I OZ 279/24

I OZ 279/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 718
art. 16 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 86 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2625/23 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 września 2023 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2625/23 przywrócił M.B. (dalej: skarżąca) termin do wniesienia skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 września 2023 r., nr [..].
Uzasadniając przywrócenie terminu, Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu na jakimkolwiek jego etapie, natomiast o przedmiotowej sprawie dowiedziała się od siostry, która z kolei wiedzę tę uzyskała od pełnomocnika, który podczas przeglądania akt innej sprawy ([..]) ustalił, że toczy się także postępowanie [..]. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na obywateli obowiązku śledzenia stron internetowych urzędów obsługujących organy administracji publicznej, zaś skarżąca od kilkudziesięciu lat mieszka poza granicami kraju oraz od lat nie jest właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości warszawskiej. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji skarżącej nie można zarzucić winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, także wobec okoliczności umieszczania w BIP informacji zanonimizowanych.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795; dalej: ustawa o Komisji), polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że strona, którą zawiadomiono o decyzji Komisji w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, naruszyła termin ustawowy na wniesienie skargi bez swojej winy, gdyż:
- strona nie ma obowiązku śledzenia stron internetowych organów administracji publicznej,
- ogłoszony w BIP dokument był zanonimizowany,
podczas gdy w rzeczywistości powyższy sposób interpretacji przepisów podważa istotę regulacji szczególnej z art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, w konsekwencji czego Sąd bezpodstawnie uznał, że zaistniały podstawy do tego, aby uznać zasadność przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
W uzasadnieniu zażalenia Komisja podniosła, że z przepisów regulujących ogłoszenia i doręczenia w postępowaniu administracyjnym wynika w sposób logiczny norma, zawierająca nakaz sprawdzania ogłoszeń i odbierania oraz czytania korespondencji pod rygorem negatywnych skutków w toku określonych postępowań. Celem instytucji prawnej doręczenia i ogłoszenia jest wprowadzenie domniemania prawnego (obalanego jedynie w wyjątkowych okolicznościach), które stanowi, że strona skutecznie zawiadomiona, nie może powoływać się na nieznajomość treści zawiadomienia. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości.
W ocenie Komisji, w tym konkretnym przypadku nie zachodzą żadne szczególne względy, które wyłączyłyby winę strony. Powszechność wiedzy o działaniach Komisji i potencjalny szeroki zakres działań Komisji powinien skłaniać osoby, których temat bezpośrednio dotyczy, do podejmowania działań związanych z upewnieniem się, czy w stosunku do danej nieruchomości Komisja nie prowadzi czynności. Opublikowana w BIP decyzja nie była pierwsza publikacją w BIP w tej spawie, ponadto, w księdze wieczystej wzmiankę o wniosku o wpis zastrzeżenia odnotowano już w dniu 5 października 2023 r. Ponadto, z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżąca w terminie w trakcie biegu terminu na wniesienie skargi podejmowała jakiekolwiek próby zapoznania się z informacjami w BIP, a nie czy informacje w BIP były jasne i czytelne. Kwestie te, w ocenie Komisji, mogą potencjalnie i teoretycznie mieć w wyjątkowych wypadkach znaczenie dla przywrócenia terminu, ale dopiero wtedy, jeśli w konkretnej i indywidualnej sytuacji podmiot, który faktycznie zapoznawał się z informacjami w BIP, miał usprawiedliwione i obiektywnie trudności z identyfikacją nieruchomości. W tym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, zaś argument Sądu I instancji ma charakter generalny i abstrakcyjny, oderwany od realiów sprawy. W ocenie Komisji, anonimizacja nie została dokonana w taki sposób, aby nie zachować wartości informacyjnej dla stron postępowania. W dniu 1 sierpnia 2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, Komisja opublikowała nie tylko postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego oznaczonego sygn. akt [...], które faktycznie jest w wersji zanonimizowanej, ale między innymi także zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, które nie zostało poddane anonimizacji, aby właśnie strony bez przeszkód mogły dowiedzieć się o wszczęciu przedmiotowego postępowania.
