I OZ 328/25

I OZ 328/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 43/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-09-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 43/25 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 września 2024 r. nr SKO 4116.7.2024 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji
Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. II SA/Wr 43/25 (dalej postanowienie z 2 kwietnia 2025 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił Polskim Kolejom Państwowym S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca lub PKP S.A.) wstrzymania [wykonania] decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 26 września 2024 r. nr SKO 4116.7.2024 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego. Nie wymaga ona żadnych czynności, które strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej, by doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w nich zawartym. Nie przyznaje także stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Sąd I instancji stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. 1685, dalej ppsa), może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Argumentacja skargi i okoliczności odnoszące się merytorycznie do istoty sporu nie mogły być brane pod uwagę przez Sąd I instancji na obecnym etapie postępowania, ponieważ dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie Sąd zajmie stanowisko w kwestii zgodności z prawem zaskarżonego aktu (k. 49-52v akt sądowych).
Zażalenie na postanowienie z 2 kwietnia 2025 r. złożyła PKP S.A., reprezentowana przez r.pr. P.C., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:
1. skarżąca nie wykazała, że brak wstrzymania [wykonania] zaskarżonej decyzji spowoduje bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki dla skarżącej, podczas gdy przedmiotowa decyzja może doprowadzić m.in. do dokonania wpisu Polskiego Związku Działkowców [z siedzibą w Warszawie] (dalej PZD) jako użytkownika nieruchomości i w rezultacie - zważywszy na szczególny status nieruchomości będącej obszarem kolejowym, na którym położona jest infrastruktura kolejowa - pozbawić skarżącej możliwości wykonywania podstawowych zadań związanych z transportem kolejowym i obsługą pasażerską, a także doprowadzić do zwiększenia ryzyka wypadków na wskazanym obszarze;
2. deklaratoryjny charakter zaskarżonej decyzji skutkuje niemożliwością zastosowania instytucji wstrzymania jej wykonania.
Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie [winno być "we Wrocławiu" - uw. NSA] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 63-65 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu [...], o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa).
Zasadnicze znaczenie dla wstrzymania wykonania aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 ppsa, ma ich charakter prawny. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Art. 61 § 3 ppsa znajduje zatem - co do zasady - zastosowanie tylko w odniesieniu do tych decyzji, które nakładają określony obowiązek na oznaczony podmiot. Wykonanie aktu administracyjnego należy z kolei rozumieć jako doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji do pewnego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (postanowienie NSA z 18.8.2022 r. I OZ 330/22, cbosa). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r. SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne.
Zaskarżona decyzja, mimo jej deklaratoryjnego charakteru, może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącej. Decyzją z 26 września 2024 r. nr SKO 4116.7.2024 Kolegium stwierdziło nabycie z dniem 19 stycznia 2014 r. przez PZD prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu księga wieczysta nr [...], według której w dniu 19 stycznia 2014 r. nieruchomość oznaczona była jako działki gruntu nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i obejmowała powierzchnię 53,4002 ha. Oznacza to, że PZD, jako użytkownik wskazanej nieruchomości, może podejmować na jej ternie działania związane ze stwierdzonym nabyciem prawa użytkowania.
Z art. 61 § 1 ppsa wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 556, uw. 2). Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Art. 61 § 3 ppsa jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r. I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA 17.4.2009 r. I GSK 220/09, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 474, nb 6). Pojęcie skutków aktu [...], tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r. II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1.2011 r. II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - op. cit., s. 569-572, uw. 26-28).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu winna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa, sąd administracyjny nie może pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swe odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z: 30.11. 2010 r. II FZ 558/10, Lex 742616; 30.11.2010 r. II FZ 557/10, Lex 742615; 13.10. 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2011/2/ 46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA 2011/5/26-30, 38-42; T. Woś - op. cit.., s. 569-572, uw. 26-28, cytowane przez Komentatora orzecznictwo i literatura). Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (postanowienie NSA z 6.12.2006 r. II OZ 1352/06, cbosa; M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z 31.3.2005 r. II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2006/1/s. 12-15).
Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że to na wnoszącym o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek. Możliwe jest wstrzymanie wykonania tylko zaskarżonego aktu lub czynności.
Z art. 61 § 3 ppsa ppsa wynika, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie tej instytucji, co jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa (postanowienia NSA z: 14.5.2014 r. I OZ 363/14; 13.11. 2014 r. II FZ 1504/14; aprobowane przez T. Wosia - op. cit., s. 556-557, 572, uw. 2, 28).
Ostateczną decyzją z 2 czerwca 2009 r. nr GN.V.KS/NGKIIa.175e/94/9 (dalej decyzja z 2 czerwca 2009 r.) Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 37 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z 2000 r. nr 84 poz. 948 ze zm.), potwierdził nabycie przez Polskie Koleje Państwowe S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. Decyzja ta, będąca podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, pozostaje w obrocie prawnym (k. 66-40 akt Prezydenta).
Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość została wówczas rozdysponowana w myśl art. 21 ugn. Zgodnie z tym przepisem, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 147, nb 1). Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń nabyły Polskie Koleje Państwowe SA z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że inne kategorie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą znajdować się w innych zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, np. w zasobie nieruchomości leśnych, w zasobie nieruchomości rolnych (System Prawa Prywatnego, Z. Truszkiewicz w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe. C.H. Beck 2012, T. 4, s. 12-23, nb 17-19; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 17-24, nb 17-31). Określony w decyzji Wojewody z 2 czerwca 2009 r. sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości ma takie znaczenie, że wyłącza możliwość korzystania w taki sam sposób z tej nieruchomości przez osoby trzecie.
Skarżąca uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodować może trudne do odwrócenia skutki (art. 61 § 3 ppsa). Skarżąca uzasadniła zastosowanie wobec niej ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 ppsa. Wskazane we wniosku okoliczności dotyczące możliwości eksploatowania przez PZD terenów kolejowych czy też zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego mają charakter konkretny i bezpośredni.
Trafnie wskazał Sąd I instancji, że obszary kolejowe, jako powierzchnie gruntu określone działkami ewidencyjnymi, na których znajdują się: droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, objęte są szczególną ochroną prawną, wynikającą z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 697, dalej utk) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 kwietnia 2021 r. w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych oraz w pomieszczeniach przeznaczonych do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego na dworcach kolejowych (art. 65 ust. 3 utk).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 i art. 61 § 3 ppsa postanowił jak w sentencji.