I OZ 431/21

I OZ 431/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Sygn. powiązane
II SA/Ol 555/21 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2021-08-31
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Sentencja
P O S T A N O W I E N I E Dnia 9 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Miejskiej [...] - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 555/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na zarządzenie ogłoszone w drodze obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie zmiany zarządzenia ogłoszonego w drodze obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021 postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 555/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Gminy Miejskiej [...] - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na [na zarządzenie ogłoszone w drodze obwieszczenia] Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie zmiany [zarządzenia ogłoszonego w drodze obwieszczenia] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021.
Sąd I instancji wskazał, że pismem z 28 maja 2021 r. Gmina Miejska [...] - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (dalej skarżąca bądź Gmina) wniosła do WSA w Olsztynie skargę na opisane w sentencji [na zarządzenie ogłoszone w drodze obwieszczenia] Starosty [...] (dalej Starosta). Powołując art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2a i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 [ze zm.], dalej ppsa) w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 [ze zm.], dalej ups) wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności obwieszczenia z [...] marca 2021 r. Skarżąca wskazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny i skutkuje brakiem pewności dla porządku prawnego. Podniosła, że na podstawie art. 61 ust. 1 ups gmina jest podmiotem obowiązanym do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i jest to czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że kwalifikacji zakwestionowanego obwieszczenia do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dokonała sama skarżąca, więc winna zachować termin do wniesienia skargi. Skoro obwieszczenie zostało opublikowane 9 marca 2021 r., to skargę z 28 maja 2021 r. wniesiono po terminie.
WSA podniósł, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, bo postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Zaskarżone w ocenianej sprawie [zarządzenie ogłoszone w drodze obwieszczenia] jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Termin do wniesienia skargi na taki akt określony jest w art. 53 § 2 ppsa. Stosownie do tego przepisu, "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę".
Określony cytowanym przepisem 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu kwestionowanego obecnie aktu. O wydaniu obwieszczenia skarżąca dowiedziała się 9 marca 2021 r. W tym dniu opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] obwieszczenie Starosty [...] z [...] marca 2021 r. W oparciu o akta sprawy (art. 133 w zw. z art. 166 ppsa) brak jest przy tym podstaw do przyjmowania innej daty dowiedzenia się przez skarżącą o wydaniu obwieszczenia.
Termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 8 kwietnia 2021 r. - po 30 dniach od daty publikacji obwieszczenia. Tymczasem skargę na opisany akt wniesiono dopiero 28 maja 2021 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu.
Skoro skarga została wniesiona po upływie terminu określonego we wskazanym przepisie, Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, postanowił skargę odrzucić.
Zażalenie wywiodła Gmina Miejska Szczytno - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], reprezentowany przez r. pr. A.R., która zaskarżyła w całości postanowienie z 31 sierpnia 2021 r., zarzucając postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 i art. 53 § 2a ppsa przez ich niewłaściwe zastosowanie, bo strona nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy odnieść się, na co zasadnie zwrócono uwagę w zażaleniu, do aktu, na który pismem z 28 maja 2021 r. skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego. W świetle unormowań art. 60 ups nie budzi wątpliwości, że właściwy organ wydaje zarządzenie dotyczące średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, które jest następnie ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Sąd I instancji wadliwie wskazał w kontrolowanym postanowieniu, że przedmiotem zaskarżenia jest "obwieszczenie" miast zarządzenie ogłoszone w drodze obwieszczenia.
