I SA 127/02

I SA 127/02 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch
Anna Tarnowska-Mieliwodzka
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch WSA Monika Nowicka Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r., 2) stwierdza, iż powyższe decyzje nie mogą być wykonane
Uzasadnienie
I SA 127/02
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r., umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa 1/6 części udziału w prawie własności nieruchomości, położonej w K., oznaczonej ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
W decyzji organu I instancji umorzenie postępowania uzasadniono tym, iż oferta zawarcia umowy sprzedaży była nieskuteczna, gdyż została skierowana do małoletniego L. S. , nieposiadającego pełnej zdolności do czynności prawnych.
Nie został, więc spełniony jeden z warunków z art. 29 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 z póz. zm.), zezwalający na wszczęcie tego postępowania.
W odwołaniu Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad wywodziła, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania, zwłaszcza że już 5/6 nieruchomości zostało wywłaszczone, przeprowadzono postępowanie którego dalsza część winna być kontynuowana z udziałem przedstawiciela ustawowego małoletniego właściciela.
Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę poczynił następujące ustalenia.
Przedmiotowa nieruchomość położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].07.1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie b. Województwa [...] oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Nr [...] z dnia [...].10.1996 r. - przeznaczona została na część pasa drogowego projektowanej autostrady A-2.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...].11.2000 r. Nr [...] współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości ustanowieni zostali W. S. w 5/6 częściach oraz małoletni L. S. w 1/6 części tej nieruchomości.
I SA 127/02
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych do zadań Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad należy nabywanie gruntów pod autostrady na rzecz Skarbu Państwa, a przepis art. 26 ustawy stanowi, że Agencja nabywa te grunty w drodze umów.
W myśl przepisu art. 29 ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad, następuje na wniosek Agencji po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy sprzedaży, przy czym termin wyznaczony przez wojewodę nie może być krótszy, niż dwa miesiące od dnia otrzymania przez te podmioty oferty Agencji na sprzedaż nieruchomości w drodze umowy.
Przepis ten nakłada na wojewodę obowiązek uprzedniego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wyznaczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu terminu na zawarcie cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości, przenoszącej przysługujące właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w którego imieniu występuje Agencja.
Nie było więc możliwe wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, bez spełniania przez wojewodę normatywnego obowiązku wyznaczenia terminu na zawarcie umowy sprzedaży.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie, oferta zawarcia umowy sprzedaży 1/6 części przedmiotowej nieruchomości została skierowana do małoletniego L. S. Oferty tej jednak nie można było uznać za skuteczną, ponieważ osoba fizyczna nie mająca pełnej zdolności do czynności prawnych nie może sama zawrzeć umowy sprzedaży nieruchomości, chociaż jest jej właścicielem.
A zatem, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, bez spełnienia przesłanek wynikających z art. 29 ustawy o autostradach płatnych, w konkretnej sprawie spowodowało, iż Wojewoda nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jego prowadzenia i zakończenia wydaniem decyzji merytorycznej. W związku z powyższym wszczęcie postępowania należało uznać za bezprzedmiotowe i słusznie zostało przez Wojewodę umorzone.
Powyższe jednak nie wyklucza, aby Agencja zamierzająca nabyć tę część nieruchomości, podjęła odpowiednie działania i przeprowadziła negocjacje z
I SA 127/02
przedstawicielem ustawowym małoletniego L. S. W przypadku jednak bezskutecznych negocjacji, i po wyznaczeniu przez Wojewodę dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy cywilnoprawnej - Wojewoda będzie mógł zgodnie z art. 30 ww. ustawy wszcząć postępowanie o wywłaszczeniu przedmiotowej części nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzje wniosła Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad zarzucając naruszenie art. 29 ustawy o autostradach płatnych oraz niewłaściwą interpretację art. 40 kpa. Błędnym jest pogląd organu, iż oferta skierowana do L. S. musi być uznana za nieskuteczną.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych Agencja kieruje ofertę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym autostrady do właściciela lub użytkownika wieczystego. W niniejszym przypadku właścicielem jest małoletni, który działa przez przedstawicieli. Art. 40 § 1 kpa stanowi wprawdzie, iż w przypadku gdy strona działa przez przedstawicieli to pisma doręcza się temu przedstawicielowi, lecz Agencja nie jest organem administracji, a postępowanie ofertowe nie jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy dotyczące doręczeń nie mają zatem w tym przypadku zastosowania. W myśl przepisów ustawy o autostradach płatnych adresatem oferty może być właściciel lub użytkownik wieczysty. Dlatego też oferta została skierowana do małoletniego L. S.
