwykle zagmatwanego ustawodawstwa dotyczącego władania gruntami w miastach. Zawarta w art. 2 ustawy możliwość uzyskania przez PZD prawa użytkowania wieczystego, stanowi dyspozycję ustawodawcy podjętą w interesie organizacji społecznej działkowców i ich samorządu. Za takim rozwiązaniem przemawiają argumenty o charakterze prawnym. Ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, podlegającymi ochronie przewidzianej m.in. w przepisach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Prawa PZD do ogrodów powstałe przed 5 grudnia 1990 r. uznać należy za prawa słusznie nabyte w rozumieniu zasad wynikających z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Wreszcie komunalizacja mienia państwowego na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zmianami) nie znosiła ograniczonych praw rzeczowych PZD i użytkowników działek, ustanowionych na gruntach wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. Przejęcie tych gruntów przez gminy oznaczało także przejęcie wszelkich obowiązków i kompetencji Skarbu Państwa wobec ogrodów, wynikających z ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Wprowadzona ustawą z 23 czerwca 1995 r. zmiana, w istocie spowodowała konkurencję zasad wywodzonych z art. 1 przepisów konstytucyjnych z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 7. Obydwa podmioty, zarówno gminy, jak i związek działkowców reprezentują interes publiczny, uzasadniony wszakże odmiennymi racjami. Ustawodawca dopatrzył się jednak w omawianym przypadku przewagi interesu publicznego wyrażającego się w “uwłaszczeniu” PZD i działkowców, rezygnując zarazem z przyznania gminie pełni praw właścicielskich w stosunku do gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych z przekreśleniem ich dotychczasowych praw. Ustawa ta nie przypadkiem w art. 3 nowelizuje ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzając normę pozwalającą na wyjście poza dotychczasową strukturę PZD, jako podmiotu organizującego działkowców i pozwalającą gminom na przekazywanie gruntów także innym wspólnotom na zasadach analogicznych, jak ma to miejsce dzisiaj w stosunku do PZD. Zaskarżona ustawa, zdaniem przedstawiciela Sejmu RP, stabilizuje sytuację prawną ogrodów działkowych, która mimo jednoznacznego brzmienia ustawy z 1981 r., przez praktykę pewnej liczby samorządów łamiących prawo, była poważnie zagrożona. Przedstawiciel Sejmu RP wskazał także na wprowadzony do zaskarżonej ustawy przepis, pozwalający na wystąpienie poszczególnych działkowców do PZD z wnioskiem o odnotowanie ich prawa użytkowania działki w księdze wieczystej, co wzmacnia poczucie stabilności. Wreszcie podniósł znaczenie zawartego w ustawie przepisu o charakterze gwarancyjnym, wprowadzającego zasadę, w świetle której, jeśli ogród zostałby zbyty przed upływem 10 lat od chwili ustanowienia użytkowania wieczystego, wówczas odżywa obowiązek uiszczenia przez Związek opłaty rocznej. Wprowadzono także prawo pierwokupu przysługujące gminie w przypadku zbycia przez PZD prawa użytkowania wieczystego. Przedstawiciele Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowisko zajęte na piśmie i wnieśli o uznanie zaskarżonych przepisów za zgodne z konstytucją, podkreślając, że pracownicze ogrody działkowe jako urządzenia użyteczności publicznej uzasadniają pewne uszczuplenie władztwa gminy nad mieniem komunalnym. W trakcie rozprawy na wniosek przedstawiciela Sejmu RP przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka Eugeniusza Kondrackiego, prezesa Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, w celu stwierdzenia przebiegu w dotychczasowej praktyce stosowania ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zbadanie konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych wymaga, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dokonania uprzednio analizy prawnej aktów normatywnych kształtujących proces przekształceń własnościowych nieruchomości (tj. gruntów i budynków oraz urządzeń trwale z gruntem związanych) wchodzących w skład funduszu jednolitej własności państwowej, w następstwie których doszło do powstania własności komunalnej. Na mocy art. 5 ust. 1–3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami) część dotychczasowego mienia ogólnonarodowego (państwowego), a konkretnie mienie należące w dniu wejścia w życie ustawy do organów państwowych, bądź państwowych jednostek organizacyjnych wymienionych w tych przepisach stała się z mocy prawa mieniem komunalnym, tj. mieniem właściwych gmin. Na mocy art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r wojewoda decyzją deklaratoryjną stwierdza fakt przejścia z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) na właściwą gminę. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami) spowodowała dalsze zmiany istniejącego stanu prawnego w kwestii stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w zarządzie państwowych osób prawnych. Generalną regułę o charakterze ustrojowym ukształtował w tym zakresie art. 2 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (poza gruntami Państwowego Funduszu Ziemi) będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa, stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego przepisu, nabycie użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie stwierdza się decyzją wojewody, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Dokonując analizy sprawy pod kątem waloru tytułu prawnego państwowych osób prawnych, nadanego im art. 2 powołanej ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce gruntami należy przede wszystkim wskazać, że treść tego prawa i jego cel uległy istotnym modyfikacjom w stosunku do reguł określonych w kodeksie cywilnym, precyzujących istotę użytkowania wieczystego. Na gruncie rozwiązań kodeksowych w doktrynie prawniczej panował pogląd, że użytkowanie wieczyste jest przede wszystkim wykorzystywane do zaspokajania potrzeb społecznych związanych z budownictwem mieszkaniowym, gospodarczym lub letniskowo–wypoczynkowym, w niektórych zaś tylko sytuacjach może być przydatne do prowadzenie działalności rolniczej (por. Prawo własności i inne prawa rzeczowe (w:) System prawa cywilnego, T. II, pod. red. J. Ignatowicza, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1977). Pogląd ten znajdował swe odzwierciedlenie w treści art. 232 kc, a bezpośrednio wynikał z art. 239 § 2 kc określającego sposób korzystania z gruntu państwowego. Zmiana funkcji prawa użytkowania wieczystego nastąpiła de facto dopiero na mocy art. 2 ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce gruntami (...), gdyż prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntów uzyskały państwowe osoby prawne, które do tego czasu były zarządcami nieruchomości państwowych. Konsekwencją tego rozwiązania jest objęcie prawem użytkowania wieczystego podmiotów, których działalność wykracza poza ramy budownictwa mieszkaniowego. Treść prawa użytkowania określona w przepisach kodeksu cywilnego nie jest jednak adekwatna do zmodyfikowanych rozwiązań w tej materii, określonych w ustawie nowelizującej ustawę o gospodarce gruntami (...) Według rozwiązań kodeksowych treść użytkowania wieczystego określają trzy elementy: przepisy ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowa o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie. Na gruncie tych przepisów zakres uprawnień właściciela gruntu od uprawnień użytkownika wieczystego różnicowała przede wszystkim umowa Kolejna nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami (...) dokonana ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 91, poz. 455) przesądziła w treści art. 2 ust. 3 o nadaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków komunalnych osobom prawnym, w których zarządzie mienie to znajdowało się w dniu 5 grudnia 1990 r. i o prawnej formie stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków przez jego dotychczasowego zarządcę. W ramach tej regulacji nie przewidziano ukształtowania prawa wieczystego użytkowania w drodze cywilnoprawnej, czyli w formie umowy, podczas gdy kodeks cywilny (art. 233, art. 236 § 3, art. 240 kc) ustala kształtowanie tego prawa w drodze umowy. Z gospodarczego punktu widzenia przyznanie państwowym i komunalnym osobom prawnym użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków zbliżone jest do uwłaszczenia, które zostało dokonane nie tylko na bazie majątku państwowego, ale także mienia gmin, które z dniem 27 maja 1990 r. z mocy ustawy komunalizacyjnej uzyskały własność gruntów i budynków należących uprzednio do Skarbu Państwa. W ramach nowelizacji art. 88 ustawy o gospodarce gruntami dokonanej ustawą z dnia 10 czerwca 1994 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niektóre inne ustawy (Dz.U. z 1994 r. Nr 84, poz. 384) rozszerzono zakres podmiotów uprawnionych do otrzymania prawa wieczystego użytkowania, stanowiąc o przyznaniu tego prawa wszystkim spółdzielniom, ich związkom oraz Naczelnej Radzie Spółdzielczej, które miały w zarządzie nieruchomości państwowe bądź gminne oraz przesądzając o roszczeniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów, które stanowią własność Skarbu Państwa lub własność gminy oraz roszczeniu o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na tych gruntach obiektów budowlanych na zasadach i w warunkach określonych w tych przepisach. W ust. 3 art. 88a ustalono jednak, że “uwłaszczony” podmiot ma obowiązek zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności budynków, jednakże zawarcie tej umowy następuje bez przetargu i bez obowiązków wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W piśmiennictwie prawniczym podkreślano, że o ile ustanowienie użytkowania wieczystego dla spółdzielni mieszkaniowych odpowiada istocie tego prawa, to przyznanie go innym spółdzielniom, których działalność często w ogóle nie wymaga wznoszenia jakichkolwiek urządzeń czy budowli pozostaje w sprzeczności ze społeczno–gospodarczym przeznaczeniem użytkowania wieczystego. Kolejna zmiana ustawy o gospodarce gruntami (...) dokonana ustawą z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 123, poz. 601) weszła w życie z dniem 8 grudnia 1994 r. Ustawą tą rozszerzono pod względem podmiotowym art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127; zm.: Nr 103, poz. 446, Nr 107, poz. 464; z 1992 r. Nr 91, poz. 455; z 1993 r. Nr 47, poz. 212, Nr 65, poz. 309, Nr 51, poz. 201, Nr 131, poz. 629; z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388) w ten sposób, że na podstawie art. 2c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynków przysługuje wszystkim osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. miały w swym zarządzie nieruchomości państwowe lub gminne. Termin zgłoszenia tych roszczeń został przedłużony do 31 grudnia 1996 r. ustawą z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 33). Ustawodawca “uwłaszczając” inne osoby prawne ustanowił jednocześnie dla nich szczególne uprawnienia (ocenione w piśmiennictwie prawniczym jako przywileje), przez co zostały usytuowane w sytuacji korzystniejszej od uprzednio “uwłaszczonych” spółdzielni. “Inna osoba prawna” mianowicie nie ma obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w razie zbycia użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia i ma pełną swobodę w dysponowaniu “uwłaszczonym” mieniem. O stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy z 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wystąpiło z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego pięć Rad Miejskich. Przedmiot zaskarżenia stanowiły przepisy art. 1 pkt 8 oraz art. 2 tej ustawy dotyczące rozszerzenia zakresu podmiotowego na inne osoby prawne w zakresie określonym w art. 88 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami. Orzeczeniem z 9 stycznia 1996 r., w sprawie o sygn. K. 18/95 Trybunał Konstytucyjny orzekł o: 1) niezgodności z art. 1, art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych art. 1 pkt 8 i art. 2 ustawy z 21 października 1994 r., przez to, że doszły do skutku w niewłaściwym trybie ustawodawczym, 2) niezgodności z tymi przepisami konstytucyjnymi art. 88a ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w takim zakresie, w jakim obydwa te przepisy zostały znowelizowane ustawą z 21 października 1994 r., tj. w zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane “innym osobom prawnym”. Sejm oddalił wymienione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego 30 maja 1996 roku. Według aktualnego stanu prawnego ostatni akt normatywny dotyczący “problematyki uwłaszczenia” stanowi zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego, powołanymi na wstępie wnioskami, ustawa z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486). Przed przystąpieniem do przedstawienia treści zaskarżonych przepisów niezbędne jest omówienie stanu prawnego obowiązującego w tej materii do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do 9 września 1995 r. Ten stan prawny regulowała ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58; zm.: z 1985 r. Nr 12, poz. 50, Nr 35, poz. 162; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Zgodnie z art. 8 tej ustawy grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazywały nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostały własnością Skarbu Państwa do 27 maja 1990 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek stanowią własność Polskiego Związku Działkowców, zaś nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią własność tego użytkownika (art. 13 ust. 3). Stosownie do tej ustawy (art. 24 ust. 1 i 2) Polski Związek Działkowców jest samodzielną i samorządną organizacja społeczną zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych, posiadającą osobowość prawną. W orzecznictwie komunalizacyjnym Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd w kwestii stosunku art. 8 zdanie drugie ustawy o ogrodach działkowych do uregulowań zawartych w ustawie komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. Uznano w nim, że stosunek pomiędzy wymienionymi ustawami jest stosunkiem pomiędzy ustawą wcześniejszą i ustawą późniejszą. Rozpatrując te sprawy należy w związku z tym stosować przepisy ustawy komunalizacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 1995 r., sygn. akt I SA 1381/94 – niepublikowany). W związku z tym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zapadały decyzje komunalizacyjne stwierdzające, iż grunty użytkowane przez PZD stanowiące mienie Skarbu Państwa, który w wykonywaniu uprawnień właścicielskich reprezentował terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, stały się z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej mieniem właściwych gmin. W świetle powołanych przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa administracyjnego nie budzi zatem wątpliwości okoliczność (niekwestionowana również w konkretnej sprawie), iż grunty użytkowane przez PZD w dniu 27 maja 1990 r. stały się z tym dniem mieniem komunalnym z mocy prawa. Zaskarżona ustawa z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych znowelizowała art. 8 ustawy z 1981 r. nadając mu następującą treść: “Art. 8.1. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin. 2. Grunty, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości”. W ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych dodano także art. 121 o następującym brzmieniu: “Art.121.1. Polski Związek Działkowców ustanawia na rzecz osób fizycznych prawo użytkowania działek, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. 2. Na wniosek osób wymienionych w ust. 1 prawo użytkowania ustanawia się w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład pracowniczego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Ustanowione w tej formie prawo użytkowania podlega ujawnieniu w księdze wieczystej”. W art. 2 zaskarżonej ustawy przyznano Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych przedłożonym Sejmowi 3 lutego 1995 r. podano, że ustawodawca już po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej uporządkował w drodze wielokrotnych nowelizacji ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych sytuację prawną państwowych, samorządowych, społecznych i innych wykonujących funkcje publiczne podmiotów, przekształcając służące im wcześniej prawo “użytkowania” w prawo “użytkowania wieczystego”, zaś w trakcie tego porządkowania zaniedbano nowelizacji art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i określenia statusu PZD. Podkreślono w nim, że wnioskowana nowelizacja ma na celu usuwanie “ewentualnych zagrożeń dla funkcjonowania ogrodów za strony obecnego właściciela skomunalizowanych gruntów”. IV 1. Dokonana przez zaskarżoną ustawę nowelizacja ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych w art. 2 przesądziła o tym, że Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów. Oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu, a Polski Związek Działkowców zwolniony jest od jakichkolwiek opłat z tytułu wieczystego użytkowania, chyba że przed upływem 10 lat od ustanowienia użytkowania wieczystego nastąpi zbycie tego prawa. W takiej sytuacji PZD zobowiązany jest do uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w określonej w ustawie wysokości. W przypadku zbycia przez PZD prawa