I OZ 1557/15

I OZ 1557/15 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2015-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2389/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 61, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 166, art. 32, art. 33, art. 185 § 1 w zw. z art. 197
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 782
art. 9 w zw. z art. 124 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. E. SA z siedzibą w K.-J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2389/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. T. i J. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2389/15 (dalej postanowienie z 14 września 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. T. i J. T. (dalej skarżący) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (k. 2-7, 24, 43-45 akt IV SA/Wa 2389/15).
W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący zaskarżyli decyzję z [...] czerwca 2015 r., którą m. in. zezwolono P. S. E. SA w K.-J. (dalej uczestnik bądź inwestor) na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - w części wskazanej w decyzji - położonej w B. w gminie L., oznaczonej jako działka ew. nr [...] w celu realizacji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (zezwolenia na założenie i przeprowadzenie nad nieruchomością przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej).
Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Skarżący odrębną skargą zaskarżyli także decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości (sygn. akt IV SA/Wa 2390/15).
WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z zasadą przyjętą w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, to jednakże na podstawie art. 61 § 3 ppsa, stanowiącego, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wskazał, że stosownie do art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej ugn), w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ugn, wobec czego nie zachodził obowiązek wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 9 ugn. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie z art. 124 ust. 1a ugn, decyzja o niezwłocznym zajęciu może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu, przy czym jej subsydiarny charakter oznacza, że może ona istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, gdy występuje w nim poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. W niniejszej sprawie na podstawie art. 124 ust. 1 ugn wydano decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, której wykonanie jest wstrzymywane przez organ albo Sąd na podstawie art. 9 ugn (została ona zaskarżona w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2390/15).
Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na to, że decyzja wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 ust. 1a ugn jest decyzją ściśle związaną z decyzją o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn, wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości niweczyłoby sens tej instytucji.
Zażalenie na to postanowienie wywiodły P. S. E. SA z siedzibą w K.-J., reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. K. D..
Postanowienie z 14 września 2015 r. zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:
1. art. 163 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia zastosowanej podstawy prawnej, tj. art. 61 § 3 ppsa i nieodniesienie się do wskazanych tamże przesłanek "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków", co uniemożliwia kontrolę instancyjną skarżonego postanowienia;
2. art. 9 w zw. z art. 124 ust. 1a ugn przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że niewstrzymanie wykonania decyzji po wniesieniu skargi do sądu niweczyłoby sens instytucji wynikającej z art. 9 ugn, podczas gdy przepis ten wprost wyłącza jego zastosowanie w odniesieniu do decyzji, co w konsekwencji skutkowało wstrzymaniem wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ppsa;
3. art. 61 § 3 ppsa przez wstrzymanie wykonania decyzji mimo braku wykazania przez skarżących i braku rozważenia, i przyjęcia przez Sąd, że wykonanie decyzji mogło spowodować niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków;
4. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i w zw. z art. 61 § 3 ppsa przez niedoręczenie uczestnikowi skargi na decyzję z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji przed wydaniem postanowienia w niniejszej sprawie i tym samym uniemożliwienie zajęcia stanowiska przez uczestnika, podczas gdy Sąd winien wydać orzeczenie na podstawie akt sprawy z uwzględnieniem interesów wszystkich uczestników postępowania.
Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pełnomocnik uczestnika wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę: nr [...]z [...] czerwca 2015 r.; nr [...] z [...] maja 2015 r.; nr [...] z [...] lipca 2015 r.; nr [...] z [...] lipca 2015 r.; nr [...] z [...] lipca 2015 r.; nr [...] z [...] sierpnia 2015 r.; nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. dla wykazania, że realizacja inwestycji (wykonywanie robót budowlanych) w gminie L. już się rozpoczęła (k. 52-56, 63-83 akt IV SA/Wa 2389/15).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty naruszenia art. 9 w zw. z art. 124 ust. 1a ugn i art. 61 § 3 ppsa okazały się zasadne.
Stosownie do art. 124 ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 9 ugn stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.
Z art. 124 ust. 1a ugn wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji w postanowieniu z 14 września 2015 r. nie rozważył w sposób dostateczny ratio legis wyłączenia przez ustawodawcę z dyspozycji art. 9 ugn, spraw o których mowa w art. 124 ust. 1 a ugn.
W przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzje Starosty O., pierwsza - w trybie art. 124 ust. 1 ugn (decyzja z [...] maja 2015 r. nr [...]; k. 11 akt administracyjnych), druga – w trybie art. 124 ust. 1a ugn z rygorem natychmiastowej wykonalności (decyzja z [...] maja 2015 r. nr [...]; k. 15 akt administracyjnych). Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. Postanowieniem z 14 września 2015 r. IV SA/Wa 2390/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] (cbosa). Od postanowienia z 14 września 2015 r. IV SA/Wa 2390/15 do dnia 1 grudnia 2015 r. nie wywiedziono zażalenia (notatka służbowa z 2 grudnia 2015 r.) i nie było ono poddane kontroli instancyjnej.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda: uchylił decyzję z [...] maja 2015 r. w części dotyczącej zezwolenia P. S. E. SA w K.-J. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,8300 ha (KW [...]); zezwolił P. S. E. SA w K.-J. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (KW [...]) położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,8300 ha, w części powierzchni 0,5406 ha (pas technologiczny o wymiarach 70 m i 78 m) oraz lokalizacji uwidocznionej na załączniku graficznym nr 1 do decyzji z [...] maja 2015 r., ograniczającej sposób korzystania z wymienionej nieruchomości, przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej, w okresie od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. Postanowieniem z [...] . września 2015 r. Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...].
Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji z [...] maja 2015 r. (w nieponumerowanych aktach administracyjnych).
Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu.
Zgodnie art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w część aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (postanowienia NSA z: 7.2.2014 r. I OZ 66/14; 7.2.2014 r., I OZ 65/14; 19.12.2013 r., II OZ 1189/13; cbosa). Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Na skarżących spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (postanowienie NSA z 8.11.2006 r., II FZ 666/06 cbosa), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Uwadze Sądu I instancji uszło, że w kontrolowanej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było zdawkowe, a skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – przywołali jedynie obie przesłanki ustawowe i ograniczyli się do przywołania postanowienia WSA w Białymstoku z 12.6.2014 r., I SA/Bk 526/14 – bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy (k. 3, 7 akt IV SA/Wa 2389/15). W kontrolowanej sprawie na działce nr 15 nie stanie słup, a jedynie przebiegać nią będzie pas technologiczny o szerokości 70 m i długości 78 m (powierzchnia pasa technologicznego na działce nr 15 to 5406 m2; załącznik nr 1 do decyzji z [...] maja 2015 r.). Przy inwestycji liniowej przebieg linii wyznacza położenie słupów, z których żaden nie będzie posadowiony na działce skarżących. W piśmie z 30 marca 2015 r. skarżący nie negowali przebiegu linii nad swą działką, a jedynie postulowali budowę linii tuż przy granicy działki i nie byli usatysfakcjonowani odszkodowaniem (k. 9 akt administracyjnych). Skarżący w żaden sposób nie wykazali, by rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonej decyzji były większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu (postanowienie z 25.10.2013 r., II OSK 2619/13; 24.9.2013 r., II OSK 2064/13; 22.11.2012 r., II OSK 2628/12; cbosa).
Decyzji Starosty z [...] maja 2015 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący są właścicielami nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], arkusz 1, w miejscowości B., gmina L., o pow. 1,83 ha (bezsporne – wypis z rejestru gruntów w aktach administracyjnych). Z wiarygodnych odpisów decyzji Wojewody Mazowieckiego z: [...] czerwca 2015 r. nr [...];[...] maja 2015 r. nr [...] ; [...] lipca 2015 r. nr [...];[...] lipca 2015 r. nr [...];[...] lipca 2015 r. nr [...];[...] sierpnia 2015 r. nr [...];[...] sierpnia 2015 r. nr [...];[...] sierpnia 2015 r. nr [...] wynika, że inwestor uzyskał już pozwolenia na budowę w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji liniowej (k. 64-83 akt IV SA/Wa 2389/15).
Wbrew ocenie Sądu I instancji, samo związanie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a ugn z decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, nie przemawia za przyjęciem, że "wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania decyzji o [zezwoleniu na] niezwłoczne zajęcie" i nie niweczy sensu instytucji wstrzymania. Ustawodawca celowo w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, nakazał nadać decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 124 ust. 1a ugn). Wstrzymanie decyzji przez Sąd na zasadach ogólnych (art. 61 § 3 ppsa) nie jest wykluczone, ale wymaga od skarżących szczególnie starannego i konkretnego wykazania przesłanki z art. 61 § 3 ppsa, a od Sądu szczególnie wnikliwego i rozważnego korzystania z instytucji wstrzymania. Kontrolowane postanowienie wymogów tych nie spełnia.
Okoliczności podniesione w zażaleniu przemawiają za oceną, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie było trafne. Inwestor częściowo już realizuje inwestycję liniową, umieszczoną z ramach I etapu rozwoju sieci przesyłowej w latach 2015-2030, ujętą w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, stanowiących załącznik do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1265). Inwestycja uznana została za jedno z kluczowych przedsięwzięć w zakresie wewnętrznych sieci przesyłowych elektroenergetycznych kraju, niezbędnych dla realizacji i pełnego wykorzystania zdolności przesyłowych połączenia asynchronicznego Polska-Litwa. Załącznik do uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., (MP z 2011 r., poz. 252, s. 2, 146-148 Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju 2030, załączony został do akt administracyjnych. Wstrzymanie realizacji jednego z odcinków inwestycji liniowej, bez wykazania przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, naraża uczestnika postępowania, podatników i Skarb Państwa na utratę dotacji. Należy tę okoliczność postrzegać jako mającą znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Także sami skarżący korzystać będą z nowoczesnej linii energetycznej. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej (postanowienie NSA z: 2.9.2015 r., I OSK 2197/15, Lex 1800491; 5.2.2015 r., I OZ 80/15, Lex 1658523; 6.8.2015 r., I OSK 1192/15; 15.10.2015 r., I OSK 2433/15, cbosa).
Brak poczynienia ustaleń w tej materii i brak rozważenia powyższych okoliczności, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 163 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 ppsa.
Naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i w zw. z art. 61 § 3 ppsa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa należało orzec jak w punkcie 1 sentencji. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego, przeto ów wniosek należało oddalić.