Inną sprawą jest niemożność zawarcia umowy samodzielnie przez małoletniego. W niniejszym przypadku matka małoletniego, będąca jego przedstawicielem ustawowym, była poinformowana w sprawie, prowadziła z Agencja korespondencję, a do zawarcia umowy nie doszło z powodu braku jej zgody oraz braku umocowania do wyrażenia takiej zgody w stosownym postanowieniu sądu.
Wobec tego, że przepisy ustawy o autostradach płatnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują jakie przyczyny niedojścia do skutku aktu notarialnego warunkują dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego dlatego należało uznać, że wszczęcie to nastąpić powinno w każdym przypadku niedojścia do skutku umowy.
Alternatywą wobec tego rozumowania jest przyjęcie, iż przepisy dopuszczają sytuacje patową, w której - pomimo prawidłowego postępowania - nie ma
I SA 127/02
możliwości wszczęcia postępowania. Jest to jednakże sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy i nie znajduje oparcia w przepisach.
Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem organu, że Wojewoda nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji. Z brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że wojewoda był do tego zobowiązany. Ustawa nie daje bowiem organowi wyboru - jeśli wszystkie przesłanki wszczęcia zostały spełnione to wszczęcie postępowania jest obligatoryjne.
Oznacza to, że w tym przypadku nie można było umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego z art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość można określić jako brak "któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". (J. Borkowski, B. Adamiak. KPA Komentarz str. 523 CH Beck Warszawa 1998). W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, wszystkie elementy występują i w związku z tym nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co oznacza, że nie można go umorzyć.
Reasumując stanowisko organów jest błędne. Kwestia niemożności samodzielnego zawarcia umowy przez małoletniego właściciela nie ma żadnego związku z tym kto powinien być adresatem oferty. Dodatkowo skarga zarzuca niewyczerpanie zażalenia na postanowienie odmawiające przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko.
Zaznaczyć należy, iż na podstawie ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej (Dz.U. Nr 25, poz. 253) stroną skarżącą stał się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Rozpoznając skargę po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.) obowiązany był stosować przepisy ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
I SA 127/02
Stosownie, do art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż narusza ona przepisy prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi, iż umorzenie postępowania wywłaszczeniowego nie było w tej sprawie uzasadnione, są słuszne. Bezprzedmiotowość postępowania - jak trafnie podniesiono w skardze - zachodzi wówczas gdy zabraknie któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wiec nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty.
W doktrynie uważa się, iż bezprzedmiotowość postępowania może powstać na skutek faktów naturalnych, lub zdarzeń prawnych. Przykładowo może być to śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej - przy braku następstwa prawnego, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Żadna z wymienionych przesłanek w tej sprawie nie zachodziła.
Przepis art. 29 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. z 2001 Nr 110, poz. 1192) zezwala na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad na wniosek Prezesa Agencji, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy.
Z ustaleń postępowania administracyjnego wynika, że właścicielem 1/6 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej nr działki [...] był małoletni L S. urodzony [...] grudnia 1987 r., nie posiadający pełnej zdolności do czynności prawnych.
Osoba taka - w myśl art. 98 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - może być reprezentowana przez rodziców, a w tym wypadku matkę D. K.
Przedstawiciel ustawowy - jak o tym stanowi przepis art. 101 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - nie może jednak bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Podjęcie zatem
I SA 127/02
przez Agencje czynności rokowań o dokonanie zbycia nieruchomości w odniesieniu L. S., a także kierowanie korespondencji w tej sprawie do jego matki było prawnie nieskuteczne.
Skoro jednak nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na tej podstawie, iż nie została zawarta umowa nabycia nieruchomości przez Agencję to ta wada czynności poprzedzających wszczęcie postępowania nie uzasadniała jego umorzenia.
Zawarcie umowy nabycia nieruchomości przez Agencję mogło bowiem nastąpić w toku postępowania wywłaszczeniowego.
Oprócz tego, że nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, decyzja o umorzeniu była przedwczesna skoro organ nie ustalił czy i jakie postanowienie wydał sąd opiekuńczy na wniosek D. K. z [...] lutego 1998 r.(K [...] akt administracyjnych).
W przypadku wyrażenia zgody na zawarcie umowy możliwe było nabycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym; jeśli natomiast Sąd opiekuńczy zgody takiej nie udzielił wówczas zachodziła przesłanka do wywłaszczenia nieruchomości, nie zaś umorzenia postępowania.
Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, co w połączeniu z błędnym zastosowaniem przepisu art. 105 § 1 kpa uzasadniało uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.