I OZ 458/25

I OZ 458/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Gd 152/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2025-04-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Podjęto zawieszone postępowanie i oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 46 par. 3, art. 49 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 3, art. 184 w zw. z art. 197 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 152/25 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 grudnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.126.2024.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: 1. podjąć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 2. oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 152/25 odrzucił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka/skarżąca) na decyzję Wojewody Pomorskiego z 17 grudnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.126.2024.IK, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Tczewskiego z 26 marca 2024 r., znak GN.683.2.2022.SW o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w T. przy ul. [...], obręb [...], o pow. 1,9022 ha, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T. prowadzi księgę wieczystą [...].
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, pełnomocnik Spółki, pomimo prawidłowego wezwania, nie uzupełnił braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie.
Pismem z 19 maja 2025 r. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając wadliwe odrzucenie skargi, w sytuacji gdy w aktach administracyjnych przekazanych sądowi znajdował się dokument pełnomocnictwa, które obejmowało umocowanie do działania przed sądami administracyjnymi, zatem istnienie i zakres pełnomocnictwa mógł zostać zweryfikowany bez potrzeby jego ponownego składania. Ponadto Spółka zarzuciła niezasadne przyjęcie, że brak dokumentu pełnomocnictwa stanowi nieusuwalny brak formalny, mimo, że sąd nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braku, tymczasem art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada obowiązek wezwania strony do zatwierdzenia tej czynności swoim podpisem przed zastosowaniem sankcji w postaci odrzucenia pisma oraz błędne przyjęcie, że upływ terminu do uzupełnienia braków skargi uzasadnia jej odrzucenie, mimo, że strona złożyła niezwłoczny wniosek o przywrócenie terminu, który pozostaje nierozpoznany do dnia dzisiejszego. W ocenie Spółki doszło do niezasadnego odrzucenia skargi przed uprzednim rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, co stanowiło przedwczesne zakończenie postępowania i uniemożliwiło skuteczną ochronę praw procesowych strony; Sąd miał uzasadnione okolicznościami prawo do wstrzymania postępowania w sprawie odrzucenia skargi.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezpodstawne wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa oraz odpisu KRS, mimo że pełnomocnictwo znajdowało się w aktach postępowania administracyjnego, a dane z KRS są jawne i łatwo dostępne dla sądu, umocowanie nie było kwestionowane przez organ na żadnym etapie postępowania.
W ocenie Spółki doszło do naruszenia przepisów art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. W tym zakresie skarżąca podniosła, że doszło do wydania postanowienia skutkującego niedopuszczeniem do merytorycznego rozpoznania skargi, mimo że uchybienie terminowi nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez stronę, a strona działała w zaufaniu do informacji uzyskanych bezpośrednio od pracownika sądu, a także poprzez nadmiernie formalistyczną wykładnię przepisów procesowych, prowadzącą do pozbawienia strony prawa do sądu, mimo że brak formalny miał charakter wyłącznie techniczny i mógł zostać uzupełniony bądź uwzględniony z urzędu na podstawie dokumentów z akt administracyjnych, uchybienie terminowi do uzupełnienia braków, które de fato nie były brakami nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez stronę, wynosiło jedne dzień, a strona działała w zaufaniu do informacji uzyskanych bezpośrednio od pracownika sądu. Przepisy Konstytucji RP gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej.
W obszernym uzasadnieniu zażalenia skarżąca opisała zaistniały stan faktyczny i wyjaśniła podstawy stawianych zarzutów.
Postanowieniem z 30 lipca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt. III OPS 2/25, wyjaśniając, że stan faktyczny sprawy oraz powoływana w zażaleniu argumentacja, odwołująca się do konieczności wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego skargi przed jej odrzuceniem w przypadku stwierdzenia, że pełnomocnik nie wykazał się umocowaniem do działania, w sposób bezpośredni wiążą się z zagadnieniem przedstawionym we wniosku Prezesa NSA o wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 2 lutego 2026 r. w sprawie III OPS 2/25 podjął następującą uchwałę: "Podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi podlegający usunięciu, na podstawie art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), przez jej wezwanie do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa; nieusunięcie braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 i w związku z art. 46 § 3 powołanej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
W związku z podjęciem w dniu 2 lutego 2026 r. uchwały III OPS/25 odpadła przesłanka zawieszenia postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił podjąć zawieszone postępowanie na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 142; dalej: p.p.s.a.); o czym postanowiono w punkcie pierwszym sentencji.
