I SA 1292/02

I SA 1292/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Emilia Lewandowska
Joanna Banasiewicz
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Banasiewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skarg M. T., H. W., J. W. oraz A. F. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], 2/ zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M. T., H. W. i J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych oraz na rzecz A. F. kwotę 30 (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosków M. T., H. W. i J. W. oraz A. F., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowej właścicielki prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Zabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] marca 2001 l. dz. [...] i [...] nieruchomość stanowiła własność W. W. Jak wynika z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] uzyskanych z Archiwum Państwowego W. (pismo z dnia [...] lipca 1998 r. [...]) na przedmiotowym gruncie znajdował się stary budynek, murowany, mieszkalny o trzech kondygnacjach.
W. W. zmarła z dniu [...] maja 1946 r. a spadek po niej nabyli J. R. i F. N., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 1995 r. [...] Ns [...] zmienionym postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. [...] Cz [...].
W dniu 12 kwietnia 1948 r. J. R. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną i korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę nie daje się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę powyższego ustalenia stanowiło pismo Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] z dnia [...].10.1949 r., w którym podano, że według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego teren w/w nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną - [...] i wobec tego użytkowanie terenu przez osoby prywatne nie może być dopuszczone.
Minister Gospodarki Komunalnej nie uwzględnił odwołania wniesionego od powyższego orzeczenia i decyzją z dnia [...] czerwca 1963 r. Nr [...] utrzymał je w mocy. Uzasadnienie decyzji również oparto na stwierdzeniu, że korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli nie daje się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną.
W dniu 24 kwietnia 1998 r. A. F. - spadkobierczyni J. R. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1963 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1962 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu powyższego wniosku ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej.
Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. F. Wyrokiem z dnia 29 września 2000 r. I SA 1448/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r. z uwagi na fakt, iż w postępowaniu nadzorczym nie brali udziału spadkobiercy F. N., mimo że wynik postępowania dotyczył ich interesu prawnego.
Rozpoznając sprawę w nowym postępowaniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wziął pod uwagę, że w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli, niezależnie od art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. obowiązywał przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który stanowił, iż niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, można odmówić przyznania prawa własności czasowej także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Przepis zaś art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta – gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. W piśmie z dnia [...] lipca 1998r. nr [...] Archiwum Państwowe W. podało, że według obowiązującego w dniu wydania decyzji planu szczegółowego W. ([...]) uchwalonego przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r., nieruchomość przy ul. [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na usługi komunalne. Skoro zatem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem terenu były usługi komunalne, które należy uznać za cele użyteczności publicznej, natomiast nieruchomość była wykorzystywana przez właścicieli na cele mieszkalne, to nie można uznać, aby odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego naruszała w sposób rażący ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Wobec powyższego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej.
Wniosek stron o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został uwzględniony i decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że jak ustalono, w dacie wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej W., jak również decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, obowiązywał plan ogólny W. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r. Według tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod usługi komunalne. Była również objęta decyzją lokalizacyjną z 1959 r. dotyczącą rozbudowy Hotelu [...] wydaną dla [...] Zarządu Przedsiębiorstw Komunalnych, co wynika z pisma z dnia 5 maja 1962 r. przesyłającego odwołanie J. R. Ministrowi Gospodarki Komunalnej. W świetle obowiązujących wówczas przepisów cele użyteczności publicznej, na jakie przeznaczona była nieruchomość przy ul. [...], nie mogły być realizowane przez dotychczasowego właściciela. Pojęcie "działalność komunalna", którym posługiwał się plan ogólny W. z 1961 r., w ówczesnym systemie ustrojowym wchodziło w zakres pojęcia "użyteczność publiczna". Organ nie zgodził się z argumentacją skarżących, iż w kwestii wyjaśnienia pojęć "usługi komunalne" oraz "cele użyteczności publicznej" może być pomocna treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 4 września 1994 r. W 10/93 wyjaśniająca znaczenie pojęcia "działalność komunalna". Uchwała była podjęta w odniesieniu do konkretnych obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów Małej Konstytucji z 1992 r. i ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. Rozważania dotyczące działalności komunalnej na gruncie tych przepisów nie mogą mieć zastosowania do zupełnie innego stanu prawnego obowiązującego w innym systemie ustrojowym, w którym nie występowało pojęcie samorządu terytorialnego. Należy natomiast uwzględnić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16) to rady narodowe kierowały na swoim terenie działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną (art. 3 ust. 1), a w szczególności do zakresu ich działania należały sprawy gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. W podstawie prawnej orzeczenia administracyjnego utrzymanego w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. powołano art. 21 ustawy o radach narodowych, który stanowił, że podstawowym zadaniem miejskich rad narodowych jest prowadzenie gospodarki komunalnej, zaspokajanie potrzeb bytowych i kulturalnych mieszkańców miasta (art. 21 ust. 1). Do zakresu działania miejskich rad narodowych w miastach nie stanowiących powiatów miejskich należały sprawy hoteli miejskich (art. 21 ust. 3 pkt 2). W związku z powyższym należało uznać, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na usługi komunalne i lokalizacja na jej terenie hotelu podlegającego miejskiej radzie narodowej w zakresie prowadzonej przez nią gospodarki komunalnej, nie pozwalały w świetle art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy na korzystanie z tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, który wykorzystywał ją na cele mieszkalne. Taki stan sprawy, w ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uzasadnia poglądu, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, która może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. T., H. W. i J. W. oraz A. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r.
