I OW 87/22

I OW 87/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 17 pkt 1, art. 157 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 12 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. a Ministrem Infrastruktury w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Marszałka Województwa M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu postanawia: wskazać Ministra Infrastruktury jako organ właściwy w sprawie
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. a Ministrem Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa M. z dnia [...] czerwca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Marszałka Województwa M. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Województwa M. położonych na terenie powiatu t.
W uzasadnieniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, iż w dniu [...] marca 2022 r. otrzymało od Ministra Infrastruktury pismo z dnia [...] marca 2022 r. przekazujące wniosek Marszalka Województwa M. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Marszalka Województwa M., w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Województwa M. położonych na terenie powiatu t. W uzasadnieniu tegoż pisma wskazano, iż zgodnie z art. 531 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.2233 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw wygasa z dniem wejścia w życie u.p.w. Wygaśnięcie trwałego zarządu potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta. Od tej decyzji przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Jak wskazano natomiast w art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jednocześnie, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. Zgodnie z treścią art. 531 ust. 3 u.p.w., ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej przyznano kompetencję jedynie do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty. Kompetencja ta nie oznacza jednak umocowania do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 531 u.p.w. Mając na uwadze, że przepis ten nie określa ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej jako organu wyższego stopnia w stosunku do starostów w zakresie postępowań obejmujących potwierdzenie wygaśnięcie trwałego zarządu wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowionego na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573 u.p.w., to Minister uznał, że zasadne jest ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2019 r. na podstawie zasad stanowionych kodeksem postępowania administracyjnego. Starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a., wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie zgodziło się z argumentacją Ministra Infrastruktury i pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. przekazało wniosek z dnia [...] czerwca 2021 r. temuż organowi celem rozpatrzenia wg właściwości. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] maja 2022 r. zwrócił wniosek z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazując, że w przypadku zaistnienia negatywnego sporu kompetencyjnego, koniecznym jest wystąpienie o jego rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wnosząc o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podniosło, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy da rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Zestawienie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że na gruncie k.p.a. występuje jednolite pojęcie: organ wyższego stopnia. Ten sam organ wyższego stopnia jest właściwy do rozpatrzenia odwołana, a zarazem ten sam organ wyższego stopnia jest właściwy to rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. O tym jaki organ jest w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia przesądza treść art. 531 ust. 2 i ust. 3 u.p.w. Zgodnie z tymi przepisami wygaśnięcie trwałego zarządu potwierdza w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta. Od tej decyzji przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Skoro zatem, w świetle art. 127 § 2 k.p.a., właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, a z treści art. 531 ust. 3 u.p.w. wynika jaki organ rozpoznać winien odwołanie od decyzji, to oczywistym jest, że w tym wypadku organem wyższego stopnia nad właściwym miejscowo starostą, jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, którego funkcję pełni obecnie Minister Infrastruktury. Ustalenie zaś organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania, determinuje ustalenie organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. To jest ten sam organ – Minister Infrastruktury. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2022 r., nawiązującej do interpretacji treści art. 531 ust. 3 u.p.w. a contrario (skoro przepis mówi, że minister właściwy do spraw gospodarki wodnej jest władny tylko do rozpatrzenia odwołania, to w przypadku innych środków, np. wniosku o stwierdzenie nieważności, właściwym jest inny organ), prowadziłoby do sprzeczności wykładni jednolitego pojęcia: organ wyższego stopnia, w ramach tego samego aktu prawnego. Raz tym organem byłby minister, a raz samorządowe kolegium odwoławcze. Poza względami prawnymi, taka wykładnia prowadziłby do trudnych do zaakceptowania konsekwencji, Otóż, jeżeli decyzja zostałaby wydana w trybie odwoławczym (przez ministra po rozpatrzeniu odwołania od decyzji starosty), to w świetle koncepcji Ministra Infrastruktury właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji ministra byłoby samorządowe kolegium odwoławcze (jako organ wyższego stopnia). Rzecz jednak w tym, że samorządowe kolegium nie pełni takiej roli, nie jest w żadnym postępowaniu organem wyższego stopnia nad ministrem. Wówczas to minister byłby organem właściwym, a to właśnie pokazuje, że wykładnia zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. jest błędna. Gdyby ją przyjąć, to mogłoby się okazać, że, w zależności czy decyzję wydano w trybie pierwszoinstancyjnym, czy w trybie odwoławczym, właściwe do stwierdzenia jej nieważności byłby różne organy. W pierwszym przypadku właściwe byłoby samorządowe kolegium odwoławcze, a w drugim przypadku minister.
Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie Ministra Infrastruktury jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Infrastruktury wnosi o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wskazał, iż po wejściu w życie u.p.w., co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2018 r., organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowionego na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573 u.p.w., na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] albo właściwego marszałka województwa, jest właściwy starosta, na podstawie art. 531 ust. 1 i 2 u.p.w. W związku z powyższym Starosta T. w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Marszalka Województwa M., wydał stosowną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], potwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz Marszalka Województwa M., w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Województwa M., położonych na terenie powiatu t. Następnie Marszałek Województwa M. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...]. W opinii Ministra Infrastruktury, Marszałek Województwa M. błędnie określił organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku.