W doktrynie zasadnie wskazało, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta powiatu bądź marszałek województwa, na podstawie - odpowiednio - punktu 1, 2 albo 3 ust. 2 art. 60 ups, wydają periodycznie akty prawa miejscowego kształtujące porządek normatywny. Zarządzenia te podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa; stanowią podstawę decyzji administracyjnej wydawanej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej albo marszałka województwa w przedmiocie ustalenia miesięcznego wymiaru opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Akty te podlegają na zasadach ogólnych nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę i kontroli sądów administracyjnych. Akty te mają postać zarządzeń organów monokratycznych jednostek samorządu terytorialnego i stanowią przewidziany w specjalnej ustawie materialnoprawnej wyłom od zasady, że prawo miejscowe uchwalają organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego (rady gmin, rady powiatów i sejmiki województw), a nawet odstępstwo od wyjątków przewidzianych w ustawach ustrojowych (w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa), że prawo miejscowe mogą wydawać niektóre organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa). Zarządzenie takie podlega wpisaniu do rejestru zarządzeń prowadzonego dla każdego z organów (§ 21 ust. 1 pkt 1 Instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych; W. Maciejko w: P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 60, pkt 6, Lex).
Kwalifikacja aktu wydanego w trybie art. 60 ust. 2 ups budzi pewne wątpliwości. W literaturze pozytywnie oceniono obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym maksymalnych opłat, co sprzyja upowszechnianiu informacji na temat domów pomocy społecznej i służy zasadzie jawności administracyjnej. Ustawodawca nie określa prawnej formy ogłoszenia o średnim koszcie utrzymania w domu pomocy społecznej. Nie jest bezsporne, czy mamy tu do czynienia z aktem prawa miejscowego. Przyjęcie takiej koncepcji przeczy zasadzie ustalonej w ustawach o samorządzie gminy, powiatu i województwa, w myśl której akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wydają organy uchwałodawcze. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) i zarząd powiatu upoważnieni są jedynie w sytuacjach szczególnych do stanowienia przepisów porządkowych, a takiego charakteru bez wątpienia nie ma ustalenie średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej. Ani starosta, ani marszałek województwa nie mają uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego. Obowiązek publikacji tych informacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie przesądza o charakterze aktu, w dzienniku tym prócz prawa miejscowego publikuje się również inne akty prawne, komunikaty, informacje, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, a takie zawiera art. 60 ups (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021).
W doktrynie wskazuje się, że wojewoda, w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, może orzec o nieważności zarządzenia starosty w przedmiocie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej (R. Kopania (red.), Pomoc społeczna. Świadczenia pieniężne. Komentarz, Warszawa 2017, art. 60, Legalis).
Sąd I instancji zakwalifikował zaskarżony akt zatytułowany Obwieszczenie Starosty [...] z [...] marca 2021 r. w sprawie zmiany Obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na rok 2021, który opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...] marca 2021 r. pod poz. [...] jako inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji Sąd I instancji ustalił termin do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 2 ppsa. Tymczasem zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego, na który przysługuje skarga (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa), a do którego nie znajduje zastosowanie art. 53 § 2 ppsa.
Trafnie uznano w orzecznictwie, że zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny, może być zaskarżone do sądu administracyjnego (wyrok NSA z 8.6.2001 r. II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121, aprobowany przez B. Dolnickiego w: red. B. Dolnicki; R. Cybulska, K. Darowska-Szczepanek, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 986, uw. 6 do art. 87).
W orzecznictwie wskazuje się, że starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym (art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm., dalej usp). Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu (art. 26 ust. 1 i 2 usp). Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 usp). W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 usp). Za organ jednostki samorządu terytorialnego starostę uznaje natomiast Kodeks postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu; starosta, choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym (art. 38 ust. 1 usp i art. 5 § 2 pkt 6 kpa - Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 16.2.2016 r. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, s. 38-42, dalej uchwała I OPS 2/15).