Przechodząc do rozpoznania zażalenia należy stwierdzić, że nie posiada ono usprawiedliwionych podstaw.
Z akt sprawy wynika w sposób niesporny, że pełnomocnik skarżącej Spółki, w wyniku zarządzenia z 5 marca 2025 r. została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi oraz złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej (KRS), w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Niespornym jest także, że w wyznaczonym terminie braki skargi nie zostały uzupełnione. Pismo zawierające wezwanie z 6 marca 2025 r. (k.34) zostało uznane za doręczone z dniem 26 marca 2025 r. w wyniku fikcji doręczenia z uwagi na niepodjęcie przesyłki z placówki pocztowej. Okoliczności tych pełnomocnik Spółki nie neguje.
Zagadnienie, które wywołało rozbieżność w orzecznictwie dotyczące kwestii zastosowania regulacji art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy wniesienie skargi miało miejsce z powołaniem się na pełnomocnictwo, co łączy się z obowiązkiem jego przedłożenia, zaś pełnomocnik podpisany pod skargą, mimo wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa, obowiązku tego nie dopełnił, zostało rozstrzygnięte ww. uchwałą III OPS 2/25.
W uchwale tej wyjaśniono, że z normy art. 34 p.p.s.a. stanowiącej, że strony i uczestnicy postępowania mogą działać przez pełnomocnika, wynika uprawnienie dla stron do jego ustanowienia, a nie obowiązek.
Warunkiem formalnym pisma procesowego wniesionego przez pełnomocnika jest dołączenie do niego pełnomocnictwa, jeżeli wcześniej nie zostało złożone (art. 46 § 3 p.p.s.a.), zaś zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej, a do takiej kategorii czynności należy zaliczyć wniesienie skargi, dołączyć do akt sprawy sądowoadministracyjnej pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. W razie niedołączenia pełnomocnictwa przewodniczący, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a wzywa stronę do uzupełnienia braku formalnego skargi. Adresatem tego wezwania czyni nie bezpośrednio stronę, lecz osobę, która podpisała skargę jako pełnomocnik. Z art. 39 p.p.s.a wynika bowiem, że z mocy prawa pełnomocnictwo procesowe ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, a więc także do odbioru wezwań do uzupełnienia braków pisma procesowego oraz dokonania czynności uzupełnienia braku. Skoro strona działa przez pełnomocnika, to działania lub zaniechania pełnomocnika wywołują bezpośredni skutek dla mocodawcy. Jakkolwiek wezwanie do usunięcia braku formalnego jest adresowane do pełnomocnika, to z prawnego punktu widzenia, wezwana do usunięcia braku jest strona i strona ponosi konsekwencje braku reakcji pełnomocnika na wezwanie do usunięcia braku. Sąd, wzywając stronę do usunięcia braku formalnego, nieusuniętego przez pełnomocnika, musiałby zignorować fakt nieusunięcia tego braku przez pełnomocnika, co skutkowałoby niezastosowaniem rygoru wskazanego w art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tymczasem Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi, jakim jest brak dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego sporządzającego skargę pełnomocnika do jej wniesienia, może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. Należy zatem uznać termin wyznaczony do usunięcia braku formalnego za niezachowany, jeżeli pełnomocnik w tym terminie w ogóle nie podjął czynności uzupełniającej lub wprawdzie ją podjął, ale w taki sposób, że brak nie został w całości uzupełniony.
W uchwale ponadto wyjaśniono, że systemowe odczytanie art. 29 p.p.s.a. i art. 37 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku osoby prawnej pełnomocnik powinien przy pierwszej czynności procesowej nie tylko przedłożyć udzielone mu pełnomocnictwo, stosownie do art. 37 § 1 p.p.s.a. i art. 46 § 3 p.p.s.a., lecz także dokumenty potwierdzające umocowanie do reprezentacji strony przez osobę, która udzieliła pełnomocnictwa - stosownie do art. 29 p.p.s.a.
Artykuł 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek sądu odrzucenia skargi ("sąd odrzuca skargę") w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa dla sporządzającego skargę zawodowego pełnomocnika) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu.