użytkowania wieczystego gminie przysługuje prawo pierwokupu za cenę w wysokości 1% ceny ustalonej między stronami w umowie sprzedaży. Grunty, których dotyczy art. 2 zaskarżonej ustawy, zostały poddane, jak to już wspomniano, procesowi komunalizacji na mocy ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nabycie prawa własności przez gminy od państwa nastąpiło na mocy samego prawa, w związku z powołaniem do życia samorządu terytorialnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Od tego czasu gminy stały się wyłącznym właścicielem mienia komunalnego, obejmującego zgodnie z brzmieniem art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. własność i inne prawa majątkowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że unormowanie zawarte w art. 2 ust. 1 kwestionowanej ustawy należy w pierwszym rzędzie rozpatrywać na tle zasady ochrony własności, ustanowionej przez art. 7 przepisów konstytucyjnych. Przepis ten najpierw gwarantuje ogólnie ochronę własności, a następnie “poręcza całkowitą ochronę własności osobistej”. Z zestawienia tych sformułowań wynika, że pojęcie własności zostało w art. 7 użyte w podwójnym znaczeniu: z jednej strony przepis ten mówi o własności osobistej (przyznając jej ochronie szczególny status), z drugiej zaś strony – o “własności w ogóle”, a więc o własności, która przysługuje podmiotom niezależnie od ich charakteru. Tym samym, ogólna norma, iż “Rzeczpospolita Polska chroni własność”... odnosi się nie tylko do własności osobistej, a więc do własności, której podmiotem jest obywatel, lecz ma także zastosowanie do wszelkich innych podmiotów, także tych, których status i istnienie są regulowane w całości przez prawo publiczne. Trybunał Konstytucyjny uważa, że do kręgu tych podmiotów należy również zaliczyć jednostki samorządu terytorialnego, którym art. 70 ust. 2 Małej Konstytucji przyznaje osobowość prawną i traktuje jako “istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium”. Art. 7 przepisów konstytucyjnych znajduje więc też zastosowanie do gmin jako podmiotów określonej w nim ochrony własności. Nie zmienia tego fakt, że własność komunalna – jako rodzaj mienia publicznego – nie powinna być utożsamiana z mieniem prywatnym, a sama konstrukcja własności komunalnej dopuszcza ze swej istoty modyfikacje – np. ograniczenie uprawnień właścicielskich – wynikające z prawa publicznego (uchwała z 27 września 1994 r., sygn. U. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, s. 197; orzeczenie z 17 października 1995 r., sygn. K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 60). Odnosi się to do zakresu ochrony własności komunalnej, ale nie do samego istnienia tej ochrony w obowiązującej konstytucji. Wyodrębnienie mienia komunalnego jest pochodną istnienia gminy jako podmiotu prawa publicznego. Samorząd terytorialny jest koniecznym składnikiem struktury demokratycznego państwa. Podjęte po 1989 r. zasadnicze zmiany w ustrojowym kształcie samorządu terytorialnego zmierzały do przekształcenia państwa scentralizowanego, w praktyce pozbawionego instytucji samorządu terytorialnego, w państwo obywatelskie. Podstawą funkcjonowania każdego samorządu terytorialnego jest jego podmiotowość prawna oraz wyposażenie w majątek, który zapewnia mu samodzielność. Samodzielność samorządu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań jest trwałą wartością państwa demokratycznego i wymaga ciągłego ugruntowywania. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że istnienie własności komunalnej jest samo w sobie funkcją samorządu terytorialnego, który po to, by stać się skutecznym narzędziem decentralizacji władzy politycznej, musi mieć wsparcie w decentralizacji władzy gospodarczej (por. Walerian Pańko, Własność komunalna a funkcja samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991 r., nr 1–2, s. 16). Gminy są kreowane przez władzę publiczną na podstawie ustawy; są tworzone, znoszone i przekształcane aktami generalnymi stanowiącymi akty wykonawcze do ustawy. Zasadnicza część majątku gmin, w tym zwłaszcza majątku nieruchomego, pochodzi z komunalizacji mienia Skarbu Państwa, dokonanej z woli ustawodawcy. Mienie komunalne służy realizacji zadań publicznych, określonych przez odpowiednie przepisy ustawowe. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, w świetle którego istnieje specyficzna odrębność statusu mienia komunalnego jako odmiany mienia publicznego (obok mienia należącego do Skarbu Państwa). Poddając analizie szczególny charakter własności komunalnej i mienia komunalnego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jest ono odrębną od mienia państwowego własnością, rodzajem mienia publicznego i nie powinno jako kategoria prawna być utożsamiane z mieniem prywatnym (zob. uchwała TK, sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46). Przedmiotem własności publicznej na ogół nie są środki produkcji, lecz własność i inne prawa majątkowe służące realizacji zadań publicznych. Co prawda polskie przepisy konstytucyjne nie wyróżniają expressis verbis własności publicznej, niemniej jednak w wielu ustawach odnaleźć można przepisy wiążące z pewnymi kategoriami mienia określenia: publiczny użytek, publiczny cel czy publiczne przeznaczenie. Taka charakterystyka mienia zawarta jest w ustawach: z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawie z 22 lutego 1991 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawie z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym mówi się o nieruchomościach służących do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, natomiast w art. 5 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające stanowi się o mieniu ogólnonarodowym służącym użyteczności publicznej. Zarówno zlecone, jak i własne zadania samorządu terytorialnego są zadaniami publicznymi w rozumieniu obowiązującego prawa. W myśl art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Dzięki przyjętym w ustawie komunalizacyjnej rozwiązaniom gminy zostały zatem odpowiednio przygotowane do wykonywania powierzonych im zadań. Wyposażono je bowiem w mienie komunalne, którego przyznanie podkreślało realność samodzielności gminy w obrocie prawnym (por. C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1994, s. 224). Mienie komunalne stanowi podstawę realizacji zadań nałożonych przez ustawy na samorząd terytorialny. Jednostki samorządu terytorialnego, wykonując uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego, realizują zadania publiczne w rozumieniu obowiązującego prawa (zob. uchwała TK, sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46). Wyodrębnienie mienia komunalnego (prawo własności i inne prawa majątkowe) nakazuje uwzględniać w odniesieniu do tego mienia elementy publiczne, a to z tego względu, że nie można rozpatrywać zespołu uprawnień majątkowych, składających się na mienie komunalne, w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień – jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka ta, jako istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkańców danego terytorium, zobowiązana jest do wykorzystywania przyznanych jej uprawnień zgodnie z prawnymi interesami mieszkańców tworzących tę wspólnotę (zob. orzeczenie TK, sygn. K. 10/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 10). Specyficzne rozumienie statusu mienia komunalnego stanowi podstawę do swoistej modyfikacji konstytucyjnej ochrony tego mienia w stosunku do ochrony własności podmiotów prawa prywatnego. Art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy proklamuje pełną ochrony własności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że prawo własności jako prawo podmiotowe o najszerszej treści jest w naszym systemie prawnym traktowane jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem jednak nie jest prawem absolutnym (ius infinitum), a więc niczym w swej treści nie ograniczonym (por. uzasadnienie orzeczenia TK z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P. 6/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 84 i n.). W odniesieniu do prawa prywatnego granice ochrony są skonkretyzowane w ustawach i nie budzą w zasadzie wątpliwości. Natomiast zakres ochrony komunalnej nie jest tak daleko idący, bowiem mienie komunalne ma służyć realizacji celów publicznych. Jak stwierdzono w orzeczeniu K. 18/95 “wprawdzie konstrukcja mienia publicznego jest wsparta na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje polegające m.in. na ograniczeniu uprawnień właścicielskich wynikających z prawa publicznego (por. uzasadnienie uchwały z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46). Własność ta, jak każdy inny rodzaj własności, narażona być może na różnego rodzaju zabiegi zmierzające do jej uszczuplenia, ograniczenia lub zniesienia. Zabiegi takie mogą mieć także postać aktów normatywnych o randze ustawy (por. orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K. 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1). Należy zatem stwierdzić, że istnieje niekwestionowana potrzeba konstytucyjnej ochrony własności komunalnej. Gdy chodzi o zakres przedmiotowy ochrony wnikającej z art. 7 przepisów konstytucyjnych, to od dawna już ustabilizowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje, iż użyte w tym przepisie pojęcie “własności” jest pojemniejsze treściowo od rozumienia przyjętego w kodeksie cywilnym. Definiując zakres konstytucyjnego pojęcia własności osobistej Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż traktować ją należy jako “synonim mienia obejmującego nie tylko prawo własności, lecz także inne prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych” (uchwała z 11 stycznia 1995 r., sygn. W. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 205 i powołane tam orzecznictwo wcześniejsze). Trybunał Konstytucyjny uważa, iż taki sam zakres przedmiotowy należy przypisywać ogólnemu pojęciu własności, o którym mowa w początkowym fragmencie art. 7 przepisów konstytucyjnych, choć raz jeszcze podkreśla, że nie oznacza to jednakowego zakresu ochrony – przeciwnie, osobista własność (i inne prawa majątkowe) mogą i powinny podlegać ochronie silniejszej niż własność (inne prawa majątkowe) publicznych osób prawnych, a więc także komunalna. W świetle powyższego rozumienia art. 7 przepisów konstytucyjnych, przewidzianą nim ochroną objęte jest zarówno prawo użytkowania wieczystego (stanowiące przecież najsilniejsze – po własności sensu stricto – prawo majątkowe), jak również prawo użytkowania zwykłego. Odnosząc powyższe ustalenia ogólne do postanowień zakwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż art. 7 przepisów konstytucyjnych znajduje zastosowanie do: – sytuacji prawnej gmin, jako właściciela terenów ogrodów działkowych, których prawo własności ograniczone było do tej pory prawem użytkowania przyznanym PZD, a także poszczególnym użytkownikom działek, a stosownie do nowej ustawy – zostaje ostatecznie ograniczone prawem wieczystego użytkowania przysługującym PZD; – sytuacji prawnej PZD jako podmiotu prawa użytkowania ogółu ogrodów działkowych; – sytuacji prawnej poszczególnych działkowców jako podmiotów prawa użytkowania poszczególnych ogrodów działkowych. Wszystkie te prawa majątkowe podlegają ochronie z art. 7 przepisów konstytucyjnych, a więc powstaje między nimi konflikt, który wymaga wyważenia zakresu ograniczeń i wzajemnej hierarchii. Przy dokonywaniu owego wyważenia Trybunał Konstytucyjny bierze z jednej strony pod uwagę hierarchię wchodzących w grę praw majątkowych (z tego punktu widzenia ochrona własności sensu stricto zyskuje pierwszeństwo wobec ochrony pozostałych praw majątkowych), a z drugiej strony – charakter poszczególnych podmiotów praw majątkowych (z tego punktu widzenia ochrona praw majątkowych indywidualnych działkowców, jako objętych konstytucyjną kategorią “własności osobistej” przybiera bardziej intensywny charakter od ochrony praw majątkowych gmin jako podmiotów publicznych). Jak już zaznaczono, art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy statuujący konstytucyjną zasadę ochrony własności, nie wyklucza automatycznie możliwości ustanawiania określonych ograniczeń tego prawa jeśli wymaga tego interes ogólny. Zasadę ochrony dobra ogółu zawiera w sobie art. 1 tych przepisów, wprowadzających zasadę państwa prawnego. Oba te przepisy mają podstawowe znaczenie dla określenia istoty prawa własności i zakresu jego konstytucyjnej ochrony. Powinność wykorzystywania aktywów majątkowych Skarbu Państwa wyłącznie dla potrzeb dobra wspólnego podkreślona w orzeczeniu TK z 5 listopada 1996 r. (K. 6/96) dotyczy także mienia komunalnego. Uszczuplenie tego mienia, podobnie jak w wypadku majątku Skarbu Państwa, nie może być sprzeczne z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że z jednej strony art. 7 nie może być uznany za tworzący barierę w kształtowaniu przez ustawodawcę władztwa nad mieniem komunalnym (por. uzasadnienie orzeczenia z 9 stycznia 1996 r., K 18/95, op.cit.), zaś z drugiej wzgląd na niezwykle istotną funkcję mienia komunalnego wobec gminy jako wspólnoty mieszkańców, daje podstawę do obostrzeń przy dokonywaniu ograniczania władczych uprawnień gminy. Mienie komunalne nie stanowi samodzielnej instytucji prawnej, lecz jest funkcją samorządu w sferze prawa prywatnego (por. J. Ignatowicz, Mienie komunalne – zagadnienia podstawowe, [w:] Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Katowice 1992, s. 85 i n.). Trybunał Konstytucyjny podkreślał już we wcześniejszych orzeczeniach, że specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, iż prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Wyodrębnienie mienia komunalnego wymaga natomiast uwzględniania w odniesieniu do tego mienia także elementów publicznych. Dzieje się tak dlatego, że nie można rozpatrywać uprawnień majątkowych składających się na mienie komunalne w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień. 2. Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wymienionych w art. 2 zaskarżonej nowelizacji przesądza o obowiązkowym charakterze ustanowienia użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym zbliżonym w swej treści do prawa własności. W granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego i umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach może rozporządzać swoim prawem (E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995). Przy czym podstawową funkcją użytkowania wieczystego jest stworzenie warunków dla trwałego zagospodarowania terenu. Na podkreślenie zasługuje powinowactwo konstrukcji użytkowania wieczystego i prawa własności. Uzyskanie tego prawa w istocie stanowi pozbawienie atrybutów władczych podmiotu, który jest właścicielem gruntu. Prawem tym można bowiem rozporządzać, dokonywać jego obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi. Najistotniejsza jednak z punktu widzenia rozważań prowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie jest negatywna strona użytkowania wieczystego, która przedstawia się tak samo jak w wypadku własności. Znajduje ona wyraz w postanowieniu art. 233 kc, że użytkownik może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, przy czym wyłączenie to obejmuje także właściciela. Użytkowanie wieczyste stanowi prawnorzeczową formę długotrwałego korzystania z gruntów Skarbu Państwa, gmin oraz związków międzygminnych. Z uwagi na pośrednią sytuację użytkowania wieczystego, zapisane ono zostało w kc pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zarówno ze względów formalnych (umieszczenie regulacji w kc), jak i merytorycznych (zwłaszcza zaś z uwagi na społeczno–ekonomiczną funkcję użytkowania wieczystego) użytkowanie wieczyste uznać należy za kategorię pośrednią między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 181; S. Rudnicki, Charakter prawny użytkowania wieczystego, NP 1970, nr 12). Z uwagi na fragmentaryczną regulację użytkowania wieczystego w kc oraz w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiele kwestii związanych z wykonywaniem tego prawa pozostaje poza ramami regulacji ustawowej. W odniesieniu do wielu z nich, rozwiązań poszukiwać trzeba w analogicznym stosowaniu przepisów normujących inne instytucje prawne, najczęściej przepisów o własności z uwagi na szeroki zakres użytkowania wieczystego. Pomimo, że prawo użytkowania wieczystego jest innym aniżeli własność prawem rzeczowym, jego treść oraz konsekwencje wynikające z realizacji tego prawa są znacznie bliższe własności niż ograniczonym prawom rzeczowym (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 181). Wprowadzenie obowiązku ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców oznacza daleko idącą ingerencję ustawodawcy w prawo dysponowania przez gminy mieniem komunalnym, ponieważ w określonych w zaskarżonej ustawie przypadkach powoduje powstanie po stronie gminy obowiązku rozporządzenia mieniem komunalnym przez ustanowienie na rzecz innego podmiotu użytkowania wieczystego. Jeżeli zostanie złożony stosowny wniosek w określonym przez ustawę czasie, gmina, będąca właścicielem, w zasadzie nie może odmówić zaspokojenia roszczenia. Roszczenie to może być dochodzone na drodze sądowej, przy czym uprawnienie sądu do oceny, czy realizując roszczenie oparte na art. 2 ust. 1 nowelizacji PZD nie narusza kryteriów wykonywania