Przekonujące są wywody poczynione w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 23.1.2014 r. IV SA/Po 1124/13, Lex 1451206: Jeśli chodzi o zagadnienie prawnego uregulowania aktu jakim jest zarządzenie starosty należy stwierdzić, że ustawodawca nie uregulował tego wyraźnie, mimo że ustawy zwykłe wymuszają niejako podjęcie przez starostę tego typu rozstrzygnięcia. Taką sytuację należy uznać za wysoce niepożądaną i niekorzystną z punktu widzenia praworządności, bowiem wprowadza ona stan niepewności prawnej i powoduje, że zasadnicza z punktu widzenia ochrony praw obywatela zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje zachwiana, bowiem brak ustawowo przewidzianej możliwości kontroli takiego rozstrzygnięcia (jako pierwszoinstancyjnego). Z jednej strony art. 60 ups stwierdza, że starosta ustala średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - wymuszając wydanie w tej mierze przez starostę stosownego aktu, z drugiej zaś strony przepisy ustawy powiatowej ograniczają zakres działań nadzorczych wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności do uchwał organu powiatu - art. 79 ust. 1 usp, którymi bez wątpienia zarządzenie starosty nie jest. Starosta nie może wydać uchwały, bowiem nie jest on organem kolegialnym, a dla takich właśnie organów zastrzeżone jest wydawanie uchwał z racji ich wieloosobowego składu. Z jednej strony przepisy kpa (art. 5) przyznają staroście przymiot bycia organem jednostki samorządu terytorialnego. Wydawałoby się więc, że uznanie w - świetle wykładni systemowej przepisów kodeksu w związku z przepisami ustawy powiatowej - że jest on organem jednostki samorządu jakim jest powiat za prawidłowe. Przeczy jednak temu brzmienie art. 8 ust. 2 usp, który stwierdza: organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Jeśliby uznać, że jest to katalog zamknięty, to starosta organem powiatu nie jest (uzasadnienie wyroku IV SA/Po 1124/13).
Powstaje wątpliwość, czy gdyby nawet abstrahować od poruszonej kwestii, że starosta nie może wydawać uchwał, jedynie zarządzenia, to czy miałby do tych zarządzeń zastosowanie art. 79 ustawy powiatowej, skoro mowa w nim o uchwałach "organów powiatu".
Obowiązujące przepisy prawa przy żadnej okazji nie wymieniają expressis verbis zarządzeń jednoosobowych starosty. Nie ulega wątpliwości - na takim stanowisku stoi orzecznictwo sądowe i doktryna, że zarządzenia takie (mowa o tych spośród nich, które działają niejako "na zewnątrz") są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i stanowią z tego względu, z materialnego punktu widzenia, odpowiednik uchwał organów powiatu, które z istoty rzeczy, jako, że wydaje je organ jednoosobowy - nie mogą mieć formy uchwał. Sama nomenklatura aktów administracyjnych wydaje się w tej mierze myląca, ale z drugiej strony nieistotna z punktu widzenia zakwalifikowania danego aktu do aktów generalnych i powszechnie obowiązujących. Jakby bowiem pozornie mogła wskazywać nazwa - "zarządzenie" można by uznać jedynie za akt nie mogący działać na zewnątrz administracji, a jedynie w jej strukturach wewnętrznych. Tak w istocie oczywiście nie jest. A zatem to treść aktu, nie zaś jego nazwa pozwalają określić jego cechy. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której tej rangi akt pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu - art. 77 ust. 2 Konstytucji i pośrednio zasady państwa prawnego - art. 2 Konstytucji. Powstałą we wskazanym zakresie lukę ustawową należy bezwzględnie interpretować w kontekście uregulowań konstytucyjnych. Sąd przyjął, że zarządzenie starosty w niniejszej sprawie i analogiczne do niego zarządzenia tegoż organu, jakkolwiek nie są uchwałami organów powiatu, stanowią akty prawa zawierające normy powszechnie obowiązujące. Z tego względu należałoby do nich stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu; w konsekwencji objąć je nadzorem wojewody tj. poddać regulacji rozdziału "Nadzór nad działalnością organów powiatu" ustawy powiatowej, w szczególności art. 77, 78 i 79 usp (w tej mierze wyrok NSA z: 8.6.2001 r. II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121; 28.4.1997 r. II SA/Kr 2021/96, OSP 1998/10/183; wyrok WSA w Lublinie z 19.12.2006 r. III SA/Lu 505/06).
Art. 34 usp reguluje samodzielne kompetencje starosty. W szczególności starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1).
