I OZ 102/25

I OZ 102/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
I OSK 1313/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-07
II SA/Gd 1139/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-05-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3, art. 184 w zw. z art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 334
art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 1a, art. 124 ust. 4
Ustawa z dn. 21 sierpnia 1997 r.  o gospodarce nieruchomościami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. S. i M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1139/24 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty K. z dnia 29 lutego 2024 r., nr GN.6821.336.1.2021.IW w sprawie ze skargi R. S. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 września 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.54.2024.PG w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 13 grudnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając wniosek R.S. i M.S. (dalej również: "wnioskujący", "skarżący"), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty K. (dalej również: "Starosta", "organ I instancji") z 29 lutego 2024 r., nr GN.6821.336.1.2021.IW w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obręb S., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w celu przeprowadzenia sieci gazowej średniego ciśnienia (dalej również: "decyzja Starosty", "akt Starosty", "decyzja z 29 lutego 2024 r."), w zakresie zgodnym z decyzją Starosty z 31 maja 2022 r. ograniczającą sposób korzystania z tej nieruchomości (pkt 1) oraz nadającą tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej również: "Wojewoda", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 3 września 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.54.2024.PG - utrzymującej w mocy akt organu I instancji z 29 lutego 2024 r., R.S. i M.S. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty. Powołali się przy tym na aktualizację w sprawie przesłanek, określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935,- dalej: "ppsa"), tj. ryzyka wyrządzenia znacznej szkody i możliwości spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazali, że zaskarżoną decyzją Wojewody, [...] Spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej również: "inwestor") udzielono zezwolenia na przeprowadzenie sieci gazowej oraz zajęcie części nieruchomości, gdy już w toku postępowania administracyjnego podnoszono, że na objętym ww. aktem obszarze znajdują się pompy zaopatrujące nieruchomość w ciepło. Wnioskodawcy podkreślili, że na działce nr [...] prowadzą działalność gospodarczą (sala weselna), której prawidłowe funkcjonowanie wymaga bieżącego zaopatrzenia w ciepło i wodę. Ich zdaniem, ewentualne wykonanie decyzji spowoduje niepowetowane szkody finansowe, doprowadzając do sytuacji, w której nie będą oni mogli kontynuować ww. działalności gospodarczej. Negatywna decyzja Sądu wobec wniosku z 7 października 2024 r., może zaś doprowadzić do pozbawienia skarżących środków do życia, gdyż ewentualne rozpoczęcie prac wywoła cyt.: "(...) nieodwracalne w skutkach naruszenie własności nieruchomości, w szczególności tej części gdzie zostały przeprowadzone pompy ciepła" (str. 15 verte akt sąd - skarga). Wykonanie decyzji doprowadzi więc do wyrządzenia znacznej szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona poprzez ewentualne, późniejsze wypłacenie odszkodowania. Nie będzie również możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Końcowo wnioskodawcy wskazali, że postanowieniem z 22 marca 2023 r. Wojewoda z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji Starosty z 31 maja 2022 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...]. W tej sytuacji, ten sam organ wstrzymał wykonalność decyzji wydanej w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę decyzji Starosty: Dz. U. z 2023 r., poz. 334 ze zm., dalej: "ugn"), jednocześnie nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 124 ust. 1a ugn. Decyzję ograniczającą sposób korzystania z ww. nieruchomości zakwestionowano skargą do WSA w Gdańsku (wyrokiem z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 306/23 skargę oddalono) - sprawa aktualnie jest na etapie skargi kasacyjnej wniesionej do NSA (sygn. akt I OSK 671/24).
