I OZ 796/25

I OZ 796/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61§ 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Op 668/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w części objętej wnioskiem w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 31 lipca 2025 r. nr IN.II.7581.16.2025.KWO w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 lipca 2025 r., nr IN.II.7581.16.2025.KWO, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr GKM-II.683.2.2023, o ustaleniu wysokości odszkodowania na rzecz Spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu w kwocie 71.700,00 złotych z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, nabytej z mocy prawa przez Gminę O.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniosła Gmina O. Skarżąca zakwestionowała przedmiotową decyzję w części, to jest co do rozstrzygnięcia nakazującego zapłatę na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu kwoty 56.100 zł, stanowiącej oszacowaną przez rzeczoznawcę wartość naniesień na gruncie, stanowiących własność Gminy O. Uzasadniając żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części skarżąca podniosła, że elementy zabudowane na gruncie, co do których nie ulega wątpliwości, że stanowią własność Gminy O., a znajdujące się na przedmiotowych działkach nie stanowią własności użytkowania wieczystego - PKP S.A. tylko Gminy O. i nie mogą być uwzględnione w odszkodowaniu dla PKP S.A. W ocenie skarżącej, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie odszkodowania wskazują, że odszkodowanie ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa, a nie szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Utracone prawo winno interpretować się w ten sposób, że chodzi o to prawo, które przysługiwało wywłaszczanemu i jest mu odejmowane. Oznacza to - w ocenie skarżącej, że ustalając wielkość odszkodowania należy uwzględniać jedynie te elementy, które obejmują rzeczywiście odejmowane podmiotowi prawo, a nie - jak w niniejszej sprawie - co znajduje się na gruncie, choć nie stanowiło ani własności, ani przedmiotu żadnego innego prawa Spółki PKP S.A., w szczególności prawa rzeczowego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 24 września 2025 r., pełnomocnik Gminy oświadczył, że wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 56.100 zł. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej "P.p.s.a.") w części co do kwoty 56.100 zł. Uzasadniając wniosek podniósł, że wysokość kwoty stanowiącej przedmiot żądania oraz z uwagi na okoliczności sprawy, zachodzi sytuacja, w której istnieje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Bardzo ograniczone środki budżetowe Gminy O. przy jednoczesnym braku realnych możliwości dokonania obecnie jakichkolwiek przesunięć środków, powodują, że nie sposób jest bez uszczerbku dla finansów Gminy, mającego postać znacznej szkody, dokonać wypłaty kwoty obejmującej również przedmiot zaskarżenia. Wypłata świadczenia przewyższającego bieżące możliwości Gminy, jak wskazał jej pełnomocnik, naruszy równowagę i dyscyplinę gospodarowania środkami budżetowymi, którą organy Gminy starają się utrzymać w trudnych aktualnie warunkach finansowych.
Opisany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części, został ponowiony przez pełnomocnika Gminy O. pismem z dnia 31 października 2025 r., w którym powtarzając argumentację o realnym zagrożeniu płynności finansowej Gminy O., pełnomocnik dodatkowo podniósł, że istnieją realne obawy, że Spółka PKP S.A. będzie dążyła do wyegzekwowania spornej kwoty, pomimo toczącego się postępowania sądowego, co będzie oznaczać dla skarżącej obciążenie jej znacznym wydatkiem w warunkach posiadania mocno ograniczonych środków nawet na bieżące potrzeby.
Postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Op 668/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w części co do kwoty 56.100 zł stanowiącej wartość prawa własności części składowych na spornym gruncie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że powołanych przez skarżącą we wniosku okoliczności nie można rozpatrywać w kategorii trudnych do odwrócenia skutków. Nie można także stwierdzić, aby wskazane przez skarżącą argumenty świadczyły o powstaniu znacznej szkody. Sąd podniósł, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość, rodzącą określony skutek faktyczny w finansach podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Oczywiste jest zatem, że w wyniku dobrowolnej zapłaty lub przymusowej egzekucji spornej kwoty dojdzie do pomniejszenia majątku Gminy O. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że na skutek zapłaty spornej sumy grozi jej szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wydanej decyzji. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi o szkodzie znacznej, a nie ogólnie o szkodzie. Sąd wskazał, że pełnomocnik skarżącej nie przedstawił konkretnych informacji świadczących o złej kondycji finansowej Gminy, w kontekście jej aktualnej sytuacji budżetowo-finansowej. W ocenie Sądu I instancji przedstawiona przez skarżącą sytuacja mająca stanowić podstawę uwzględnienia jej wniosku, sama z siebie nie uzasadnia zastosowania wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji strona może otrzymać bowiem zwrot uiszczonej kwoty.