W ramach tych uprawnień Starosta może wydawać m. in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu. Tego rodzaju zarządzenia nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli, gdyż nie mają charakteru generalnego (w odróżnieniu od aktów i innych czynności podejmowanych na podstawie art. 34 ust. 1a, 1b i 2 nie mających związku z niniejszą sprawą). Jeżeli starosta, powołując się na kompetencje wynikającą z art. 60 ups wydał akt o charakterze generalnym, to jednocześnie wkroczył w materię zastrzeżoną dla organu powiatu. Niezależnie od nazwy owego aktu normatywnego, starosta wydał akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia (Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 483).
Skoro zaskarżone zarządzenie starosty ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący, a zatem jest odpowiednikiem uchwały organu powiatu w sensie materialnym to wojewoda uprawniony był do skorzystania z procedury przewidzianej w art. 79 ust. 1 usp (wyrok WSA w Lublinie z 31.1.2006 r. II SA/Lu 533/05).
W związku z przywołaną wyżej argumentacją - trzeba stwierdzić, że należy przyznać wojewodzie uprawnienia nadzorcze w stosunku do zarządzeń starosty, które mają charakter generalnych i powszechnie obowiązujących aktów i stosować w tej mierze przepisy ustawy powiatowej w zakresie dotyczącym uprawnień nadzorczych wojewody mających za przedmiot uchwały organów powiatu.
W braku w tej mierze regulacji ustawowej lukę prawną dotyczącą zarządzeń starosty wypełnia orzecznictwo sądowe i doktryna. Sytuację prawną zarządzeń starosty o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym należy zrównać z sytuacją prawną uchwał organów powiatu. Z tego powodu należy poddać je regulacji przepisów ustawy powiatowej i z tej mocy poddać działalności nadzorczej wojewody. Niepodobna opowiedzieć się za poglądem o braku możliwości objęcia ich kontrolą legalności ze strony wojewody, zwłaszcza w sytuacji, gdy mają one tak szeroki zakres zastosowania, a nadto wymykają się one - z braku regulacji prawnej w tej mierze - również kontroli instancyjnej innych organów - w szczególności Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Rady Powiatu. Wymogi praworządności przemawiają za poddaniem rzeczonych zarządzeń nadzorowi wojewody z uwagi na konieczność jak najszybszej i minimalizującej potencjalne szkody eliminacji aktów ewidentnie wadliwych.
Aczkolwiek organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalności działania administracji - art. 7 Konstytucji) to jednak konstytucyjne wymogi praworządności, prawa do sądu i dwuinstancyjności nie tylko pozwalają, ale wręcz wymuszają doprecyzowanie w drodze wykładni regulacji ustawy powiatowej w zakresie dotyczącym zarządzeń starosty o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym jeśli chodzi o objęcie ich nadzorem wojewody. Dodatkowo przemawiają za takim rozwiązaniem względy ekonomiczne, bowiem zapobiega ono sytuacji, w której weryfikacja zgodności z prawem zarządzeń starosty następowałaby wyłącznie na drodze postępowania sądowego, które co do zasady jest nie tylko bardziej kosztowne, ale również toczy się dłużej, a w związku z tym zwiększa się ryzyko powstania w tym czasie niepowetowanych strat będących konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym rażąco wadliwego aktu prawnego. Dobro publiczne wymaga poddania tego rodzaju zarządzeń starosty, jakie są przedmiotem niniejszego postępowania, nadzorowi wojewody – w drodze doprecyzowania istniejącej regulacji prawnej przez systemową i celowościową wykładnię przepisów zgodnie z zasadami racjonalności i proporcjonalności.
Pogląd wyrażony w wyroku IV SA/Po 1124/13 jest przekonujący i niewątpliwie jest korzystny z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony wolności i praw jednostki (P. Ruczkowski, Działalność prawotwórcza starosty oraz zarządu województwa w systemie źródeł prawa - wybrane aspekty, PPP 2018/7-8/s. 140-150).
Z tych względów wywiedziona skarga czyni zadość skardze na akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14.4.2011 r. I OSK 5/11, Lex 1081027).
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.