I PK 312/03

Wyrok z dnia 12 lutego 2004 r. I PK 312/03 Zakres kompetencji pełnomocnika do zorganizowania urzędu marszał- kowskiego ustanowionego w trybie art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 13 paździer- nika 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację pu- bliczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) obejmował czynności z zakresu prawa pracy, które według ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzą- dowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) należą do mar- szałka województwa. Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Beata Gudowska, Herbert Szurgacz. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2004 r. sprawy z powództwa Wojciecha W. przeciwko Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa M. w W. i Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezesa Rady Ministrów o od- szkodowanie, na skutek kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 14 lutego 2003 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu-Są- dowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 14 lutego 2003 r. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, uwzględniając apelację pozwanego Urzędu Marszałkow- skiego Województwa M. w W. od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpie- czeń Społecznych w Warszawie zasądzającego na rzecz powoda Wojciecha W. kwotę 60.000 zł tytułem odszkodowania, zmienił zaskarżony wyrok i oddalił po- wództwo w całości. Podstawę wyroku stanowiły następujące ustalenia. W dniu 27 listopada 1998 r. Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 102 ust. 4 i 6 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wyznaczył - w osobie Lecha I. - pełnomocnika do organizacji Urzędu Marszałkowskiego dla Województwa M. na okres do dnia wyboru zarządu województwa. W dniu 15 grudnia 1998 r. pełnomoc- nik, działając na podstawie art. 102 ust. 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 paź- dziernika 1998 r., wydał zarządzenie w sprawie utworzenia Urzędu Marszałkowskie- go Województwa, zaś 16 grudnia 1998 r. zawarł umowę o pracę z powodem, zatrud- niając go od dnia 1 stycznia 1999 r. na czas określony do 31 grudnia 1999 r. na sta- nowisku dyrektora departamentu komunikacji w Urzędzie Marszałkowskim Woje- wództwa M., wskazując jako dzień rozpoczęcia pracy 4 stycznia 1999 r. W dniu 4 stycznia 1999 r. powód wraz z innymi osobami zatrudnionymi przez pełnomocnika zgłosił się do pracy w Urzędzie Marszałkowskim Województwa M., lecz go do pracy nie dopuszczono. Sytuacja powtórzyła się 5 stycznia 1999 r. Wobec takiego stanowiska pracodawcy powód w dniu 5 stycznia 1999 r. złożył w Urzędzie M. pismo skierowane do Marszałka Województwa M., w którym oświadczył o swojej gotowości do podjęcia pracy w Urzędzie i zwrócił się o wyjaśnienie jego sytuacji pra- cowniczej. Pełnomocnik Premiera działał do dnia 31 grudnia 1998 r. Złożone przez niego sprawozdanie w dniu 29 grudnia 1998 r., nie zostało zakwestionowane ani od- rzucone. Zarząd Województwa M. w dniu 31 grudnia 1998 r. podjął uchwałę [...] w sprawie organizacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zawarta z powodem umowa o pracę wywołała wynikające z tej umowy konsekwencje prawne. Zdaniem Sądu drugiej instancji ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów Pełno- mocnik przekroczył swoje kompetencje, bowiem w ramach czynności organizowania urzędu oraz przygotowania projektów uchwał sejmiku województwa - do czego był powołany - nie mieści się kompetencja do zatrudniania pracowników samorządo- wych. Ustawowy zakres umocowania pełnomocnika nie obejmuje zatrudniania pra- cowników samorządowych, do czego potrzebne jest odrębne upoważnienie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 21, poz. 124 ze zm.), stanowiącego, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do pracowników samorządowych urzędu marszałkowskiego do- konywane są przez przewodniczącego zarządu - marszałka województwa. Wyrok Sądu Apelacyjnego powód zaskarżył kasacją, wnosząc o jego uchyle- nie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. 3 Skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 102 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, że peł- nomocnik powołany do zorganizowania urzędu marszałkowskiego nie był umocowa- ny do zawierania umów o pracę; art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że „Premier wyznaczając w trybie art. 102 ust. 4 w/w ustawy pełnomocnika ds. zorganizowania urzędu marszałkowskiego winien wskazać podstawę prawną w postaci art. 4 pkt 4 ustawy z 22 lutego 1990 r. o pracownikach samorządowych”, jeśli chciał umocować pełnomocnika do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy; b) art. 102 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez ograniczenie się do stwierdzenia, że „Sąd Okręgowy-Sąd Pracy w Warszawie naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię przepisów art. 102 ust. 4, 5 i 6 ustawy z 13.X.98 r.”; c) art. 4 pkt 4 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych przez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w dacie zawarcia umowy o pracę przez pełnomocnika z powodem, przepis ten w wersji przyjętej przez Sąd Apelacyjny jeszcze nie obowią- zywał; d) art. 3 k.p. przez błędne uznanie, że pełnomocnik do spraw zorganizowania urzędu marszałkowskiego, nie mógł być pracodawcą dla pracowników urzędu mar- szałkowskiego; e) art. 33 k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie „do zapisu § 4 pkt 1 umowy o pracę, w sytuacji gdy § 4 umowy przewiduje możliwość rozwiązania umowy przez strony przed dniem 1 stycznia 1999 r.”; f) art. 58 § 1 k.c. poprzez nie- właściwe jego zastosowanie przez uznanie, że zapis § 4 pkt 1 umowy o pracę, jako mający na celu obejście prawa, czyni całą umowę nieważną; g) naruszenie przepi- sów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 2) art. 233 k.p.c. przez sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego mate- riału dowodowego polegającą na błędnym ustaleniu, że: a) treść pełnomocnictwa ustawowego zawartego w art. 102 ust. 5 nie dawała pełnomocnikowi umocowania do zawierania umów o pracę; b) zapis § 4 umowy przewiduje odszkodowanie dla powo- da w przypadku rozwiązania tej umowy przed 1 stycznia 1999 r., tj. przed dniem wej- ścia w życie umowy; c) przepis art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracow- nikach samorządowych obowiązywał w dacie zawarcia umowy o pracę z powodem oraz art. 378 k.p.c. poprzez oparcie przez Sąd rozstrzygnięcia na niepodniesionych 4 w apelacji zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini- strację publiczną oraz art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, a także art. 3 i 33 k.p. Jako okoliczności uzasadniające rozpoznanie kasacji skarżący wskazał na potrzebę dokonania wykładni art. 102 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Prze- pisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W kontekście tego przepisu rodzi się również pytanie o charakter i zakres pełnomocnictwa ustawowego, wynikającego z przepisów szczególnych. Zachodzi potrzeba zdefiniowania pojęcia „zorganizowanie urzędu marszałkowskiego” i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zatrudnienie pracownika przez pełnomocnika do organizacji urzędu marszałkowskie- go mieści się w zakresie zorganizowania urzędu marszałkowskiego. Skarżący wskazał, że w związku z naruszeniem przez Sąd Apelacyjny art. 378 k.p.c. istnieje również potrzeba ustalenia znaczenia pojęcia „granice apelacji” i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy sąd drugiej instancji może z urzędu stwierdzać naruszenie przepisów prawa materialnego, w zakresie w jakim zarzut taki nie zostaje podniesiony przez wnoszącego apelację. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Wynikające w zakresie podstaw kasacji powoda problemy prawne sprawy za punkt odniesienia mają okoliczności faktyczne, których strona pozwana nie kwestio- nuje. Nawiązując do przedstawionej wyżej podstawy faktycznej wyroku, trzeba roz- ważyć stosunek pracy, w szczególności sytuację prawną powoda, z którym umowę o pracę w Urzędzie Marszałkowskim Województwa M. zawarł w okresie organizacji Urzędu Marszałkowskiego (gdy - z określonych przyczyn - nie działały organy samo- rządowe) wyznaczony przez Premiera pełnomocnik do organizacji Urzędu Marszał- kowskiego dla województwa M. Premier w dokumencie zawierającym pełnomocnic- two określił jego cel, z powołaniem podstawy ustawowej bez skonkretyzowania za- kresu powierzonego zorganizowania Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. Nie zostało w sprawie ustalone ażeby Premier jako bezpośredni mocodawca pełnomoc- nika zakwestionował czynności tego pełnomocnika w odniesieniu do rozpatrywanego w sprawie zatrudnienia powoda. 5 Na tle powyższych okoliczności zakwestionowanie ważności umowy o pracę zawartej przez pełnomocnika do organizacji Urzędu Marszałkowskiego z powodem wynika z podzielonego przez Sąd Apelacyjny - odmiennie od stanowiska Sądu pierwszej instancji - poglądu strony pozwanej, że Pełnomocnik w tym zakresie działał bezprawnie, bo zakres jego działania wynikający z przepisów nie obejmował prawa do zatrudniania pracowników Urzędu Marszałkowskiego. Rozważając przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego stano- wisko, Sąd Najwyższy nie podzielił założenia na jakim zostało ono oparte, to jest, że dla wykonywania przez pełnomocnika czynności z zakresu prawa pracy przy jego wyznaczeniu „wskazana byłaby podstawa prawna (art. 4 pkt 4 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) stanowiąca, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do pracowników sa- morządowych urzędu marszałkowskiego dokonywane są przez przewodniczącego zarządu - marszałka województwa”. Nie ma uzasadnionej podstawy stanowisko uzależniające zakres należących do pełnomocnika czynności prawnych od sposobu ujęcia podstawy upoważniającej w dokumencie pełnomocnictwa. Nie jest przecież tak, że od uznania Premiera zależy to, czy pełnomocnik wyznaczony do zorganizo- wania Urzędu Marszałkowskiego jest lub nie jest upoważniony do czynności w spra- wach z zakresu prawa pracy. Kwestia wyposażenia pełnomocnika w określone kom- petencje nie została pozostawiona Premierowi, lecz powinna być wyjaśniona według wynikającego z przepisów prawa statusu tego pełnomocnika. W regulacji prawnej określającej działanie Premiera w zakresie należącym do samorządu terytorialnego nie chodzi o przeniesienie kompetencji samorządu do organu administracji państwo- wej ale - według zasady pomocniczości - wyznaczenie pełnomocnika do wykonania określonego zadania (zorganizowanie Urzędu Marszałkowskiego), które należy wprawdzie do właściwych organów samorządowych, jednakże nie mogły one go wy- konać, gdyż nie zostały wyłonione w odpowiednim terminie. Wiąże się to z realizacją ustawowo określonej zasady w ramach reformy ustroju samorządu terytorialnego, że „z dniem 1 stycznia 1999 r. tworzy się urzędy marszałkowskie w miastach będących siedzibami władz samorządu województwa” (art. 27 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). W poszczególnych ustępach art. 102 tej ustawy określono ramy czasowe powstawania ustrojowych struktur nowoutworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc - stosownie do art. 102 ust. 3 - jeżeli do dnia 15 listopada nie zostałby wybrany 6 zarząd województwa, to organizacja urzędu marszałkowskiego należałaby do pełno- mocnika ustanowionego przez sejmik województwa, a więc w ramach struktury sa- morządowej. Dopiero, jeżeli do dnia 25 listopada 1998 r. - stosownie do art. 102 ust. 4 - sejmik województwa nie wybrałby zarządu województwa i nie ustanowiłby swego pełnomocnika, to takiego pełnomocnika wyznacza Prezes Rady Ministrów na wnio- sek Delegata Rządu. Pełnomocnicy, o których mowa w wymienionych przepisach mieli zadanie zorganizowania urzędu marszałkowskiego oraz przygotowania projek- tów uchwał sejmiku województwa, w tym projektu statutu województwa (art. 102 ust. 5). W zakresie tych zadań, ze względu na wskazane przyczyny ich powołania, pełnili oni zastępczą - na czas do dnia wyboru zarządu województwa - funkcję, która w zwykłym porządku funkcjonowania nowo utworzonych struktur samorządowych na- leży do jego organów (art. 102 ust. 6). Nie ma więc uzasadnionej podstawy pogląd Sądu Apelacyjnego, że zakres kompetencji pełnomocnika do zorganizowania urzędu marszałkowskiego nie mógł obejmować czynności z zakresu prawa pracy, które według ustawy o pracownikach samorządowych należą do marszałka województwa. Tymczasem - jak to wyżej wskazano - przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej przewidziały specjalny (nadzwyczajny) tryb etapu organizacyjnego, w ramach którego określone zadania przyporządkowane ustrojowym organom samorządu terytorialnego, mogły być zastępczo powierzane ustanawianym w specjalnym trybie pełnomocnikom. Można więc z tego powodu rezultat wnioskowania Sądu Apelacyjnego ująć inaczej - najogólniej biorąc - w ten sposób, że jeżeli do marszałka województwa należy za- trudnianie pracowników urzędu marszałkowskiego i jeżeli zorganizowanie urzędu marszałkowskiego zawiera jakieś, przynajmniej podstawowe, struktury kadrowe, to zadania te należały także do pełnomocnika ustanowionego w trybie art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Horyzont czasowy działania pełnomocnika (do dnia wyboru zarządu województwa) - wbrew poglądowi Sądu Apelacyjnego - nie sta- nowi adekwatnego kryterium dla kwestii przedmiotu (zakresu) tego działania. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wyraził ponadto stanowisko, że wyni- kający z § 4 ust. 1 zawartej z powodem umowy o pracę „zapis o obowiązku zapłaty odszkodowania powodowi za samą możliwość rozwiązania umowy o pracę przed datą rozpoczęcia pracy jest nieważny jako mający na celu obejście prawa (art. 58 § 1 k.c.)”. W kasacji powoda zarzucono, że ocena wyroku w powyższym zakresie jest niezrozumiała i zbędna. Nie wchodząc w rozpoznanie tego zarzutu należy zauważyć, 7 że w rozpatrywanej sprawie konsekwencje prawne spornej klauzuli z § 4 ust. 1 umowy o pracę nie mają żadnego znaczenia, skoro podstawę dochodzonego przez powoda roszczenia odszkodowawczego nie stanowi wcześniejsze rozwiązanie umowy o pracę (przed 1 stycznia 1999 r.), ale odszkodowanie (z § 4 ust. 2 umowy) za niewykonanie obowiązków pracodawcy. Jeżeli chodzi o procesową podstawę kasacji (por. art. 3931 pkt 2 k.p.c.), to po- mijając zbędnie powtórzone w tym zakresie zarzuty przedstawione poprzednio w ra- mach podstawy materialnoprawnej (por. art. 3931 pkt 1 k.p.c.) niezasadnie zarzucono naruszenie art. 378 k.p.c., przez weryfikację wykładni przepisów prawa materialnego, chociaż apelacja strony pozwanej nie podnosiła zarzutów z zakresu prawa material- nego. Stanowisko w tym zakresie wnoszącego kasację jest odpowiednie dla roli sądu kasacyjnego (por. art. 39311 k.p.c.), a nie dla pozycji sądu apelacyjnego (por. też art. 368 § 1 k.p.c., art. 382 k.p.c. i art. 386 k.p.c.), który w granicach apelacji pełni rów- nież funkcję sądu merytorycznego i może brać z urzędu pod rozwagę naruszenie prawa materialnego ażeby po przeanalizowaniu całego materiału procesowego usta- lić podstawę faktyczną wyroku i jego podstawę prawną, z ewentualnym usunięciem wad postępowania pierwszoinstancyjnego. Z powyższych przyczyn, uznając że wniosek kasacji jest uzasadniony ze względu na usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przepisów prawa ma- terialnego, Sąd Najwyższy orzekł zgodnie z art. 39313 § 1 k.p.c. ========================================