Skarżący podnieśli, że celem dekretu z dnia 26 października 1945 r., jak wynika z treści art. 1, nie było wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli nieruchomości lecz przygotowanie warunków do jak najszybszego zrealizowania założeń urbanistycznych. W związku z powyższym, mając na względzie charakter budynku przy ul. [...], uprawniona jest teza, że dalsze wykorzystywanie budynku przez dotychczasowego właściciela nie stało w sprzeczności z celami dekretu. Według Planu Ogólnego W. zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod usługi komunalne. Realizacja usług komunalnych mogła odbywać się z udziałem dotychczasowego właściciela na podstawie np. umowy dzierżawy pomiędzy właściwymi organami administracji publicznej i dotychczasowym właścicielem. Realizacja celów gospodarki komunalnej na wskazanych wyżej zasadach była o tyle możliwa, że budynek mieszkalny przy ul. [...] nie utracił swego charakteru wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania. Ponadto, zdaniem skarżących, organ bezzasadnie przyjął, iż podstawę prawną orzeczenia administracyjnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie wyłącznie wskazany w orzeczeniu administracyjnym art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem skarżących naruszono także przepis art. 68 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez niezałatwienie sprawy w terminie trzymiesięcznym. Miało to decydujący wpływ na treść orzeczenia, bowiem do wniosku mogły wówczas mieć zastosowanie – jak twierdzi organ nadzoru – przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zaskarżona decyzja narusza ponadto zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak należytego uzasadnienia podjętej decyzji.
Skarżąca A. F. podniosła, że w dacie wydania orzeczeń odmawiających przyznania prawa własności czasowej na nieruchomości znajdował się Hotel [...], a według treści ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) brak było podstaw do uznania hotelu za budynek użyteczności publicznej. Poza tym nie było przeszkód, by w oparciu o umowy cywilnoprawne jednostki podległe Ministrowi Gospodarki Komunalnej prowadziły hotel na przedmiotowej nieruchomości bez wyzucia właścicieli z prawa własności. Interpretacja art. 7 ust. 2 dekretu przyjęta przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest nieuprawniona, gdyż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Stosownie do art. 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany granicami skargi. Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd jest ustalenie, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd uznał, że skargi wniesione w rozpoznawanej sprawie zasługują na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w nich wskazane.
Należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób mających interes prawny w sprawie i zapewnienie im możliwości uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, tj. z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7, 77 i 80 kpa, z tym jedynie wyjątkiem, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie organ nadzoru zgromadził niezbędny materiał dowodowy lecz nie ocenił go zgodnie z powyższymi zasadami. To uchybienie przepisom postępowania uzasadnia zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego W, z dnia [...] grudnia 1995 r. [...] Ns [...] wynika, że W. W. zmarła z dniu [...] maja 1946 r., a spadek po niej nabyli: siostra J. R. i brat F. N. po ½ części każde z nich.
J. R. zmarła w dniu [...] grudnia 1971 r. a spadek po niej nabyła w całości córka A. F. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] maja 1991 r. [...] Ns [...]. F. N. zmarł w dniu [...] czerwca 1966 r., a spadek po nim nabyła żona D. N. oraz dzieci: H. W., J. N. i M. N. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 1995 r. [...] Ns [...]. D. N. zmarła w dniu [...] czerwca 1980 r. a spadek po niej w części dotyczącej nieruchomości położonych w Polsce - nabyły dzieci: H. W., J. N. i M. N. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] lutego 1998 r. [...] Ns [...].
Z ustaleń powyższych wynika, że w dniu wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W., tj. w dniu [...] kwietnia 1962 r. W. W. już nie żyła. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyła J. R. Rozpoznając złożony wniosek organ nie zajął się ustaleniem legitymacji wnioskodawczyni do złożenia wniosku i wydał w dniu [...] kwietnia 1962 r. skierowane do niej orzeczenie administracyjne, w sentencji którego odmówił "uprawnionej W. W." ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Takie orzeczenie rażąco naruszało przepis obowiązującego ówcześnie art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311) (obecnie art. 8 kodeksu cywilnego), zgodnie z którym zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą jej śmierci. Organ nie mógł zatem orzekać o nieprzyznaniu W. W. prawa własności czasowej.
Z akt sprawy wynika, że kwestia skierowania do J. R. orzeczenia administracyjnego dotyczącego praw W. W. była przedmiotem wątpliwości Państwowego Biura [...] w W., które postanowieniem z dnia [...] października 1968 r. wezwało Prezydium Rady Narodowej W. do wyjaśnienia, dlaczego orzeczenie skierowano do J. R. (czy jest ona pełnomocnikiem lub zastępcą prawnym W. W.). W odpowiedzi na wezwanie Państwowego Biura [...] w W. Prezydium Rady Narodowej W. w piśmie z dnia [...] października 1968 r. stwierdziło, że orzeczenie administracyjne zostało skierowane do J. R., gdyż działała ona w imieniu siostry W. W.
Powyższa okoliczność świadczy, że organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, kto jest stroną postępowania dekretowego. Dodać należy, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej toczyło się ponadto bez udziału drugiego spadkobiercy – F. N.
Należy podkreślić, że koniecznym elementem postępowania są jego podmioty – musi istnieć organ administracji właściwy do jego prowadzenia oraz strona, o której uprawnieniach i obowiązkach organ orzeka w decyzji kończącej postępowanie. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, który obowiązywał już w dniu orzekania w sprawie. Przede wszystkim rażąco naruszono przepis art. 7 zobowiązujący organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10, zgodnie z którym organ jest obowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również art. 77 i art. 80 ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.
Tych rażących naruszeń nie dostrzegł organ nadzoru, co powoduje, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. nie mogły się ostać, w związku z czym podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania – na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy.