I SA 1372/02

I SA 1372/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska
Izabella Kulig-Maciszewska /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Ministra infrastruktury na rzecz skarżącego Polskiego [...] w W. kwotę 30 zł (trzydzieści) tytułem kosztów postępowania sadowego
Uzasadnienie
I SA 1372/02
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002r. nr [...] działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu sprawy objętej skargą B. U. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...] stwierdzającą że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4670 m2 w dawnym obrębie [...] w R., stanowiącej własność B. U. oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wydana z rażącym naruszeniem prawa uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r. nr [...].
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając sprawę podał, że wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku B. U. decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4670 m2 położonej w dawnym obrębie [...] w R.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powołana decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 Nr 10, póz. 64) i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
W dniu [...] grudnia 2000 r. decyzją nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4670 m2, została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powołana decyzja wywłaszczeniowa narusza przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego.
Odwołanie od powołanej decyzji organu wojewódzkiego wniosła B. U., podnosząc, że użytkowanie wieczyste nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył także Polski Związek [...] Okręgowy Zarząd w R., podnosząc, że organ wojewódzki błędnie ustalił, że "niezbędność" wywłaszczanej nieruchomości musiała zostać zweryfikowana w trakcie prowadzonego postępowania przez organ wywłaszczający, bowiem została ona uwzględniona przy wydawaniu decyzji lokalizacji szczegółowej pod realizację ogrodu działkowego.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlega decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji wywłaszczeniowej z przepisami przytoczonej ustawy. Istotne znaczenie w sprawie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.
Zgodnie z art. 1 ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18 poz. 117) pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej, przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało
w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Natomiast w myśl art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów, niezbędnych dla tworzenia ogrodów działkowych, w drodze wywłaszczenia.
Istniejący pracowniczy ogród działkowy stanowił, więc urządzenie użyteczności publicznej, zaś kwestia nabycia odpowiednich terenów w celu założenia takiego ogrodu nie noże być uznana za wystarczającą przesłankę prawną wywłaszczenia.
Wskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r., iż wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym planem lokalizacji szczegółowej nie wyczerpuje obowiązku dokonania przez organ oceny prawnej wymaganej przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5). W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy nie wykazał w orzeczeniu niezbędności wywłaszczanej nieruchomości pod urządzenie ogrodów działkowych. Konsekwencją powyższego stało się wywłaszczenie nieruchomości pomimo braku ustaleń, co do spełnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Nie dokonując ustawowych czynności poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy uznać, iż organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepisy art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro w niniejszej sprawie wywłaszczenie było niedopuszczalne, to również rak było podstaw do ustalenia odszkodowania.
Przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego wykazało, iż powołana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] czerwca 1976 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Jednocześnie organ wojewódzki uwzględnił okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana Polskiemu Związkowi [...] w W. w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1998 r. Rp. [...] nr [...], co powoduje, iż obecnie organ centralny nie może cofnąć skutków, jakie wywołuje ten akt, co stanowi o nieodwracalnych skutkach prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa jakie wywołała ww. decyzja wywłaszczeniowa.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. H., wnosząc o jej uchylenie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po otrzymaniu odpisu skargi podał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zm.) organ, którego działanie zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy.
W przedmiotowej sprawie skarga na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. zmierza do obalenia jej skutku w postaci utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. o stwierdzeniu, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca wskazuje, że o ile zgadza się ze stwierdzeniem, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r, jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, o tyle neguje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. W związku z tym organ dokonał ponownej oceny podniesionych faktów i załączonych dokumentów.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podzielał argumentację prezentowaną w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. wskazał, że istotne znaczenie w sprawie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z art. 1 ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18 póz. 117) pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej, przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w mach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Natomiast w myśl art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów, niezbędnych dla tworzenia ogrodów działkowych, w drodze wywłaszczenia.
Tak więc, w ocenie organu, już istniejący pracowniczy ogród działkowy stanowił urządzenie użyteczności publicznej, zaś kwestia nabycia odpowiednich terenów w celu założenia takiego ogrodu nie może być uznana za wystarczającą przesłankę prawną wywłaszczenia.
Wskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r., iż wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym planem lokalizacji szczegółowej nie wyczerpuje obowiązku dokonania przez organ oceny prawnej wymaganej przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 3 ust, 1 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5), bowiem faktyczne i prawne przestanki oceny dokonanej w sprawie przez organ wywłaszczeniowy powinny znaleźć się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie organ wywłaszczeniowy nie wykazał w orzeczeniu niezbędności wywłaszczanej nieruchomości pod urządzenie ogrodów działkowych.
Konsekwencją powyższego stało się wywłaszczenie nieruchomości pomimo braku ustaleń, co do spełnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia, a to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nie dokonując czynności poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy uznać, iż organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepisy art. 3 ust. 1 i art. 21 ust- 2 ustawy z dnia12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Skoro w sprawie wywłaszczenie było niedopuszczalne, to również brak było też podstaw do ustalenia odszkodowania.
Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się jednak nieważności decyzji, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 poaździernika1995 r. sygn. akt IV S.A. 747/94 uznał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6.ST. 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19. póz. 147 ze zm.) ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z załączonych dokumentów wynika, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...] w W. nieodpłatnie (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1998 r. Rep. [...] nr [...]), dlatego też powstanie tego prawa w taki sposób nie może być w świetle orzecznictwa NSA uznane za nieodwracalny skutekI prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Związek [...] w W. domagając się jej uchylenia.
W uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, iż wobec braku ustalenia przez organ wywłaszczeniowy niezbędności przedmiotowej nieruchomości pod urządzenie ogrodu działkowego, decyzja z dnia [...] października 1979r. rażąco narusza przepis art. 3 ust. 1 i art. 21 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2002r. nie wynika jakie zdaniem organu nadzoru powinny być podjęte czynności przez organ wywłaszczeniowy, aby można było uznać, że zostały poczynione ustalenia co do niezbędności przedmiotowej nieruchomości na urządzenie ogrodu działkowego. Zdaniem skarżącego cel, na który została przeznaczona wywłaszczona nieruchomość miał uzasadnienie w obowiązujących ówcześnie przepisach prawa.
Według art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z art. 1 ust. 4 Obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 18, póz. 117) pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej, przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979r. o wywłaszczeniu m.in. działki [...] o pow. 4670 m kw- stanowiącej własność B. U. i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] "T." stwierdzeniu dopuszczalności i zasadności wywłaszczenia, przeprowadzeniu rozprawy oraz ustaleniu przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia stosownie rzeczywistych potrzeb ubiegającego się o
wywłaszczenie a także, że wywłaszczone nieruchomości niezbędne są pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, wynika z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] września 1978r. [...] wydanej przez Wojewódzkie Biuro [...] w R.. Wywłaszczenie nastąpiło po dokonaniu oceny całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia jego zasadności i celowości.
W ocenie skarżącego decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1979r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku że zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu. Umową cywilnoprawną zawartą w dniu [...] czerwca 1998r.
Rep. [...] [...] Gmina Miasto R. oddała nieodpłatnie w wieczyste użytkowanie Polskiemu Związkowi [...] na okres 99 lat m.in. działkę [...], powstałą ze zmiany oznaczenia wywłaszczonej działki [...], co w dniu [...] kwietnia 1999r. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w R. [...] Wydział [...]. Wskazuje to na nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art-156 § 2 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej nie jest właściwy do cofnięcia prawa użytkowania wieczystego w drodze aktu administracyjnego, Fakt nieodpłatnego nabycia prawa nie ma zatem znaczenia dla oceny nieodwracalności skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979r..
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), z dnia 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 97 § 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wynika, że sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sąd administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Poza tym należy wskazać, iż ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sad administracyjny sprowadza się do kontroli
prawidłowości rozstrzygania będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było uchylenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002 r. w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. oraz stwierdzenie ważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4670 m2 położonej w dawnym obrębie [...] w R..
Powołany przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowił samodzielną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do NSA. Na jego podstawie możliwym było również stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej od Sądu administracyjnego oraz poprzedzającej ją decyzji administracyjnej o ile rozstrzygnięcie to uwzględniało skargę w całości.
Przede wszystkim należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest to środek nadzwyczajny eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych co może nastąpić jedynie w ściśle określonych sytuacjach prawnych. Przy zaistnieniu przesłanki pozytywnej z art. 156 § 1 Kpa i przy braku przesłanek negatywnych określonych w art. 156 §2 Kpa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wskazanych enumeratywnie w powołanym art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa oraz wady określone w przepisach odrębnych.
Jedna z takich wad została wskazana w pkt 2 art. 156 § 1 Kpa i stanowi, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z niebudzącym wątpliwości przepisem prawnym. Zachodzić ono będzie, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisów nałożył na skarżącego obowiązek, przyznał uprawnienia bądź odmówił jego przyznania, mimo, że powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może zostać nawiązany. Tak więc rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wtedy, gdy organ zamierzając nawiązać stosunek materialnoprawny, wydał w tym celu decyzję mimo, że w świetle prawa materialnego stosunek taki nie może być nawiązany (por. Henryk Poleszak "Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA" Nowe Prawo nr 1/1984). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego ukształtował się pogląd, że pojęcie "naruszenia prawa" rozumiane jest szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Przy czym stan prawny sprawy musi być możliwy do ustalenia na podstawie treści tych przepisów bez konieczności uciekania się do wykładni, która może różnie interpretować dany przepis, czyli "konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw iub obowiązków stron postępowania administracyjnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000 str,663). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie. Nie chodzi bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987r. II SA 2145/86 - KPA oraz ustawa o NSA z orzecznictwem NSA i SN - Wydawnictwa Prawne 1998).
W niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, że wobec braku ustalenia przez organ wywłaszczeniowy niezbędności przedmiotowej nieruchomości pod urządzenie ogrodu
działkowego, decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza przepis art.3 ust. 1-2 i art.21 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz.94). Zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 1999r. w zasadzie precyzyjnie nie wynika jakie zdaniem organu nadzoru powinny być podjęte czynności przez organ wywłaszczeniowy aby można było uznać, że zostały poczynione ustalenia co do niezbędności przedmiotowej nieruchomości na urządzenie ogrodu działkowego. Powołanie się jedynie na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tej materii, nie zwalnia organu nadzoru od wyraźnego wskazania, na czym w danym stanie faktycznym polegało rażące naruszenie prawa. Jeżeli Prezes twierdzi, że nie oceniono niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia to powinien ustosunkować się do materiału dowodowego jakim w tym czasie dysponował organ i jednoznacznie wskazać jakie jeszcze postępowanie musiał przeprowadzić, aby uznać, że dana nieruchomość jest zbędna lub niezbędna na cel wywłaszczenia. Samo twierdzenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym planem lokalizacji szczegółowej, co nie wyczerpuje obowiązku dokonania przez organ oceny prawnej wymaganej przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie jest wystarczające. Dopiero precyzyjne wskazanie uchybień pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia prawa, które w dodatku nosi cechy rażącego naruszenia.
Organ nadzoru bowiem, ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r. i ich ówczesnej wykładni ocena całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia w szczególności sprowadzała się do ustalenia jej zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości z punktu widzenia potrzeb wnioskodawcy wywłaszczenia; czy niezbędne jest całkowicie objęcie prawa własności nieruchomości, czy też wystarczające na potrzeby wnioskodawcy wywłaszczenia byłoby odpowiednie ograniczenie prawa własności; lokalizacji i rozmiaru wywłaszczenia, które powinny być udokumentowane zaświadczeniem odpowiednich organów oraz planu zagospodarowania przestrzennego terenu objętego wywłaszczeniem i mapą tego terenu, a ponadto kwestie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, ustalenie praw rzeczowych obciążających, nieruchomość, formy i wysokość odszkodowania (patrz: Walenty Romus - Prawo wywłaszczeniowe - ustawa z 12 marca 1958r.. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Komentarz Wydawnictwo Prawnicze).
/V niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy w zakresie niezbędności wywłaszczenia dysponował stosownym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę tej przesłanki. Przede wszystkim należy wskazać, iż organ dysponował decyzją Wojewódzkiego Biura [...] w R. z dnia [...] września 1978r. zatwierdzającą plan realizacyjny ( przedłużoną co do ważności do dnia 18 listopada 1980r.) wydaną zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą a [...] stycznia 1973r. nr [...] w R. wraz ze stosowną mapą i wykazem, z których to dokumentów wynikało usytuowanie ogrodów działkowych m.in. na nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a stanowiącej własność B. U.. W planie ogólnym miasta R. z 1973r. znajdowały się szczegółowe założenia i rozważania w aspekcie rozwoju przemysłowego i społecznego miasta uzasadniające usytuowanie właściwe na danym terenie m.in. ogrodów działkowych. Dokonano także stosownych pomiarów geodezyjnych na gruncie oraz sporządzono wycenę wywłaszczanej nieruchomości. Kwestie niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia były również rozpatrywane na rozprawie administracyjnej.
W związku z tym trudno zarzucić organowi wywłaszczeniowemu, że nie dokonał stosownych ustaleń, co do niezbędności przedmiotowej nieruchomości pod urządzenie ogrodu działkowego, co rażąco naruszyło przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. Jest prawdą, iż uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1979r. jest dość lakoniczne. Jednakże uchybienie to nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Ponadto z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że B. U. będąc adresatem przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej, nie wniosła odwołania do organu II instancji.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie przyjął, że zostały rażąco naruszone przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958. (tj. Dz. U. z 1974r. Nr 10, póz. 64 ze zm.), o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczące odszkodowania. Z przepisu art.22 w/w ustawy wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych (...), która to opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Proste zestawienie tego przepisu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że przepis ten został naruszony, a zgodnie z tym o czym była wcześniej mowa w uzasadnieniu, naruszenie to ma charakter rażący. Wprawdzie powołany biegły sporządził operat szacunkowy wywłaszczanej nieruchomości, lecz nie brał on udziału w rozprawie zaś sama opinia jest zbyt lakoniczna i nie zawiera szczegółowego uzasadnienia więc z tych względów, nie mogła stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.
W tych okolicznościach zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Stosownie zaś do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, iż nie ma przeszkód prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji w części.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 par. 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.