Rozpoznając ww. wniosek Sąd wojewódzki przywołał art. 61 § 3 ppsa i uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zauważył, że decyzja Starosty została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ugn, zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "kpa") lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji takiej z mocy prawa nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. WSA wskazał, że wstrzymanie wykonania tego typu decyzji zniweczyłoby cel ww. regulacji, którym jest usprawnienie procesu inwestycyjnego dotyczącego inwestycji celu publicznego, a więc stanowiłoby działanie wbrew woli prawodawcy. Sąd I instancji podkreślił również, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlega pod zakres działania art. 9 ugn, a w takiej sytuacji, wstrzymanie jej wykonania może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady - z art. 61 § 3 ppsa. Oceniając wniosek w świetle ww. przepisu, WSA stwierdził, że skarżący nie wykazali, że wykonanie aktu Starosty mogłoby spowodować określone w tym uregulowaniu następstwa. Zauważył, że działka nr [...] ma powierzchnię 1,5575 ha, zaś decyzją z 31 maja 2022 r. Starosta ograniczył sposób korzystania z niej, udzielając Inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia o długości 52,85 m2. Przy czym całkowita powierzchnia zajęcia nieruchomości na czas budowy wynosi 105,70 m2, zaś strefa kontrolowana dotyczy powierzchni 52,85 m2. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestie dotyczące ewentualnej kolizji sieci gazowej z infrastrukturą umiejscowioną na działce zostaną ujawnione i rozstrzygnięte w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie przeanalizowane zostaną techniczne możliwości zrealizowania inwestycji, tryb, forma i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, podnoszona we wniosku argumentacja w zakresie naruszenia własności nieruchomości, a w szczególności części, gdzie zostały zamontowane pompy ciepła, stanowi odwołanie się do okoliczności przyszłych i niepewnych, nie zaś istniejących aktualnie.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżących do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrazili oni niezadowolenie z zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 ppsa, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania aktu Starosty. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zasadności podniesionego zarzutu - tożsamą treściowo z uzasadnieniem wniosku rozpatrywanego przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Istotą instytucji wstrzymania wykonania aktu jest tymczasowa ochrona strony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie akt ten mógłby wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Wstrzymanie wykonania odnosi się zatem do sytuacji szczególnego, czy wyjątkowego zagrożenia, a więc wymagającej zastosowania ekstraordynaryjnego rodzaju ochrony. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności z art. 61 § 3 ppsa, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Obejmuje on przedstawienie konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie aktu spowoduje powstanie rzeczywistego (w alternatywie do hipotetycznego) niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Złożenia wniosku nie można przy tym utożsamiać z automatyzmem w postaci "zablokowania" realizacji praw i obowiązków wynikających z objętej nim decyzji administracyjnej. Ocena zagrażającej szkody pod kątem zbadania, czy jest ona "znaczna", możliwa jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Stąd argumentacja wniosku, powinna być poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, uzasadniającymi powyższe. Ogólnikowe, czy pozbawione szerszej motywacji twierdzenia strony nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia opisywanego żądania. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (vide np.: postanowienie NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt I OZ 1290/15). Sąd może wstrzymać wykonanie aktu jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że spełniona została ustawowa przesłanka w postaci zaistnienia rzeczywistej możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane.
Analizując powyższe w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie doszło do zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej określonej w art. 61 § 3 ppsa, a zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki, kwestionowany akt - wydany na podstawie art. 124 ust. 1a ugn - wyłączony jest spod dyspozycji art. 9 kpa, a więc nie podlega automatyzmowi wstrzymania jego wykonania. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że odstępstwa przewidziane w art. 9 ugn są w pełni uzasadnione, gdyż decyzje w tego rodzaju sprawach wydawane są pod presją okoliczności, wymagających uniknięcia zbędnej zwłoki. Wstrzymanie ich wykonania nastąpić zaś może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia stosownego wniosku do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (vide np.: postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15). Z art. 124 ust. 1a ugn wynika natomiast, że w przypadkach określonych w art. 108 kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że decyzją Starosty z 29 lutego 2024 r. udzielono inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność skarżących, celem przeprowadzenia na ww. działce sieci gazowej średniego ciśnienia [...], o długości 52,85 m. Jak wynika z akt sprawy, na ww. działce zrealizowane ma zostać "przedsięwzięcie stanowiące rozbudowę sieci dystrybucji gazu ziemnego we wsi S. [przyłączenie zakładów mięsnych oraz zespołu budynków mieszkalnych w rejonie ulicy W.], a ponadto - umożliwi przyłączenie kolejnych nieruchomości w przyszłości oraz zapewni większe bezpieczeństwo dostaw odbiorców...".