I OZ 367/24

I OZ 367/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
I SA/Wa 28/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-06-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 28/24 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg M.M. i H.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 21 listopada 2023 r., nr KR II R 23/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 28/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg M.M. i H.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 21 listopada 2023 r., nr KR II R 23/23, wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, po rozpoznaniu wniosku H.M. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, w tym argumentów wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków, dotyczących wykazania przez H.M. swego interesu prawnego w toku całego nieprocesowego postępowania sądowego (wszczętego przez skarżącego), a prowadzonego z udziałem V. S.A. o ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem (sprawa zarejestrowana w Sądzie Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe pod sygn. akt II Ns 390/19). Zanegowanie przez Komisję uprawnień prawnorzeczowych H.M. do przedmiotowej nieruchomości wywodzonych z decyzji reprywatyzacyjnej może negatywnie oddziaływać na wynik sprawy sądowej, jeżeli sąd powszechny nie zawiesi postępowania cywilnego (takiej okoliczności nie wykazała lub nie uprawdopodobniła Komisja w odpowiedzi na skargę), lecz sprawę cywilną zakończy. Co do zasady bowiem w postępowaniu nieprocesowym wnioskodawca – zainteresowany (właściciel nieruchomości) winien mieć interes prawny (art. 506 i art. 510 § 1 w zw. z art. 626 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego – dalej: k.p.c.), a jego pierwotny brak lub następcza utrata w toku postępowania sądowego mogą mieć wpływ na wynik sprawy sądowej (por. np. art. 514 § 2 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. lub art. 355 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c.).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zastępowana przez adwokata, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, polegające na zanegowaniu uprawnień skarżącego w toku postępowania nieprocesowego w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, podczas gdy ryzyko takie nie jest aktualne, a tylko hipotetyczne i przyszłe oraz możliwe do odwrócenia.
W odpowiedzi na zażalenie H.M., zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie od Komisji na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego tytułem postępowania zażaleniowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza jednak, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy bowiem wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi wskazać na konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji, a sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji.
Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że jeżeli decyzja, której stwierdzono nieważność, wymagała wykonania lub z decyzji tej wynikały określone prawa i obowiązki dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji może pośrednio podlegać wykonaniu – jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji błędnie natomiast uznał, że wniosek H.M. zawierał argumenty, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Należy przypomnieć, że M.M. oraz H.M. zaskarżyli decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, o stwierdzeniu w całości nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), za czynszem symbolicznym, na rzecz M.M. w udziale 2/5 i H.M. w udziale 3/5 prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...]1 o pow. 8 m2 i [...]2 o pow. 2 m2, uregulowanego w Kw nr [...] (obecnie Kw nr [...]). Decyzja ta została wykonana poprzez zawarcie ze skarżącymi w formie aktu notarialnego 24 października 2011 r. Rep. A nr [...]umowy o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste do 24 października 2110 r. Zarząd Dzielnicy Praga-Południe decyzją z 19 stycznia 2012 r. nr 5/2012 orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Obecnie właścicielem nieruchomości jest H.M. na mocy umowy znoszącej współwłasność spornej nieruchomości (umowa z 17 lipca 2015 r. Rep. A nr [...]). Taki stan prawny wynika z treści Kw nr [...].
We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z 21 listopada 2023 r., nr KR II R 23/23 H.M. wskazał, że uwzględnienie wywieranych przez nią skutków prawnych (oraz przez decyzję nr KR ll R 24/23 z 25 października 2023 r.) wyrządzi mu znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki poprzez poddanie w wątpliwość (albo wręcz zanegowanie) prawa własności skarżącego odnośnie nieruchomości stanowiącej działki nr [...]1 i [...]2, dla której prowadzona jest Kw nr [...]i w konsekwencji także w postaci poddania w wątpliwość (albo wręcz zanegowanie) legitymacji materialnoprawnej i procesowej skarżącego jako wnioskodawcy w sprawie toczącej się z jego wniosku i z udziałem V. S.A. z siedzibą w Warszawie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny (sygn. akt ll Ns 390/19) w przedmiocie ustanowienia za jednorazowym wynagrodzeniem służebności przesyłu w szczególności na ww. nieruchomości. Skarżący wskazał ponadto, że oddalenie wniosku o ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki także w sytuacji, gdyby skarżącemu udało się wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję (oraz decyzję nr KR II R 24/23 z 25 października 2023 r.) i odzyskać w ten sposób (niepodważalną) pozycję właścicielską w odniesieniu do ww. nieruchomości. W takim wypadku skarżący mógłby oczywiście wnieść teoretycznie nowy wniosek o ustanowienie służebności przesyłu. Jednakże wówczas, z dużym prawdopodobieństwem, uczestnik postępowania podnosiłby przeciwko takiemu wnioskowi zarzut zasiedzenia służebności z mocy prawa, co w efekcie (w razie uwzględnienia takiego zarzutu przez Sąd) pozbawiłoby skarżącego wynagrodzenia za ustanowienie służebności i tym samym stanowiło jego szkodę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności nie wykazują, aby sytuacja strony dotyczyła przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji.