W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o odrzucenie zażalenia lub jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Brak jest podstaw do odrzucenia zażalenia i przyjęcia, że pełnomocnik organu działał bez upoważnienia lub poza jego granicami. Oczywiście, wyrazem braku staranności przy przedłożeniu pełnomocnictwa nadesłanego na wezwanie Sądu I instancji jest pominięcie w nim wyraźnego potwierdzenia przez Komisję dotychczas dokonanych czynności przez pełnomocnika, skoro pełnomocnictwo pochodzi z daty późniejszej, niż te czynności, w szczególności niż złożenie zażalenia na postanowienie o przywróceniu terminu. Okoliczność ta nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia w sprawie. W aktach znajduje się już pełnomocnictwo złożone na etapie odpowiedzi na skargę. Pełnomocnictwo to identyfikuje przedmiot zaskarżenia, czyli wskazuje decyzję objętą skargą. W stosunku do decyzji Komisji z dnia 22 września 2023 r., nr [..] zostały wniesione dwie skargi. Zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a., jeżeli sprawy mogły być objęte jedną skargą, sąd zarządza połączenie ich do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Pełnomocnictwo złożone pierwotnie w niniejszej sprawie wskazuje na postępowanie ze skargi innych podmiotów, ale dotyczące tej samej decyzji wydanej przez organ. Jego złożenie świadczy o zamiarze reprezentowania organu przez pełnomocnika także w niniejszej sprawie. Nadesłane na wezwania organu pełnomocnictwo obejmujące również sprawę ze skargi M.B., stanowi potwierdzenie przez organ czynności dokonanych uprzednio przez pełnomocnika. Podstawą do takiej konkluzji jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że pełnomocnictwo każdorazowo dotyczy działania w imieniu organu w postępowaniu dotyczącym tej samej decyzji. Powyższe otwiera drogę do rozpoznania zażalenia.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca dochowała wymogów formalnych dotyczących złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu został zgłoszony w skardze i został zachowany termin siedmiu dni od wskazywanej przez skarżącą przyczyny uchybienia. Argumentacją zażalenia objęto podstawy uznania przez Sąd, że do uchybienia terminu do wniesienia skargi doszło bez winy skarżącej. W ocenie wnoszącej zażalenie, regulacja ustawy o Komisji wyklucza możliwość skutecznego powoływania się na brak możliwości zapoznania się z treścią wydanej decyzji, skoro tryb przewidziany w art. 16 ust. 3 powołanej ustawy, z woli ustawodawcy, umożliwia dokonanie doręczenia decyzji w drodze publicznego obwieszczenia.
Wyjaśnić należy na wstępie, że odróżnienia wymaga kwestia skuteczności wykonania przez organ obowiązku doręczenia (zawiadomienia o czynności) i podstaw do przywrócenia terminu. Skuteczność dokonania czynności doręczenia (też przez publiczne obwieszczenie, gdy przepis tak stanowi) otwiera dla strony bieg terminu do dokonania czynności procesowej. Warunkiem rozpoczęcia biegu terminu dla strony jest uprzednie skuteczne doręczenie (zawiadomienie). Natomiast bezskuteczny upływ terminu do dokonania czynności przez stronę otwiera drogę do ubiegania się o przywrócenie terminu. Na przeszkodzie do uwzględnienia takiego wniosku nie może stać stwierdzenie, że doręczenie (zawiadomienie) było prawidłowe i skuteczne, jest to bowiem okoliczność nie mająca żadnego znaczenia dla zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Wadliwe i nieskuteczne doręczenie (zawiadomienie) nie rozpoczyna biegu terminu dla strony, nie rodzi zatem skutku pod postacią jego uchybienia. Argumentacja zastosowana w zażaleniu bazuje zatem na błędnym założeniu.
Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, Sąd I instancji powinien ocenić, czy przywołane we wniosku okoliczności zasługują na wiarę, a następnie ocenić, czy mogą one uprawdopodobniać brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Oceniając powyższe, Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego, winien zbadać, czy rodzaj i charakter podjętych przez skarżącą działań może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. Przy ocenie okoliczności wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu należy wypośrodkować, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywrócenia terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości w ocenie przesłanki braku winy, nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt III FZ 436/23). Ponadto należy mieć na uwadze, że wykładnia przepisów procesowych, regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy funkcji ochronnej (zob. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. II GZ 183/10, postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. I GZ 237/14, postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OZ 609/19).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie doszło do prawidłowej oceny wskazanych przez skarżącą okoliczności, będących przyczyną uchybienia terminowi i zasadnego przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wbrew argumentacji zażalenia, publiczne obwieszczenie jako tryb zawiadamiania o czynnościach organu, w tym o wydawanych decyzjach, nie zostało przez Sąd I instancji uznane za uzasadniające przywracanie stronom terminu w każdym przypadku, niejako "automatycznie". Nie ulega wątpliwości, że publiczne obwieszczenie tworzy domniemanie, że zawiadomienie było skuteczne. Jak wyżej wskazano, skuteczność ta nie stoi na przeszkodzie do uznania, że stron bez swej winy nie dochowała terminu. Oczywistym przy tym jest, że tryb obwieszczeń publicznych w znacznie mniejszym stopniu chroni interesy stron postępowania.
