I SA 1197/03

I SA 1197/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Monika Nowicka /przewodniczący/
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżącego M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA 1197/03
UZASADNIENIE
Minister Kultury decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], mocą której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] w przedmiocie przekazania w depozyt Muzeum [...] m. K. kolekcji po zmarłym W. M.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w K., na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, zarządził przekazanie w depozyt Muzeum [...] m. K. kolekcji po zmarłym W. M. zastrzegając, iż decyzja nie ograniczy praw własności i traci swą moc po uporządkowaniu spraw własnościowych i ustaleniu przyszłego miejsca przechowywania kolekcji.
We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji M. M. zarzucił uchybienia procedury administracyjnej, tj. niedoręczenie decyzji spadkobiercom, brak pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego oraz zawarcie błędnej informacji na temat obowiązującego stanu prawnego.
Rozpoznając wniosek Minister Kultury stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Niedoręczenie decyzji stronie nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to wada proceduralna, która może być usunięta wskutek wznowienia postępowania administracyjnego. Również brak pouczenia o możliwości wniesienia odwołania nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, bowiem zgodnie z art. 111 kpa strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, także co do pouczenia o prawie wniesienia odwołania. Nieuzasadniony jest także zarzut błędnej informacji o stanie prawnym, ponieważ przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Przepis ten stanowił, że w razie uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub wywiezienia zabytku bez zezwolenia za granicę, jak też niezapewnienia zabytkowi, pomimo wezwania ze strony organu służby konserwatorskiej należytych warunków konserwacji, wojewódzki konserwator zabytków może zabezpieczyć zabytek przez ustanowienie tymczasowego zajęcia aż do chwili usunięcia niebezpieczeństwa. Tymczasowe zajęcie polega na przeniesieniu zabytku do państwowego muzeum, archiwum lub biblioteki, w zależności od rodzaju zabytku, a w stosunku do zabytku nieruchomego – na oddaniu go w zarząd organowi prezydium rady narodowej administrującemu nieruchomościami państwowymi, albo innej instytucji państwowej lub społecznej. Art. 37 ust. 1 zakreśla organowi służby konserwatorskiej ramy dla uznania administracyjnego. Jakkolwiek w chwili obecnej nie ma możliwości bezspornego ustalenia, czy w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności faktycznie istniała przesłanka stanowiąca podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, to nie można zarzucić tej decyzji zawarcia błędnej informacji na temat obowiązującego stanu prawnego, bowiem osnowa decyzji odpowiada treści przywołanego przepisu prawa. Nieprawidłowe jest natomiast powoływanie się na rozmowę (nie wiadomo z kim przeprowadzoną) z dnia 3 marca 1972 r. oraz nieprzywołanie właściwych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, wobec niewskazania przez wnioskującego M. M. podstaw określonych w art. 156 § 1 kpa, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.
M. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na ostateczną decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. podnosząc zarzut bezprawnego przejęcia kolekcji.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje:
Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany granicami skargi.
Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane.
Zważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). W przypadku, gdy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji zwraca się strona, nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa stanowiąca, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ art. 157 § 3 kpa przewiduje, że organ administracji jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ administracji orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w wyniku ustalenia, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest zatem wynikiem negatywnej oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, stwierdzenia braku legitymacji strony, czy też wykazania, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1998 s. 829).
Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8.07.1999 r. IV SA 2152/97, z dnia 22.09.1999 r. IV SA 1400/97, a także z dnia 27.11.2003 r. I SA 694/02 - niepubl.).
W niniejszej sprawie Minister Kultury naruszył powyższą zasadę, ponieważ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1972 r. nr [...], za przyczynę odmowy przyjmując brak wskazania przez wnioskodawcę podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Tym samym organ wdał się w problematykę oceny przyczyn nieważności, co było niedopuszczalne na tym etapie postępowania.
Nie wdając się z powyższych przyczyn w ocenę argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wypada mimo to zaznaczyć, że – jak niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, także wyrok NSA z dnia 29.07.1999 r. IV SA 1381/97 niepublik.) - organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, gdyż ma obowiązek rozpoznania sprawy co do istoty wynikającej z treści pisma. Oznacza to, że organ nadzoru ustala istnienie kwalifikowanych wad decyzji bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę wnioskującą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wobec naruszenia art. 157 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] nie mogą się ostać.
Z tych względów Sąd, na postawie art. 145 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.