prawa podmiotowego przewidzianego w art. 5 kc, jest ograniczone. Dotyczyć może np. oceny czy dopuszczalne jest oddanie terenu na okres krótszy niż 99 lat, co najmniej jednak na lat 40. Ustawodawca skonkretyzował przesłanki związane z sytuacją faktyczną i ograniczył roszczenie w czasie, a ponadto szczegółowo określił sytuacje w jakich przepis art. 2 ust. 1 znajdzie zastosowanie. Podkreślić przy tym należy, że treść przepisu nie wyłącza spełnienia żądania także w przypadku, gdy aktualne plany zagospodarowania przestrzennego przewidują w tym miejscu inne urządzenia użyteczności publicznej a nawet wówczas, gdy grunt był tylko faktycznie wykorzystywany na cele ogrodu (por. art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Konstrukcja przyjęta zarazem w art. 2 ust. 1 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. stanowi ograniczenie swobodnego kształtowania stosunków między stronami umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, albowiem ustawodawca przesądził, że użytkowanie wieczyste zostanie ustanowione nieodpłatnie i bez konieczności uiszczania opłaty rocznej. Takie rozwiązanie stanowi zasadnicze odstępstwo od istniejących w tej materii regulacji ustawowych, które zabezpieczają ochronę interesu majątkowego podmiotu oddającego grunty w użytkowanie wieczyste. Zarówno obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego w określonych w ustawie przypadkach, jak i określenie niekorzystnych ekonomicznie dla gminy warunków finansowych oddania gruntu w użytkowanie stanowią odstępstwo od zasad, które wynikają z generalnych reguł dysponowania nieruchomościami gmin, określonych w przepisach działów 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym mają charakter preferencyjny dla Polskiego Związku Działkowców. Podnoszony argument, że wprowadzenie użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego w skład pracowniczego ogrodu działkowego nie zmienia w praktyce sytuacji gmin, bowiem grunty te zostały uprzednio oddane bezpłatnie w użytkowanie PZD jest o tyle nietrafny, że nie dostrzega zmiany konstrukcji prawnej. Ponadto cele, jakie ma do spełnienia Polski Związek Działkowców, nie wymagają takiej zmiany. Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, związane jest dodatkowo z dwoma istotnymi konsekwencjami o charakterze prawnorzeczowym. Art. 2 ust. 4 zaskarżonej ustawy wprowadza obowiązek uiszczenia przez Polski Związek Działkowców opłaty rocznej tylko w przypadku zbycia przez Związek prawa użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od dnia przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste. W razie zbycia przez Związek tego prawa zaskarżona ustawa (art. 2 ust. 5) wprowadza prawo pierwokupu gminy, która może nabyć zbywane przez Związek prawo wieczystego użytkowania gruntu za cenę 1% ceny ustalonej w umowie sprzedaży. Przytoczone wyżej przepisy zaskarżonej ustawy wskazują, iż mimo braku pozytywnej normy w tym zakresie, zaskarżona ustawa dopuszcza możliwość dokonywania przez Polski Związek Działkowców obrotu uzyskanym w oparciu o jej postanowienia prawem użytkowania wieczystego. Rozporządzanie tym prawem wynika ponadto z postanowień art. 233 i art. 237 kc, których zakres zastosowania nie zostaje w żaden sposób ograniczony przez postanowienia zaskarżonej ustawy. Należy przeto stwierdzić, że możliwość dokonywania przez PZD obrotu prawem użytkowania wieczystego nie podlega w praktyce żadnym ograniczeniom, jeśli pominąć nie mogący zostać uznany za ograniczenie, obowiązek uiszczenia nie zapłaconej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli zbycie dokonane zostało przez PZD przed upływem okresu 10 lat od momentu ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz PZD. Po upływie tego terminu zbycie użytkowania wieczystego przez Związek nie rodzi nawet tego obowiązku. Ustawodawca nie ogranicza przy tym kręgu nabywców. Takie rozwiązanie odrywa się od przeznaczenia gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste i dodatkowo zniekształca cel, któremu ma służyć to prawo. Wskazuje, że w przypadku pracowniczych ogrodów działkowych użytkowanie wieczyste jest nieadekwatną formą prawną. Omawiana konstrukcja budzi poważne wątpliwości w doktrynie prawa cywilnego, w której podkreśla się, że “żadne zbycie i tym samym inne przeznaczenie gruntów przez niepowołaną do tego jednostkę, zakwalifikowanych przez odpowiednie organy na ogródki działkowe, nie powinno mieć miejsca. Przed możliwością zbywania gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, zabezpieczałoby przyznanie PZD nie prawa merytorycznego, jakim jest użytkowanie wieczyste, lecz zarządu. “Jeżeli jednak konstrukcja użytkowania wieczystego utrzymałaby się, to celowe byłoby wprowadzenie przepisu stanowiącego, że umowa przeniesienia na inną osobę użytkowania wieczystego zawarta, aby grunt obejmujący działki pracownicze zostały przeznaczony na inny cel jest nieważna” (Por. J. Ignatowicz, Opinia o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, (w:) Opinie o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Sejmu, Nr 264, s. 4 i n.). Podobnie w drugiej opinii sporządzonej dla potrzeb Senatu. Zaznaczono w niej, że pracownicze ogrody działkowe mają przypisaną tylko funkcję wspomagającą socjalnie rodziny oraz funkcję rekreacyjną i w związku tym nie są przeznaczone do obrotu. Rozwiązania ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. wypaczają zatem ideę tych ogrodów. (Por. J. Szachułowicz: Opinia o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, (w:) Opinie o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Nr 264, s. 9 i n.). Nie jest zgodne ze stanem prawnym stanowisko PZD, w świetle którego ujawnienie w księdze wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania działki) ustanowionego na rzecz działkowca (art. 121 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r.), uniemożliwia zbycie obciążonej nieruchomości. Zapewnia ono jedynie ochronę tego prawa wobec każdego użytkownika wieczystego lub właściciela. Rozwiązanie art. 121 wskazuje dodatkowo na możliwość zbycia, skoro zabezpiecza prawa działkowca, którego prawo użytkowania będzie obciążało nieruchomość w stosunku do następnego użytkownika wieczystego lub właściciela. Niezależnie od wynikającej z postanowień ustawy nowelizującej możliwości dokonywania obrotu przez PZD prawem użytkowania wieczystego, ustawa ta wprowadziła jedną jeszcze konstrukcję godzącą w uprawnienia właścicielskie gmin. Przepis art. 2 ust. 6 ustawy przewiduje odszkodowanie za grunty będące w użytkowaniu wieczystym PZD wywłaszczone na cele publiczne. Zasada odszkodowania za wywłaszczenie użytkowania wieczystego wynika z unormowania przewidzianego w przepisach ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 57 tej ustawy przewiduje, że odszkodowanie za wywłaszczenie użytkowania wieczystego “ustala się jak za grunt stanowiący własność, przy czym odszkodowanie za taki grunt należy się bez względu na to, czy prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte odpłatnie czy nieodpłatnie”. Art. 2 ust. 6 zaskarżonej ustawy stanowi, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt wchodzący w skład pracowniczego ogrodu działkowego przysługuje PZD “na zasadach określonych w art. 21 i art. 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych”. Treść tego odesłania wskazuje, że odszkodowanie za wywłaszczenie takiego gruntu następuje nie w formie pieniężnej, ale w drodze przydzielenia PZD terenu zastępczego odpowiadającego kryteriom przewidzianym w art. 21 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (por. Opinię prof. Andrzeja Mączyńskiego, akta sprawy). Odszkodowanie przybiera zatem postać tzw. restytucji naturalnej, polegającej na założeniu na terenie zastępczym nowego ogrodu odpowiadającego wielkości i właściwościom ogrodu wywłaszczonego. Do takiej restytucji musi dojść również wtedy, gdy wywłaszczenie dotyczy jedynie części gruntów wchodzących w skład pracowniczego ogrodu działkowego. Zaznaczyć przy tym należy, że regulacja ta odnosi się tylko do takiego użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione w sposób przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej (por. Opinia prof. Andrzeja Mączyńskiego, akta sprawy). Dodać trzeba także, że art. 61 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje podobną formę odszkodowania za wywłaszczenie, mianowicie “przydzielenie nieruchomości zamiennej”, jednak ta forma odszkodowania stosowana jest tylko w “miarę możliwości”, a zatem nie obligatoryjnie. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych sytuacjach znajdzie zastosowanie fakultatywna konstrukcja odszkodowania pieniężnego. Oznacza to, że do ustalenia wysokości odszkodowania będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozwiązanie to prowadzić może do zagrożenia bardzo poważnymi uszczerbkami w majątku gminnym. Ma ono dwojakiego rodzaju znaczenie. Z jednej strony ze względu na grożące gminie konsekwencje odszkodowawcze ogranicza możliwość swobodnego dysponowania przez gminę gruntami, nawet w sytuacji gdy spełnione zostały warunki do wywłaszczenia. Z drugiej, w przypadku wywłaszczenia, prowadzi do poniesienia znacznych kosztów odszkodowawczych (w razie konieczności wypłacenia odszkodowania pieniężnego odpowiadającego wartości gruntu wywłaszczonego), i to w sytuacji, gdy grunty te zostały przekazane PZD w użytkowanie wieczyste nieodpłatnie. Niezależnie od formy odszkodowania, zarówno w przypadku zastosowania preferowanego przez przepis art. 2 ust. 6 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., odszkodowania naturalnego, jak i w przypadku odwołania się do konstrukcji odszkodowania pieniężnego, przyjęte w tej ustawie konstrukcje zakładają duże obciążenie finansowe gmin. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oceniane przepisy stanowią daleko idącą ingerencję w uprawnienia właścicielskie gmin w stosunku do mienia komunalnego. 3. W demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda w określaniu treści prawa. Granice tej swobody wyznaczają normy konstytucyjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowany jest pogląd, że ustawodawca ma uprawnienie do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom polityczno–gospodarczym, przy czym uprawnienie to nabiera szczególnego charakteru w okresie przemian ustrojowych (por. uzasadnienie do orzeczenia z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, op.cit.). Konstytucja nakłada jednak na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnie z wymaganiami o generalnie określonym charakterze, takimi jak zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada zaufania do państwa i prawa, zasada równości, proporcjonalności itp. Taki kształt zasad skierowanych do ustawodawcy nakłada zarazem na Trybunał Konstytucyjny obowiązek badania zgodności ustaw z zakreślonymi konstytucyjnie granicami swobody ustawodawczej. Stwierdzone przez Trybunał ograniczenie właścicielskie gminy w stosunku do mienia komunalnego, wprowadzone art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., wymaga zatem oceny, czy miało usprawiedliwiony charakter i czy wybór rozwiązania był trafny z punktu widzenia zgodności z zasadami państwa prawnego. Podejmując kwestię oceny zgodności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania z konstytucyjną zasadą proporcjonalności rozstrzygnąć należy trzy istotne zagadnienia: określić, czy dana regulacja jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych przez ustawodawcę skutków, stwierdzić czy jest ona niezbędna dla ochrony i realizacji danego interesu publicznego, z którym jest związana oraz ustalić, czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela (por. uzasadnienie orzeczeń TK z: 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, op.cit.). Zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale Trybunał Konstytucyjny potwierdza stanowisko zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sygn. akt K.18/95, iż zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W orzeczeniu z 17 października 1995 r. (K.10/95, OTK w 1995r., cz. II, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny, uznając możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin, zajął także stanowisko, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja ta nie może być nadmierna. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. W literaturze przedmiotu w odniesieniu do działalności organów prawodawczych, zasadę proporcjonalności postrzega się na drodze respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności; spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu (por. orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2 oraz S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.). Z tego punktu widzenia należy ocenić, czy wprowadzone w zaskarżonym art.2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. ograniczenie uprawnień własnościowych gmin było niezbędne dla spełnia zadań określonych ustawą o pracowniczych ogrodach działkowych, w tym podstawowego zadania PZD wynikającego z art. 26 tej ustawy, a mianowicie działania na rzecz wszechstronnego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych. Jak już wskazano w uzasadnieniu, użytkowanie wieczyste stanowi długoletnią formę korzystania z gruntów Skarbu Państwa lub gminy. Historyczne ukształtowanie tego prawa wskazuje, że ma to być korzystanie dla celów mieszkaniowych i innych istotnych celów gospodarczych związanych z określonymi inwestycjami. W piśmiennictwie prawniczym uznano, że istocie tego prawa odpowiada ustanowienie go dla spółdzielni mieszkaniowych, m.in. ze względu na wielką wartość nakładów, które amortyzują się po kilkudziesięciu latach. Taka forma korzystania z gruntów nie jest natomiast niezbędna do spełnienia przede wszystkim konsumpcyjnych i rekreacyjnych celów użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych. Dla spełnienia tych celów wystarczające jest prawo użytkowania. (Jak wynika z przedłożonych na rozprawie przez PZD danych, Związek wystąpił dotychczas z żądaniem ustanowienia użytkowania wieczystego w odniesieniu do 99,02% użytkowanych przez siebie gruntów pracowniczych ogrodów działkowych i zamierza wystąpić w stosunku do wszystkich). Pracownicze ogrody działkowe zaspokajając przede wszystkim konsumpcyjne i rekreacyjne potrzeby ich użytkowników, stanowią obiekty użyteczności publicznej. Należy jednak podkreślić, że Polski Związek Działkowców ma do spełnienia w tym zakresie jedynie funkcję organizowania i zabezpieczania warunków służących realizacji tych celów. W takim zakresie wystarczające jest przysługujące w oparciu o stan prawny sprzed zaskarżonej nowelizacji, prawo użytkowania lub jedynie zarząd gruntami, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe (por. J. Ignatowicz, Opinia..., s. 4 i n.). W istocie bowiem Polski Związek Działkowców nie ma w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, żadnych własnych interesów. Jest on tylko w rzeczywistości swoistym zarządcą, działającym w interesie zrzeszonych działkowców. Zdaniem przedstawicieli doktryny prawa cywilnego, Związkowi powinno przysługiwać jedynie swoiste prawo zarządu. Wówczas bowiem nie byłoby np. zagrożenia, pojawiającego się po dokonaniu zaskarżonej nowelizacji, polegającego na możliwości sprzedania przez PZD nieruchomości przeznaczonej na pracownicze ogrody działkowe na inne cele (Por. J. Ignatowicza, Opinia..., s. 3). Podnieść wypada, że użytkowanie ukształtowane jest jako najszersze spośród tradycyjnych, ograniczonych praw rzeczowych, zapewniające użytkownikowi w zasadzie pełne prawo korzystania z rzeczy. Z mocy postanowień przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych posiadane przez Polski Związek Działkowców prawo użytkowania jest prawem bezterminowym i nieodpłatnym. Ustawa określa także bardzo rygorystycznie przypadki, w których może ono być odebrane PZD. Przesunięcie w strukturze własności z państwa na nowy podmiot, jakim stały się gminy, nie spowodowało w sferze prawnej negatywnych konsekwencji dla statusu i ochrony interesów osób posiadających ogrody działkowe w zakresie, w którym była ona określona w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych w stanie sprzed zaskarżonej nowelizacji. Grunty przeznaczone na ogrody, także po komunalizacji, pozostawały w nieodpłatnym użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców. Ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywała także przed zaskarżoną nowelizacją dostateczną ochronę interesów Polskiego Związku Działkowców, a przez ochronę interesu Związku także ochronę interesów poszczególnych działkowców. Według art. 13 i 32 ustawy urządzenia ogrodu, a więc ogrodzenia, drogi, urządzenia nawadniające, sieć elektryczna, pomieszczenia administracyjne, socjalne i gospodarcze (por. art. 12) są własnością PZD. Art. 20 ustawy stanowi, że “likwidacja w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego może nastąpić w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, za zgodą Polskiego Związku Działkowców". W art. 21 ustawy nakłada się obowiązek przydzielenia w razie likwidacji pracowniczych ogrodów działkowych terenu zastępczego, nie mniejszego od dotychczasowego, w takim terminie, aby można było założyć nowy ogród przed zaprzestaniem działalności ogrodu likwidowanego. Założenie przy tym nowego ogrodu oraz odtworzenie urządzeń spoczywa na jednostce organizacyjnej, w interesie której zlikwidowano ogród. Przepisy ustawy przewidują także obowiązek wypłaty odszkodowania za szkody wynikłe z likwidacji ogrodu oraz wyrównania strat powstałych z tego tytułu. Przepisy te zachowały moc wiążącą także po komunalizacji mienia państwowego. Oznacza to, iż zlikwidowanie ogrodu działkowego przez gminę, będącą właścicielem gruntu, na którym znajduje się ogród jest możliwe tylko w taksatywnie określonych w ustawie wypadkach. Co więcej owe wyjątkowe wypadki, uzasadnione szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, określone w art. 20 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wymagają zgody PZD i w istocie ograniczają się do sytuacji, w której możliwe jest również odjęcie prawa wieczystego użytkowania w drodze wywłaszczenia. Interes publiczny zakłada zawsze porozumienie się stron, bez potrzeby wywłaszczania. Dopiero w sytuacji, gdy nie była możliwa likwidacja ogrodu ze względu na brak zgody Polskiego Związku Działkowców istniała możliwość odwołania się do innych przepisów, które umożliwiały odjęcie prawa użytkowania. Po komunalizacji gruntów w roku 1990 użytkowanie, o którym mowa w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych, zachowało charakter ograniczonego prawa rzeczowego, jedynie z pewnymi modyfikacjami dotyczącymi możliwości stosowania przepisów o zarządzie (Por. Z. Truszkiewicz (w:) E., Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 360–361). Ze względu na równoważność celów publicznych, wydaje się, że w sytuacji odjęcia tego prawa powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wywłaszczenia (por. J. Szachułowicz: Opinia..., s. 1), chociaż gramatyczne brzmienie art. 2 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 7 października 1992 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywać może, że jest możliwe wygaszenie użytkowania na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podsumowując powyższe uwagi Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że prawa Polskiego Związku Działkowców oraz prawa samych działkowców były przed nowelizacją zabezpieczone. Z całą zaś pewnością obowiązujące przepisy zapewniały ochronę przed nieuzasadnionymi szczególnymi potrzebami społecznymi lub gospodarczymi, zakusami gmin na integralność pracowniczych ogrodów działkowych. Przyznaje to Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców w piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, ustosunkowującym się do zarzutów Wnioskodawców o niekonstytucyjności ustawy nowelizującej ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych. W rezultacie zmian tylko PZD uzyskał przysporzenie majątkowe. Poszczególni działkowcy pozostali przy prawie użytkowania. Wprawdzie wówczas, gdy grunty wchodzące w skład ogrodu znajdują się w użytkowaniu wieczystym PZD, na wniosek działkowca jego prawo użytkowania ustanawia się w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego i prawo to podlega ujawnieniu w księdze wieczystej, co może być traktowane jako element zwiększonej ochrony prawa, to jednak w zakresie treści tego prawa nie zaznaczają się żadne zmiany. W myśl art. 254 i 266 kc użytkowanie jest prawem niezbywalnym; nie może być przeniesione przez użytkownika na inną osobę i nie może być dziedziczone. Podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem § 16 Statutu Polskiego Związku Działkowców członkostwo w Związku oraz związane z nim prawo użytkowania ogrodu pracowniczego wygasa w przypadku nieuiszczania przez działkowca składki członkowskiej lub innych należności na rzecz ogrodu do końca roku kalendarzowego. Przy czym zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych uchwały organów PZD, dotyczące m.in. przyjmowania w poczet Związku, przydzielania działek, pozbawiania członkostwa i prawa użytkowania działek, nie podlegają orzecznictwu sądów. Ustawa, mimo że dotyczy spraw cywilnych – między innymi użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, wyłącza drogę sądową stanowiącą podstawowy instrument ochrony nabytych przez działkowców praw. Te przepisy, zasadniczo ograniczające prawo do ochrony interesów członków Związku nie zostały przez zaskarżoną nowelizację zmienione. W istocie zatem, zwłaszcza w kontekście przytoczonych wyżej przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wprowadzona przez zaskarżoną nowelizację regulacja nie zwiększa prawnej ochrony interesów poszczególnych działkowców. Zaznaczyć przy tym należy, że ochrona, przejawiająca się ujawnieniem w księdze wieczystej ustanowionego na rzecz działkowca prawa użytkowania, w tym wypadku ma znaczenie jedynie w sytuacji zbycia prawa przez PZD lub wywłaszczenia. Z tym tylko, że przepis art. 12` ust. 1, na mocy którego prawo użytkowania podlega ujawnieniu w księdze wieczystej, nie wprowadza żadnej nowej treści normatywnej. Zgodnie z ogólnymi zasadami, każde prawo rzeczowe, w tym także prawo użytkowania ustanowionego na rzecz pojedynczego działkowca, może być ujawnione w księdze wieczystej (Por. J. Ignatowicz: Opinia..., s. 4). W trakcie obrad Sejmu nad nowelizacją ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych również poseł sprawozdawca w swym wystąpieniu stwierdził, że “przeprowadzona przed 5 laty komunalizacja gruntów nie uchyliła ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nie ograniczyła praw działkowców i reprezentującego ich interesy Polskiego Związku Działkowców, nie osłabiła też formalnych gwarancji prawnych odnośnie do użytkowania gruntów jako pracowniczych ogrodów działkowych i zwolnienia działkowców od opłat publicznych” (por. 52 posiedzenie Sejmu 21 czerwca 1995 r., Diariusz Sejmowy, Warszawa 1995, s. 43 i n.). Zdaniem posła sprawozdawcy zatem, regulacje zawarte w ustawie z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych zabezpieczały pełną i zarazem wystarczającą z punktu widzenia interesów działkowców oraz Polskiego Związku Działkowców gwarancję wykorzystywania przez nich gruntów, na których zlokalizowane są ogrody działkowe zgodnie z ich przeznaczeniem. Określając natomiast cel wprowadzonej regulacji ustawodawca stwierdził, iż chodzi o zapobieżenie ewentualnym zagrożeniom dla funkcjonowania ogrodów ze strony obecnego właściciela skomunalizowanych gruntów. Poseł sprawozdawca poinformował, że mimo jasnego, jednoznacznego stanu prawnego, w ostatnich latach Polski Związek Działkowców i poszczególne ogrody działkowe odnotowywały bardzo wiele przykładów naruszania przez niektóre organy samorządu terytorialnego przepisów ustawy oraz prawnie i konstytucyjnie gwarantowanych praw PZD i ogrodów działkowych (por. 52 posiedzenie Sejmu op.cit.). Poddając ocenie funkcjonowanie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, poseł sprawozdawca zaznaczył, że niektóre organy samorządu terytorialnego dokonywały wbrew ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych i z naruszeniem prawa zmiany przeznaczenia tych gruntów. W konsekwencji doszło do nowelizacji ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, dostosowującej – zdaniem posła sprawozdawcy –regulacje prawne ustawy do nowych warunków ustrojowych Rzeczypospolitej. Trybunał Konstytucyjny w związku z przytoczonymi wyżej motywami nowelizacji, jakimi kierował się ustawodawca, pragnie zaznaczyć, że także w ocenie legislatywy rozwiązania istniejące przed wprowadzeniem zaskarżonej noweli zapewniały dostatecznie ochronę działkowców i PZD przed ewentualnymi ograniczeniami i naruszeniami posiadanej przez te podmioty substancji działkowej. Trudno natomiast uznać za dostateczne uzasadnienie względami interesu publicznego wprowadzanie zmian ograniczających istotnie właścicielskie uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego, skoro podstawowym uzasadnieniem tych zmian jest fakt nieprzestrzegania prawa przez niektóre organy samorządu terytorialnego. Zagrożenie interesów PZD i działkowców płynęło, co przyznaje sam ustawodawca, z niezgodnego z prawem działania niektórych samorządów. W takim przypadku dla zapewnienia przestrzegania prawa skorzystać należało z ochrony sądowej (sądu administracyjnego – w wypadku odrzucenia przez radę gminy zarzutu naruszenia uprawnień przez ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wygaszenia użytkowania niezgodnie z prawem; sądu powszechnego – w sprawach o ochronę posiadania, użytkowania, własności urządzeń), tym bardziej że wprowadzone zmiany nie są takim wzmocnieniem ochrony, które uniemożliwiałoby nielegalne działanie gmin. Okoliczności te wskazują na brak wystarczającego uzasadnienia dla dokonywania omówionych zmian w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych. W istocie nie służą one realnie żadnemu interesowi społecznemu, skoro prawa PZD i działkowców znajdują w zmienionym zakresie dostateczne zabezpieczenie prawne w oparciu o regulację sprzed zaskarżonej nowelizacji. Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w uzasadnieniu na konsekwencje prawne wynikające z zaskarżonej ustawy dla gmin jako podmiotów własności komunalnej. Przyjęte rozwiązanie prowadzące do znacznego uszczuplenia władztwa gmin nad powierzonym im mieniem oraz do zagrożenia bardzo poważnymi uszczerbkami w majątku gminnym nie służy, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, takiemu celowi publicznemu, którego realizacja byłaby efektem pozostającym w uzasadnionej proporcji do ingerencji w sferę mienia komunalnego, które stanowi przecież kategorię konstytucyjną. Ingerencji w sferę uprawnień własnościowych gmin ustawodawca dokonał już po zakończeniu procesu porządkowania stosunków cywilno–prawnych związanych z władaniem nieruchomościami gminnymi, w takim momencie, gdy gminy mogły już rozsądnie zakładać, że wszystkie kategorie podmiotów, które w ocenie ustawodawcy zasługiwały na “uwłaszczenie” na gruntach komunalnych, zostały już przez ustawodawcę uwzględnione (orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K.18/95, op.cit.). Im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym mniejsza może być ingerencja ustawodawcy w przyznane gminom uprawnienia majątkowe. Tym bardziej, iż ingerencja przewidziana w zaskarżonej ustawie nie jest powodowana wymogiem porządkowania nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny PRL, co w orzeczeniu z 17 października 1995 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za możliwą przesłankę ograniczenia uprawnień własnościowych gmin (K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 30). Ustawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Wybór środków służących realizacji obranego przez prawodawcę celu powinien być dokonany zgodnie z założeniami racjonalnego tworzenia prawa. W szczególności zaś ustawodawca powinien dokonać oceny skutków ubocznych, jakie przyniesie ze sobą zamierzona regulacja z wartością celu, do którego zmierza (por. J Wróblewski, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 45 i n.; Z. Ziembiński, Podstawowe problemy prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 482 i n.). Stwierdzenie, że efekty uboczne znacznie przekraczają wartość zamierzonego celu, prowadzi do uznania takiej regulacji za niezgodną z racjonalnym modelem tworzenia prawa. W literaturze podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawa rozstrzygnięcia organów państwa, w tym także rozstrzygnięcia prawodawcy, nie mogą być zaskakujące i nieprzewidywalne. Powinny być one trwałe, stwarzające stan pewności prawa. Porządek prawny państwa prawnego powinien być stabilny (por. S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 75). Naruszenie pewności prawa i uszczuplenie posiadanych już przez określony podmiot praw, jest stanowieniem prawa z naruszeniem reguł wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego. Reguły te, wiążące także prawodawcę, wyznaczają sposób tworzenia prawa, jego formę i oczywiście treść. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęty w zaskarżonej ustawie sposób regulacji stanowi naruszenie tych reguł. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie pociąga za sobą konieczność ponoszenia przez gminy dodatkowych kosztów w przypadku realizacji celów publicznych na terenach zajętych przez ogrody działkowe. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę także argumentację podnoszoną przez jednego z Wnioskodawców odwołującego się do postanowień art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Do kompetencji Trybunału nie należy wprawdzie orzekanie o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, ale sprzeczność lub niespójność ustawy z postanowieniami wiążącej państwo umowy międzynarodowej jest oceniana przy badaniu zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy (por. orzeczenie K.10/95). Interes gmin w obszarze przyznanym przez zaskarżoną ustawę Polskiemu Związkowi Działkowców został przeto ograniczony, uznany za mniej istotny niż interes Związku Działkowców. Ograniczenie własności gminnej w powiązaniu z koniecznością ponoszenia bardzo poważnych kosztów związanych z wykorzystaniem tych terenów na cele publiczne, może w pewnych przypadkach prowadzić do zasadniczych sprzeczności między ogólnym, publicznym interesem urbanistycznym miasta a partykularnymi interesami ograniczonej przecież zbiorowości osób użytkujących ogrody działkowe. Ochrona prawa użytkowania ogrodów działkowych nie może być przeciwstawiona interesowi urbanistycznemu miasta. W okresie powojennym tworzenie pracowniczych ogrodów działkowych w centrach wielkich i w znacznej części zniszczonych przez działania wojenne miast, wynikało z braku perspektyw szybkiego zagospodarowania tych terenów, zgodnie z ich podstawowym urbanistycznym przeznaczeniem. Niezwykle szybki rozwój miast, związany z nieuniknionym postępem cywilizacyjnym, powoduje, że tereny te ze swej istoty powinny być przywrócone swemu pierwotnemu przeznaczeniu. Trzeba mieć również na uwadze, że ogrody działkowe położone w mieście nieuchronnie podlegają niekorzystnym procesom ekologicznym. Ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. uznana być może za swoisty kompromis między interesami osób, które zaangażowały się w zagospodarowanie terenów oddanych pod pracownicze ogrody działkowe a interesem urbanistycznym miasta. Przewidziane w ustawie użytkowanie umożliwiało działkowcom na tyle długie korzystanie z działek, że zapewniało im rekompensatę proporcjonalną do poczynionych nakładów, zaś potrzeby gospodarcze lub społeczne uzasadniały likwidację ogrodu. Przedstawiciel Sejmu RP w swoim wystąpieniu wskazywał na ponad 100 letnią tradycję ogrodów działkowych, którą obecnie kontynuuje Polski Związek Działkowców. W powojennej historii zagadnienia pracowniczych ogrodów działkowych regulował jako pierwszy dekret Krajowej Rady Narodowej z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 34, poz. 208). Art. 12 tego dekretu stanowił, że “gminy i zakłady pracy wydzierżawiają stałe ogrody działkowe zorganizowanym w celu prowadzenia tych ogrodów towarzystwom ogrodów działkowych, które oddają w poddzierżawę swoim członkom poszczególne działki”. Przepis ten po pierwsze przewidywał pluralizm organizacji zrzeszających działkowców, po wtóre określał tytuł prawny, jaki towarzystwo ogrodów działkowych posiadało do gruntów, na których zlokalizowane były ogrody. Według postanowień dekretu towarzystwa ogrodów działkowych uzyskiwały grunty w dzierżawę. Dekret Krajowej Rady Narodowej z 25 czerwca 1946 r. został zmieniony przez ustawę z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Art. 1 ust. 4 tej ustawy stwierdzał, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. W art. 2 ust. 1 zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi ustawa powierzała Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych. Najistotniejsze postanowienia zawierał jednak art. 12 ustawy, stanowiący, że ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, przechodzą w zarząd i bezpłatne użytkowanie Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych). Natomiast istniejące stowarzyszenia prowadzące ogrody działkowe ulegały likwidacji. Ustawa stanowiła także, że wszystkie agendy oraz cały majątek ruchomy i nieruchomy tych towarzystw przechodził na Zrzeszenie Pracowniczych Związków Zawodowych (art. 13 ustawy). Na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. prawnym następcą Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych z zakresie prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych został Polski Związek Działkowców. W tym kontekście podnoszenie historycznej legitymacji PZD do uzyskania prawa użytkowania wieczystego wszystkich terenów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nasuwa istotne wątpliwości. Natomiast długoletnia tradycja ogrodów działkowych nakazywałaby rozważenie wykorzystania, tam gdzie jest to możliwe, wprowadzonej przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. możliwości nieodpłatnego oddania w użytkowanie wieczyste terenów tych ogrodów na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarówno Polskiemu Związkowi Działkowców, jak i innym organizacjom zrzeszającym działkowców. Na gminach ciąży obowiązek dbałości o prawidłowy rozwój miast, także w 

[... tekst skrócony ...]