Dalej Minister wskazał, iż zgodnie z art. 531 ust. 1 u.p.w. trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, wygasa z dniem wejścia w życie u.p.w. Wygaśnięcie trwałego zarządu potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta (art. 531 ust. 2 u.p.w.). Od tej decyzji przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (art. 531 ust. 3 u.p.w.). Przepisy art. 531 u.p.w. ustanawiają właściwość dwóch organów w sprawie potwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu, tj. starosty w I instancji i ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w Il instancji. Ponadto, przepis art. 531 ust. 3 u.p.w. ustanawia dla ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej jedynie kompetencję do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty. Kompetencja ta nie oznacza jednocześnie umocowania do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 531 u.p.w. W związku z powyższym Minister Infrastruktury nie zgodził się z argumentacją Kolegium w zakresie posiadania kompetencji do rozpatrywania wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], jako organ wyższego stopnia w stosunku do właściwych starostów.
Dalej Minister wskazał, iż w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że nie każdy organ nazwany organem odwoławczym jest jednocześnie organem wyższego stopnia. Kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych mają całkowicie inny cel i inny charakter, i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"), organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie Istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Dodatkowo, właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może różnić się w zależności od tego, czy wzruszana decyzja została wydana przez organ I czy Il instancji. W przypadku bowiem wydania decyzji na podstawie art. 531 u.p.w. przez organ drugiej instancji, tj. obecnie przez Ministra Infrastruktury, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 k.p.a. będzie minister, który wydał zaskarżoną decyzję. Powyższe znalazło potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., Il OPS 1/12 (Lex nr 1142616), w uzasadnieniu której sformułowano reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym regułę, zgodnie z którą w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, właściwy do stwierdzenia nieważności jest zawsze ten organ, który wydał kwestionowaną decyzję. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjęto również, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w drugiej Instancji jest uprawniony także do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu drugiej instancji. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sprawie, która zakończyła się w postępowaniu zwyczajnym decyzją ostateczną wydaną w trybie odwoławczym jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję ostateczną. Dla uznania właściwości organu nie ma więc znaczenia fakt, iż strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwykłym zakończyło się na etapie postępowania odwoławczego, czyli ostateczną decyzją wydaną w sprawie była decyzja organu drugiej instancji. W tej sytuacji postępowanie nieważnościowe obejmuje decyzje wydane w trybie zwykłym.
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko wskazano, że Minister Infrastruktury będzie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej wydanej przez siebie w trybie art. 531 ust. 3 u.p.w. oraz poprzedzającej ją decyzji starosty wydanej na podstawie art. 531 ust. 1 i 2 u.p.w. Właściwość Ministra Infrastruktury będzie istniała również wtedy gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie decyzji starosty, ale w sprawie decyzję wydały oba organy, tj. przeprowadzono tryb odwoławczy. Odmiennie kształtuje się właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji starosty w sytuacji, gdy w sprawie wydano jedynie decyzję pierwszoinstancyjną. Wówczas konieczne jest poszukiwanie organu wyższego stopnia (art. 157 ust. 1 w zw. z art. 17 k.p.a.) i rozstrzygnięcie, czy organem wyższego stopnia w sprawie decyzji starosty kończącej postępowanie w sprawie z art. 531 u.p.w. jest samorządowe kolegium odwoławcze, wojewoda, czy też Minister Infrastruktury. Co do zasady, organem wyższego stopnia dla starostów jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny, którego w przedmiotowej sprawie brak, stanowi inaczej (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź zadania z zakresu administracji rządowej, powyższe nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a., wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. W przepisach u.p.w. brak jest wyraźnej regulacji ustanawiającej ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w art. 531 u.p.w. Kompetencja wynikająca z art. 531 ust. 3 u.p.w. do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty nie może być traktowana jako kompetencja do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji starosty. Przepis art. 531 ust. 3 u.p.w. jest przepisem szczególnym dla normy art. 127 § 2 k.p.a., ustanawia bowiem do rozpoznania odwołania organ inny niż organ wyższego stopnia, tj. stanowi odstępstwo od generalnej reguły z art. 127 § 2 k.p.a., w myśl której odwołanie rozpatruje co do zasady organ wyższego stopnia. Przepisy art. 531 u.p.w. mają zatem charakter regulacji szczególnej, co powoduje brak podstaw do ich interpretacji rozszerzającej przez przyznanie na ich podstawie kompetencji organu wyższego stopnia Ministrowi Infrastruktury wobec starosty wydającego decyzję w oparciu o art. 531 u.p.w. Taka interpretacja stoi również w sprzeczności z dosłownym brzemieniem art. 531 ust. 3 u.p.w. W świetle przyjętych w doktrynie reguł wykładni, nie jest bowiem możliwa wykładnia rozszerzająca albo zwężająca w odniesieniu do jednoznacznego językowo przepisu wyznaczającego kompetencje.