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również powyższa okoliczność ma znaczenie przy ocenie wniosku z 7 października 2024 r. W sprawach o charakterze, jak analizowana, w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 ppsa koniecznym jest bowiem wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc interesu indywidualnego i szerszego, zbiorowego, społecznego. Uwzględnienie zaś żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, a w szczególności tzw. inwestycji celu publicznego.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, przedstawione w uzasadnieniu wniosku twierdzenia nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w wyniku realizacji kwestionowanego aktu, zaistnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ppsa. Należy bowiem zauważyć, że podnoszone przez wnioskodawców okoliczności dotyczące spowodowania niedookreślonej "niepowetowanej szkody finansowej", czy "nieodwracalne w skutkach naruszenie własności nieruchomości, a w szczególności tej części gdzie zostały przeprowadzone pompy ciepła" - pozostają jedynie nieprecyzyjnymi stwierdzeniami. Autor zażalenia w żaden sposób nie sprecyzował w jaki sposób inwestor miałby nieodwracalnie naruszyć prawo własności nieruchomości w odniesieniu do pomp ciepła - czy, jego zdaniem, zostałyby one zniszczone - co świadczyłoby o nieodwracalności postulowanego naruszenia, czy też np. zarzut przeciwko odmowie wstrzymania aktu Starosta dotyczy ich ewentualnego czasowego wyłączenia z użytkowania i pozbawienia skarżących możliwości kontunuowania działalności gospodarczej. Sam fakt umiejscowienia na działce nr [...] ww. pomp zaopatrujących nieruchomość w ciepło i wodę, nie oznacza, że przeprowadzenie inwestycji spowoduje niepowetowaną szkodę finansową, czy nieodwracalny skutek w postaci zniszczenia tych urządzeń. Skarżący w rzeczywistości w żadnym stopniu nie wykazali, że będą zmuszeni do zawieszenia, czy też zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w postaci sali weselnej, funkcjonującej na objętej decyzją Starosty nieruchomości. Zauważenia przy tym wymaga - na co również zwrócił uwagę Sąd wojewódzki - że działka nr [...] to obszar wielkości 1,5575 ha, gdy w rzeczywistości obejmie jedynie jej część - z decyzji Starosty wynika zezwolenie na przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia o długości 52,85 m2. Przy czym wnioskodawcy nie wskazują, że cały obszar nieruchomości zajęty jest infrastrukturą doprowadzającą do budynku wodę i ciepło i brak jest możliwości przeprowadzenia inwestycji bez jej uszkodzenia, czy konieczności czasowego odłączenia. Pełnomocnik wnioskodawców wskazał wyłącznie, że wykonanie decyzji prowadzić będzie do "nieodwracalnego w skutkach naruszenia własności nieruchomości" oraz "niepowetowanych szkód finansowych po stronie skarżących, gdy żadne z ww. zagrożeń w sprawie realnie nie istnieje, a na pewno nie zostało przez wnioskodawców uprawdopodobnione. Zasadnicze znaczenie ma bowiem charakter decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na mocy art. 124 ust. 1a ugn, traktować należy jako źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest ono niejako pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 ugn i służy wykonaniu tego zezwolenia. Nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma zaś takie znaczenie, że stanowi podstawę tego uprawnienia od chwili wydania aktu, bez konieczności oczekiwania na upływ terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a ugn pozwala na rozpoczęcie procedury inicjującej przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np.: wystąpienie o wydanie pozwolenie na budowę), jednak wyłącznie w zakresie określonym decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ugn (pomimo braku ostateczności tego aktu). Akt Starosty objęty wnioskiem nie uprawnia zatem inwestora do natychmiastowego rozpoczęcia robót budowlanych, mimo że może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji wykonanie decyzji organu I instancji nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, ani wywołać trudnych do odwrócenia skutków prawnych i faktycznych. Wykonanie tego aktu nie będzie również – wbrew argumentacji autora zażalenia - przyczyną nieodwracalnych strat finansowych po stronie skarżących. Instytucja ochrony tymczasowej nie może bowiem prowadzić do zatrzymania, czy opóźnień biegu postępowań w innych sprawach, nie może również skutkować przewlekłością w wydawaniu w nich rozstrzygnięć merytorycznych.
W opisanej powyżej sytuacji rację przyznać należy Sądowi I instancji, który uznał, że w sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje skarżącym, że ugn przewiduje obciążenie inwestora obowiązkiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zdanie pierwsze ugn). W sytuacji natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącym przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zdanie drugie ugn). Jeszcze raz podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a ugn, której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji.
Dodatkowo wyjaśnić wypada, że przedstawione w uzasadnieniu zażalenia zarzuty dotyczące legalności decyzji Starosty z 31 maja 2022 r., dotyczące zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie były przedmiotem badania przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, podobnie analizie takiej nie może podlegać meritum sprawy - a więc prawidłowość zaskarżonej w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1139/24 - decyzji Wojewody Pomorskiego z 3 września 2024 r. Na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Starosty z 29 lutego 2024 r. działanie takie stanowiłoby swoisty "przedsąd" i mijałoby się z celem tej instytucji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, orzekł, jak w sentencji.