Sąd podkreślił, że Gmina w skardze przywołała jedynie ogólne twierdzenia o jej problemach finansowych, a także o niemożności dokonania w obecnym czasie jakichkolwiek przesunięć środków w budżecie. Sąd uznał, że rzeczywiście obecna pora roku i zbliżający się jego koniec, rodzi pewne komplikacje organizacyjno-formalne do dokonywania zmian budżetowych jednostek samorządu terytorialnych, a to chociażby mając na uwadze charakter prawny rady gminy, która jako organ stanowiący Gminy jest jednocześnie organem kolegialnym, obradującym na sesjach zwoływanych periodyczne (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.). Dostrzeżenia jednak wymaga, że zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego, która wywołuje dla Gminy O. określone skutki finansowe, pochodzi z dnia 31 lipca 2025 r., a skarga Gminy O. z dnia 3 września 2025 r. W przywołanym okresie Gmina O. posiadała zatem już wiedzę na temat skali jej zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji. Co więcej, zaskarżona decyzja utrzymała w mocy poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2025 r., co daje podstawę do przyjęcia, że już od tego dnia Gmina O. powinna była przewidywać wykonanie obowiązku finansowego w określonym wymiarze.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii złej sytuacji finansowej, Sąd zważył, że w sprawie skarżąca powołując się na ograniczone środki budżetowe nie wskazała, jakie konkretnie szkody wystąpią w razie wykonania zaskarżonej decyzji, czy też jakie nieodwracalne skutki wykonanie decyzji spowoduje. Ograniczyła się do stwierdzenia, że z pewnością wypłata świadczenia przewyższającego bieżące możliwości Gminy naruszyłoby równowagę dyscypliny gospodarowania środkami budżetowymi. Zabrakło natomiast dokumentów źródłowych obrazujących sytuację finansową i majątkową Gminy, co również utrudnia merytoryczną ocenę złożonego wniosku.
Sąd, uwzględniając treść uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 20 grudnia 2024 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na 2025 rok, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia [...] stycznia 2025 r., poz. [...] stwierdził, że w budżecie skarżącej na 2025 r. zaplanowano rezerwę ogólną w wysokości 123.000 zł (por. § 4 ust. 1 uchwały). Z porównania tej kwoty z kwotą zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji wynika zatem, że ewentualne uiszczenie tej kwoty nie spowoduje dla budżetu Gminy O. trudnych do odwrócenia skutków finansowych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalenia tego dokonano na podstawie powszechnie dostępnego aktu, bo Gmina O. nie podjęła inicjatywy wykazania swoich twierdzeń o złej sytuacji finansowej przez przedłożenie stosownych dokumentów, bądź przez wskazanie konkretnych kwot i wyliczeń mających potwierdzać jej wniosek.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w żądanej części.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina O. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając je w całości zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania w sposób skutkujący uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewynikające z istoty sprawy przyjęcie, iż w opisanej sytuacji nie wystąpiła przesłanka polegająca na zachodzeniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy sama treść zaskarżonego w sprawie postanowienia w sposób jednoznaczny wskazuje, iż nawet wykorzystanie środków z rezerwy celowej może doprowadzić do sytuacji, w której Gmina zobowiązana będzie do odrębnego dochodzenia zwrotu wypłaconych należności wskutek braku wstrzymania wykonania postanowienia w zakresie wskazanym we wniosku, co nie uwzględnia faktu, iż środki przewidziane w uchwale w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. mogą mieć charakter iluzoryczny, nie dając możliwości utrzymania rezerwy finansowej na wystarczającym poziomie na realizację podstawowych obowiązków gminy, zarówno o charakterze zadań własnych jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, co doprowadzi do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości wykonywania zadań przez Gminę;
2. naruszenie przepisów postępowania w sposób skutkujący uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewynikające z istoty sprawy przyjęcie, iż sytuacja, w której Gmina jest zobligowana do zapłaty należności w łącznej wysokości 56.100 zł wskutek niewstrzymania wykonania aktu, przy jednoczesnej możliwości wystąpienia okoliczności uzasadniających zwrot tychże należności na jej rzecz w przypadku uwzględniania wniesionej w sprawie skargi nie jest okolicznością prowadzącą do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem w ocenie skarżącego argumentacja ta nie uwzględnia braku możliwości dysponowania przez Gminę powyższą kwotę od chwili jej wypłaty do chwili uzyskania zwrotu, a także ewentualnych dalszych kosztów w razie braku dobrowolnego zaspokojenia roszczenia Gminy przez uczestnika postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności faktycznych sprawy winna prowadzić do wniosku, iż takie rozwiązanie pozbawia Gminę znacznych środków finansowych w toku roku budżetowego, co mając na uwadze sposób wydatkowania środków w Gminie rodzi uzasadnioną obawę utraty możliwości wykonywania podstawowych zadań przez Gminę w razie wystąpienia nieprzewidzianych wydatków, których pokrycie nie będzie możliwe ze środków zgromadzonych z tytułu rezerwy ogólnej.
W oparciu o powyższe wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;
2. ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania w części decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 31 lipca 2025 r., tj. co do kwoty 56.100 zł;
3. wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 listopada 2025 r. do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, stosownie do treści art. 195 P.p.s.a.;
4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci projektu uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na 2026 r. na fakt sytuacji majątkowej Gminy, wysokości rezerwy ogólnej, różnicy między wysokością rezerwy ogólnej a należną kwotą 56.100 zł, wysokości rezerwy ogólnej po odjęciu środków, do których przekazania zobowiązana jest Gmina;
5. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Gmina wskazała, że wysokość zasądzonej kwoty, tj. 56.100 zł stanowi 44% rocznych środków przeznaczonych na rezerwę ogólną, a ponadto jest to kwota ustalona w celu zaspokojenia roszczenia o charakterze spornym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji, tj. zastosowanie ochrony tymczasowej, nie służy zatem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 691/17). Uprawdopodobnienie natomiast zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania przez wnioskodawcę konkretnych okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki.
W niniejszej sprawie, mając na uwadze wszelkie okoliczności faktyczne, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca Gmina nie wykazała istnienia przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pełnomocnik skarżącej w złożonym wniosku nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o braku możliwości wykonania zobowiązania nałożonego na Gminę zaskarżoną decyzją. Ogólne twierdzenia skarżącej odnoszące się m.in. do jej ograniczonych środków budżetowych, braku możliwości ich przesunięć czy kwestii, że wypłata zasądzonego świadczenia przewyższającego bieżące możliwości Gminy naruszyłaby równowagę i dyscyplinę finansów publicznych, nie mogły przesądzić o zastosowaniu wobec skarżącej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżąca nie wskazała na żadne konkretne szkody, które mogłyby wystąpić w razie wykonania zaskarżonej decyzji, ani też jakie nieodwracalne skutki spowoduje wykonanie tejże decyzji.
Sąd I instancji z urzędu odwołał się do uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 2024 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na rok 2025, z której wynika wysokość rezerwy ogólnej przeznaczonej przez Gminę na 2025 r. na kwotę 123.000 zł. Brak jest zatem wątpliwości, że skarżąca Gmina posiadała środki na wypłatę części spornego odszkodowania w wysokości 56.100 zł. Trudno w takiej sytuacji również uznać, aby wypłata części należnego odszkodowania miała powodować nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (zob. postanowienie NSA z 27.11.2007 r., II OZ 1198/07, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 402, nb. 6). Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest również to, że wypłata odszkodowania jest czynnością odwracalną, nie może więc spowodować powstania niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W razie bowiem uwzględnienia skargi środki te zostaną Gminie zwrócone, zatem brak jest podstaw do twierdzenia o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji skutkujące wstrzymaniem wypłaty odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją, możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby wypłata odszkodowania zagrażała funkcjonowaniu podmiotu do tego obowiązanego. Ta okoliczność nie została wykazana zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i złożonym przez Gminę zażaleniu. Uznać zatem należy, że kwota części ustalonego odszkodowania (56.100 zł) nie może być uznana za taką, która spowoduje powstanie niebezpieczeństwa, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie.
Odnosząc się do przedłożonego przez Gminę przy zażaleniu projektu uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na rok 2026 wskazać należy, że złożony projekt nie mógł podważyć prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazania bowiem wymaga, że po pierwsze Sąd I instancji orzekał w momencie obowiązywania uchwały z dnia [...] grudnia 2024 r., a po wtóre z uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 2025 r. Nr [...] wynika, że wysokość rezerwy ogólnej przeznaczonej przez Gminę na 2026 r. opiewa na kwotę 128.000 zł, a zatem Gmina posiada środki na wypłatę części spornego odszkodowania w wysokości 56.100 zł. Ponadto zauważenia wymaga, że podejmując uchwałę dotyczącą budżetu Gminy na 2026 r. i posiadając jednocześnie wiedzę o toczącym się postępowaniu, skarżąca była w stanie przewidzieć i zabezpieczyć stosowne środki celem możliwości wypłaty części ustalonego odszkodowania.
Na marginesie należy podkreślić, że skarżąca na każdym etapie postępowania może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien on być jednakże należycie umotywowany.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.