I OW 188/23

I OW 188/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 2a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Trzcianki w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. F. o przyznanie świadczenia w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Trzcianki jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działając z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Burmistrzem Trzcianki w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. F. o przyznanie świadczenia w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Centrum Usług Społecznych w Trzciance przekazało do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawa wniosek o przyznanie świadczenia w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej D. F. wraz z kompletem dokumentów zgromadzonych w sprawie. Podano, że w treści w/w pisma przekazującego błędnie wskazano jako adres zamieszkania zainteresowanego ul. [...] w Warszawie. Podano, że z ustaleń dokonanych przez OPS Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wynika, iż w/w adres nie istnieje, gdyż przy ul. [...] w Warszawie nie ma budynku o numerze [...]. Ponadto podano, że z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z zainteresowanym w dniu 14 czerwca 2023 r. w miejscu jego pobytu, tj. w Mazowieckim Szpitalu [...] Sp. z o.o. wynika, że w/w jest osobą bezdomną bez miejsca stałego zameldowania. Wskazano, że jego ostatnim miejscem zameldowania na stałe był adres: ul. [...], [...] Trzcianka. Podkreślono, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że D. F. jest osobą od dłuższego czasu prowadzącą tryb życia osoby bezdomnej. Przed pobytem w szpitalu mieszkał w wynajmowanych lokalach, hostelach lub nocował na materacu w miejscach, w których pracował. Obecnie jest osobą wymagającą pomocy osób trzecich w codziennych czynnościach życiowych, w tym związanych z higieną osobistą, a także podawania leków.
Wobec tego organ wnioskujący stwierdził że D. F. jest osobą bezdomną bez stałego miejsca zamieszkania. Zatem – powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest on organem właściwym w niniejszej sprawie. Stan bezdomności zainteresowanego powoduje bowiem, że w niniejszej sprawie będzie miała zastosowanie norma zawarta w treści art. 101 ust. 2 u.p.s. Zatem organ wnioskujący wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku D. F. o przyznanie świadczenia w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej jest Burmistrz Trzcianki, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania zainteresowanego na pobyt stały.
W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Centrum Usług Społecznych w Trzciance, działając z upoważnienia Burmistrza Trzcianki podał, że D. F. złożył oświadczenie, że zamieszkiwał w Hotelu [...]. Wskazano, że z załączonej informacji wynika, iż jest to koszt 295 zł za dobę, co świadczy o tym, że miesięczny koszt pobytu to kwota około 9 tys. zł.
Burmistrz wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że D. F. zamieszkuje i przebywa w Warszawie pod adresem: ul. [...], w lokalu mieszkalnym. Taki adres widnieje również na wypisie ze szpitala. Zatem stwierdzono, że D. F. przebywa i pracuje (umowa o pracę) w Warszawie, gdzie znajduje się jego centrum życiowe. Wobec tego – przywołując art.101 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm. – dalej "u.p.s.") oraz art. 25 K.c., Burmistrz Trzcianki stwierdził, że to Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy jest właściwy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny.
W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Burmistrzem Trzcianki w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. F. o przyznanie świadczenia w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej.
W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości budził fakt, czy D. F. miał miejsce zamieszkania, co determinowałoby zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s., czy też był on osobą bezdomną wobec której należało zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s.
Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego.
W niniejszej sprawie z jej dokumentacji wynika, że ostatnim adresem zameldowania D. F. jest miejscowość Trzcianka, ul. [...]. Z opinii dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej wynika zaś, że w/w jest osobą bezdomną z aktualnym miejscem pobytu w Mazowieckim Szpitalu [...]. Z opinii tej wynika ponadto, że zainteresowany wymaga pomocy w przygotowaniu posiłków, podawaniu leków, pomocy w siadaniu oraz ubieraniu się. Nie chodzi samodzielnie. Nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga pomocy osób trzecich w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Na bezdomność D. F. wskazano także w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 23 maja 2023 r., podkreślając wprost, że D. F. jest bezdomny. Z wywiadu tego wynika ponadto, że zainteresowany został przyjęty na Oddział Neurologii Mazowieckiego Szpitala [...] w Warszawie w dniu 10 maja 2023 r. Przed tą hospitalizacją przebywał w Szpitalu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Z kolei przed tym pobytem mieszkał w wynajmowanych mieszkaniach, hostelach. Zainteresowany ma brata, jednak nie utrzymuje z nim kontaktu. Natomiast z oświadczenia Dyrektora ds. opieki Pielęgnacyjnej Mazowieckiego Szpitala [...] z dnia 26 maja 2023 r. wynika, że D. F. ze względu na stan zdrowia jest niezdolny do samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych oraz do samodzielnego funkcjonowania. Podano, że w dniu 10 maja 2023 r. w/w został przyjęty na oddział neurologii i przebywa tam nadal. Z kolei w oświadczeniu z dnia 14 czerwca 2023 r. zainteresowany podał, że od 2018 r. nie miał żadnego stałego miejsca zamieszkania, nie wynajmował mieszkania, ani pokoju dłużej, niż na miesiąc. Wskazał, że gdy pracował w miastach oddalonych od siebie, wybierał nocne przejazdy kolejowe, żeby nie płacić za nocleg. Podał, że do noclegów wykorzystywał też miejsca, w których pracował – rozkładał materac i spał w pokojach socjalnych.
W aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 14 czerwca 2023 r. w rubryce "miejsce pobytu osoby bezdomnej" podano Mazowiecki Szpital [...]. Podkreślić raz jeszcze w tym miejscu należy, że celem pobytu w tego typu placówkach jest wyłącznie odbycie leczenia, w związku z czym szpital nie może być traktowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, o czym była już mowa powyżej.
Wobec powyższego należy uznać, że D. F. jest osobą bezdomną, zatem zastosowanie w sprawie będzie mieć art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania D. F. na pobyt stały jest Trzcianka, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Burmistrz Trzcianki.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.