We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca wyjaśniła, że informację o decyzji powzięła przy okazji dokonywanej przez pełnomocnika, w innym postępowaniu, analizy akt w sprawie [..], nadto jest osobą starszą, niekorzystającą z Internetu i od lat zamieszkałą poza granicami kraju. Okoliczność zamieszkiwania poza granicami kraju stanowi przekonujący argument za uznaniem, że skarżąca mogła nie mieć możliwości uzyskiwania bieżących informacji o postępowaniach toczących się przed Komisją, mimo szerokiego oddźwięku medialnego i społecznego wobec jej działań w kraju. Faktem także jest, że decyzja [..] ogłoszona w BIP jest zanonimizowana. Co więcej, słusznie wskazano w odpowiedzi na żalenie, że wniosek o wpis zastrzeżenia w księdze wieczystej także nie mógł wpłynąć na stan wiedzy skarżącej o postępowaniu przed Komisją, skoro nie jest ona właścicielką ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, wobec której wszczęto postępowanie.
Przepis art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, ustanawiający możliwość dokonywania zawiadomień o toku postępowania i wydawanych decyzjach przez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości jest przepisem szczególnym. Jest także przepisem, o którym mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a. Grupę podmiotów określonych w art. 33 § 1a p.p.s.a. tworzą bowiem osoby biorące udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym ustawodawca przewiduje możliwość zawiadamiania o aktach lub innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 226). Uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu sądowym jest gwarantowane przepisem art. 33 § 1a p.p.s.a. Obejmuje on sytuacje, w których strony na etapie postępowania administracyjnego są zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu w trybie publicznym. Nie odbiera on jednak uprawnienia do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w przypadku woli zaskarżenia decyzji ogłaszanej publicznie, szczególnie, że przepis ww. umożliwia wyłącznie przystąpienie do wszczętego postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zgadza się z szeroko prezentowanym już w orzeczeniach stanowiskiem, zajętym także przez Sąd I instancji, że zanonimizowanie pewnych danych objętych dokumentami wydanymi przez Komisję, np. danych identyfikujących strony, numeru działki ewidencyjnej, numeru księgi wieczystej oraz Sądu, przez który prowadzona jest księga wieczysta, wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Konsekwencją anonimizacji wskazanych dokumentów jest to, że osoba zainteresowana, nawet w przypadku zapoznania się z treścią takiego dokumentu, nie ma pewności, że dokument taki dotyczy sprawy, w której taka osoba może być stroną. Jak wskazano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt I OZ 49/23 i I OZ 50/23 oraz z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I OZ 581/23 i I OZ 582/23 pewność taką może ona uzyskać dopiero po zapoznaniu się z niezanonimizowanym dokumentem, to zaś wymaga podjęcia dalszych czynności wykraczających poza przejrzenie Biuletynu Informacji Publicznej.
Nawet jeżeli skarżąca mogłaby uzyskać informację o statusie strony w postępowaniu przed Komisją z BIP Ministerstwa Sprawiedliwości, to informacji tej nie mogła uzyskać w sposób prosty. Dopiero szczegółowa analiza obwieszczeń zamieszczonych na stronie BIP umożliwia odszukanie decyzji [..], która jest zanonimizowana. Słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącej, że brak wiedzy o możliwości bycia stroną postępowania zakończonego decyzją [..], a ponadto zamieszkiwanie poza granicami kraju uzasadnia żądanie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Nie można przyjąć, że skarżąca ma obowiązek śledzenia strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości (BIP), w oczekiwaniu, że być może znajdzie się tam informacja, że zostało wszczęte przez organ postępowanie w sprawie, w której może być stroną. Biorąc pod uwagę długość terminów procesowych, monitorowanie strony BIP musiałoby być permanentne. Od nikogo nie można bowiem oczekiwać takiej miary staranności w dbaniu o swoje interesy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach I OZ 581/23 i I OZ 582/23, że przeciętny podmiot stosunków prawnych, niebędący profesjonalistą, spodziewa się zawiadomienia go przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego bądź wydaniu orzeczenia administracyjnego przez doręczenie za pośrednictwem poczty przesyłki listowej (art. 39 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Trudno wymagać od strony, która nie zajmuje się zawodowo obsługą prawną, by każdego dnia śledziła Biuletyn Informacji Publicznej w oczekiwaniu, że być może znajdzie w nim zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, w której ma interes prawny lub wydaniu orzeczenia administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w konstytucyjne prawo strony do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, jak i w zasadę wynikającą z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Obie wymienione zasady wpisują się w generalne zasady: demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Stanowią one o rzetelności postępowania przed organami administracji. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tryb doręczeń lub zawiadomień przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., o ile jest w pełni legalnym i obowiązującym prawem, nie może być interpretowany w sposób niespójny z zasadami rzetelności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym przede wszystkim prawem strony do zaskarżenia decyzji administracyjnych, a więc realizacji jej uprawnienia do poddania działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.