Minister wskazał dalej, iż powyżej przedstawiona interpretacja znajduje pośrednio potwierdzenie w orzecznictwie sądów powszechnych rozstrzygającym zagadnienie, kto będzie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli organem odwoławczym jest sąd powszechny. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 1999 r., Il UKN 161/99 (OSNAPiUS 2000, nr 14, poz. 562), odnoszącym się do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych i wydanym w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. wykluczył możliwość stwierdzenia przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nieważności decyzji administracyjnej, ponieważ sąd ten jest właściwy wyłącznie do rozpatrywania odwołań od decyzji, a nie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest sąd (organ odwoławczy), lecz organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. Tym samym analogicznie brak jest podstaw do uznania Ministra Infrastruktury za organ wyższego stopnia wobec starosty.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa M. z dnia [...] czerwca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość (spór kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory kompetencyjne powstają między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.), pozostałe spory między organami administracji publicznej są sporami o właściwość. Spory kompetencyjne rozstrzygane są przez sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP), a konkretnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Spór między ww. organami administracji publicznej wywołany został wnioskiem Marszałka Województwa M. z dnia [...] czerwca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Marszałka Województwa M. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Województwa M. położonych na terenie powiatu t. Tym samym spór ten powstał na tle stosowania art. 531 u.p.w. w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis ten, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego stanowi, iż trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wygasa z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (§ 1); wygaśnięcie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta (§ 2); od decyzji, o której mowa w ust. 2, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (§ 3), którym aktualnie pozostaje Minister Infrastruktury.
Uwzględniając charakter wniosku Marszałka Województwa M. z dnia [...] czerwca 2021 r. należy także wskazać, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Mając na uwadze, iż starosta pozostaje organem jednostki samorządu terytorialnego, a zatem organem wyższego stopnia wobec niego jest samorządowe kolegium odwoławcze, to w tej sytuacji kontrowersja podniesiona w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy przepis art. 531 ust. 3 u.p.w., przewidując, że odwołanie od decyzji starosty potwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu przysługuje do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 17 ust. 1 k.p.a.? Na tak postawione pytanie należy udzielić twierdzącej odpowiedzi. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem prawnym, iż z treści art. 531 ust. 3 u.p.w. wynika jedynie kompetencja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty, a nie wynika kompetencja do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji starosty wydanej na podstawie art. 531 ust. 1 i 2 u.p.w.
Kwestia właściwości organów w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pozostaje sporna w doktrynie, a echa tego sporu słyszalne są także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spory te dotyczą jednak sytuacji, w których określone organy administracji publicznej zostały strukturalnie lub funkcjonalnie zniesione i nie są już wymienione w przepisach k.p.a., i stąd zachodzi konieczność wskazania organu właściwego w sprawie w miejsce organu, który przestał istnieć. Sytuacja tego rodzaju nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem przepis art. 531 ust. 3 u.p.w. wskazuje ogólnie na kompetencje ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, a aktualnie kompetencje te wykonuje Minister Infrastruktury.
W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, iż organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności określonej decyzji, ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. Powyższe pozwoliło na sformułowanie kilku reguł określających organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Jakkolwiek reguły te budowane były z myślą o sytuacji zniesienia organów administracji i derogacji przepisów, na podstawie których one działały, to jednak część z tych reguł ma charakter uniwersalny i znajduje zastosowanie do sytuacji istnienia organów, które na gruncie art. 17 k.p.a. wskazane zostały jako organy wyższego stopnia. Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy kluczowe znaczenie mają stwierdzenia:
- w sytuacji gdy przepis szczególny wskazuje inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania;
- w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, właściwy do stwierdzenia nieważności jest zawsze ten organ, który wydał kwestionowaną decyzję;
- dopóki istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, dopóty ten organ jest właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (vide: uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSAiWSA 2000/4/139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012/4/6).
Z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. W tym celu odnieść się należy do art. 17 k.p.a., który określa jaki organ jest organem wyższego stopnia. Ponieważ z treści art. 531 ust. 3 u.p.w. wynika kompetencja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty w zakresie potwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu, to na gruncie art. 17 pkt 1 in fine k.p.a. mamy do czynienia z regulacją szczególną w zakresie określenia organu wyższego stopnia. Przełamuje to zasadę wskazaną w art. 17 pkt 1 k.p.a. i wyznacza organ wyższego stopnia, tak w postępowaniu zwyczajnym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy przy tym zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niepożądane uznaje się zjawisko dwutorowości postępowań organu wyższego stopnia w zależności od trybu weryfikacji decyzji, przejawiające się w powierzeniu weryfikacji decyzji różnym organom, odmiennie w toku instancji i odmiennie w trybie nadzwyczajnym. Uznaje się natomiast, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny należeć do tych samych organów (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012/4/6).
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 k.p.a. oraz art. 351 ust. 1-3 u.p.w., orzekł jak w postanowieniu.