W uchwale zwrócono uwagę, że z dniem 5 listopada 2025 r. weszły w życie zmiany art. 29 p.p.s.a., art. 37 § 1 p.p.s.a. i art. 46 § 3 p.p.s.a wprowadzone przez art. 1 pkt 1-3 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2025 r., poz.1427). Nadal jednak pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Natomiast złożenie dokumentu wykazującego umocowanie lub jego uwierzytelnionego odpisu nie jest wymagane, jeżeli stwierdzenie przez sąd umocowania jest możliwe na podstawie wykazu lub innego rejestru, do którego sąd ma dostęp drogą elektroniczną. Podmioty te mają jednak obowiązek wskazać podstawę swojego umocowania. Zatem pełnomocnik został zwolniony z tego obowiązku tylko w sytuacji, gdy sąd ma możliwość ustalenia umocowania osoby udzielającej pełnomocnictwa do takiego działania w oparciu o dostęp elektroniczny do wykazu lub rejestru, ale pod warunkiem, że w skardze podano podstawę umocowania tej osoby.
W świetle powyższego nie ma podstaw do przyjęcia argumentacji skarżącej, że jawność rejestru (KRS) przemawia za przyjęciem, że brak formalny skargi nie był istotny lub w ogóle nie był brakiem skargi. Kontrolując w wyniku wniesionego zażalenia postanowienie Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie wydanego orzeczenia. W tym przypadku nie można zatem uwzględnić znowelizowanej treści ustawy p.p.s.a. wobec wydania zaskarżanego postanowienia w dniu 24 kwietnia 2025 r.
Niezależnie jednak od powyższego, skoro do skargi nie załączono także dokumentu pełnomocnictwa i pełnomocnictwo nie zostało złożone w wyniku wezwania sądu, także z tego względu zażalenie nie mogło być, w świetle treści uchwały III OPS 2/25, uwzględnione.
Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, powoływanie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na dokument pełnomocnictwa przedłożony w postępowaniu administracyjnym jest, wobec jednoznacznej treści art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a., nieuprawnione. Wykazanie, że w imieniu strony skarżącej działają osoby posiadające do tego umocowanie, jest niezbędne do ustalenia, czy skarga została skutecznie wniesiona. Umocowanie to musi być aktualne w dniu dokonania pierwszej czynności w postępowaniu – w tym wypadku w dniu złożenia skargi. Obowiązek złożenia tego rodzaju dokumentu przy pierwszej czynności w postępowaniu oznacza, że Sąd I instancji nie mógł nadać dalszego biegu skardze na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowe są od siebie niezależne, odrębnie są również prowadzone akta dla tych postępowań. W tym zakresie można powołać motywy uchwały II GPS 3/22. W odniesieniu do zarzutów dotyczących przepisów Konstytucji, wyjaśnić należy, że, jak wskazano z kolei w uchwale I OPS 13/13, uporządkowana procedura gwarantuje uczestnikom postępowania pewność prawa i jego przewidywalność. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią one funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania, zapewniają bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Obowiązek dopełnienia wymagań formalnych przez stronę, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu. Jeżeli natomiast strona nie skorzysta z możliwości uzupełnienia braku formalnego skargi, to z jej zaniechania nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu prawa strony do sądu.
Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie miał obowiązku skierowania wezwań do Spółki, w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych przez pełnomocnika wnoszącego skargę. Wezwania zostały prawidłowo doręczone do działającego w imieniu Spółki pełnomocnika. Zażalenie w niniejszej sprawie nie zostało skierowane przez osoby działające w imieniu jej organów uprawnionych do reprezentacji i kwestionujące działania pełnomocnika, lecz przez tego samego pełnomocnika, który wnosił skargę w imieniu Spółki.
Nie ma także racji skarżąca, że doszło do przedwczesnego odrzucenia skargi z uwagi na złożony wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Przepis art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nakazuje sądowi odrzucić skargę, której braków formalnych nie uzupełniono w wyznaczonym terminie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do uzupełnienia jej braków formalnych otwiera drogę do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Podstawą odrzucenia skargi było bowiem stwierdzenie niedochowania terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi.
Z powołanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji o oddaleniu zażalenia. Wniosek o przywrócenie terminu będzie podlegał rozpoznaniu przez Sąd I instancji.