Skarżący H.M. jest obecnie ujawniony jako jedyny właściciel spornej nieruchomości (KW [...]). Podstawą wpisu własności jest w tym wypadku umowa zniesienia współwłasności oraz poprzedzająca ją decyzja o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. W Dziale III księgi wieczystej znajduje się natomiast ostrzeżenie i ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością wpisane na wniosek Komisji. Istotnie więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych została wyłączona na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 8 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146).
Przewidziane w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ostrzeżenie, ujawnione w działach księgi wieczystej, nie obala jednak domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy, a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 tej ustawy (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 353/20). Dla spornego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma to o tyle istotne znaczenie, że z samego faktu dokonania wpisu w księdze wieczystej nie wynika dla skarżącego realne niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Należy nadmienić, że nawet wykreślenie właściciela nieruchomości w księdze wieczystej w oparciu o dyspozycję art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. nie mogłoby stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3 ustawy, jako że dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie jest okolicznością nieodwracalną. Ewentualne uchylenie takiej decyzji stanowi bowiem podstawę do wykreślenia wpisu (por. np. postanowienie NSA z 23 marca 2023 r., I OZ 107/23).
Twierdzenia skarżącego o ewentualności spowodowania zmian w sferze własnościowej nieruchomości mają zatem na obecnym etapie charakter przedwczesny i nie mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący, pomimo powołania się w odpowiedzi na zażalenie na kwestię ostrzeżenia i ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością wpisanego do księgi wieczystej na wniosek Komisji, nie udokumentował, aby dotychczas jego status właścicielski był podważany w toku postępowania nieprocesowego w sprawie ustanowienia za jednorazowym wynagrodzeniem służebności przesyłu. Rację ma zatem Komisja, podnosząc, że ryzyko zakwestionowania legitymacji procesowej skarżącego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny (sygn. akt II Ns 390/19) jest obecnie co najwyżej hipotetyczne i przyszłe, a ziści się dopiero w przypadku zakwestionowania wpisu do ksiąg wieczystych.
Nawet jednak w takiej sytuacji skarżący powinien w pierwszej kolejności dążyć do zawieszenia postępowania przez sąd cywilny na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego – a tym samym do czasu wyjaśnienia jego praw wynikających z decyzji reprywatyzacyjnej. Wystąpienia takiej konieczności skarżący również nie udokumentował, ograniczając się w odpowiedzi na zażalenie jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że w jego ocenie przepis art. 177 § 1 pkt 1 i 3 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. nie daje możliwości zawieszenia postępowania nieprocesowego. Należy zatem wyjaśnić, że wprawdzie zgodnie z literalnym brzmieniem art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej, niemniej w orzecznictwie przyjęto, że zawieszenie postępowania cywilnego może być warunkowane także celowością i koniecznością oczekiwania na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego zaskarżeniem ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 października 2010 r., IV CSK 206/10). Subiektywne przekonanie strony o braku podstaw do zawieszenia postępowania nieprocesowego nie może być zatem utożsamiane z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Co przy tym istotne, ciężar wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy, wobec czego za niezrozumiałe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że to Komisja powinna wykazać lub uprawdopodobnić zawieszenie postępowania nieprocesowego przez sąd powszechny – zwłaszcza w sytuacji, gdy to twierdzenia skarżącego mają w tym zakresie jedynie ogólny charakter.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszonego przez skarżącego faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Także twierdzenia o ewentualnej znacznej szkodzie w postaci pozbawienia skarżącego jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na wypadek oddalenia kolejnego wniosku – wniesionego już po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji – na skutek zarzutu zasiedzenia służebności, mają charakter czysto hipotetyczny, przyszły i niepewny, wobec czego nie mogły przemawiać za udzieleniem ochrony prawnej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał nawet, w jakiej konkretnej wysokości wynagrodzenia miałby zostać pozbawiony, wobec czego nie sposób jednoznacznie ustalić, że groziłaby mu "znaczna" szkoda.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 61 § 3 p.p.s.a.